焦作解决方案再发现

焦作解决方案再发现
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来源：《新理财·政府理财》2011年第11期
在焦作从9月15日起实地采访了半个月之后，回到北京又进行了一个多月的补充采访和连续思索，说实话，记者的脑海里一直在“翻江倒海”，有时深夜也难以入眠。

有两大感触始终左右着我们。

一是激动。

相信读者诸公读完上面两篇文章，很可能与笔者一样，有两大感动。

一，小焦作，大方案。

焦作在河南省都是一个人口和地域不大的“小”地级市，但其贡献出的作用企业的解决方案、公共经济的解决方案，这两套方案很大。

二，经世济民焦作官。

什么是经济？中国历史先贤早就说过，经济经济，经世济民也。

焦作的执政理财者，就是经世济民领导者。

这样的官员，让人内生尊敬，不免动情。

二是困惑。

焦作为什么能开创出作用企业的解决方案、公共经济的解决方案呢？焦作又是怎样开创出作用企业的解决方案、公共经济的解决方案呢？焦作的经济解决方案背后隐藏的价值或本质又是什么呢？
……
此刻，困惑之时，正夜深人静，但笔者的脑海中依然“翻江倒海”。

沉静并理性下来后，其实一个个本质性的要素渐次浮现：
1时代趋向。

历史和时代总是在前进的，哪怕是螺旋式的前进。

时代趋向很多时候又是和基层人群趋向悄然契合。

而有时，整体层面的变革与进步，恰恰由先行的基层实践所“领导”，正所谓“基层领导上层”，或者“实践领导决策”。

但有一个前提是，基层实践代表了时代趋向，甚至是走在了时代趋向前列。

比如，焦作作用企业的解决方案，所体现的正是公共财政的时代趋向。

1978年发端的改革开放，带来了社会主义市场经济，也必然带来了社会主义公共财政。

计划经济年代的财政必然要从经济和企业退出，不退出，公共财政来不了。

可退出后，公共财政又怎么进到企业和经济中去呢？这是一个时代趋向。

但数十年来，公共财政尤其地方财政，想有实践上的解决方案，很遗憾，没有或者不健全。

2顶层主导。

这里的顶层主导，其实是一个区域性顶层主导的范畴。

我们发现，契合甚至领先时代趋向的基层实践，基本都是由人民创造的。

所谓人民创造历史。

但要让这一事实成立或存在，一个最关键性的要素是区域性顶层主导。

比如，1978年的改革开放，可以说是从小岗村走来。

笔者曾到小岗村实地调研，其实并不是小岗村最早搞大包干。

但区域性顶层主导者万里同志支持和推动小岗村农民的大包干，所以才有可以继续下去的大包干。

不然，小岗村的那十几位村民很可能像“红手印”中“去坐牢”。

时代毕竟在前行。

笔者很可喜地发现，焦作政府理财的创新和进步，有的就是顶层主导者亲自在设计，在推动。

中国基层的进步探索，已经由学者称谓的“草根自觉行动”，提升到政府机关“权力精英试验”，现在在焦作已经演进到“顶层主导驱动”。

比如，今年全国两会期间，有这样一则公开的新闻报道，特摘编如下：
全国人大代表、河南省焦作市委书记路国贤建议,财政改革的关键是要进一步改革利益分配体系,朝着实现公共服务均等化的方向发展。

他认为，财政改革是化解矛盾、让百姓满意的一个很有效的“抓手”。

路国贤代表建议,国家应该首先建立健全财政复式预算,要在编制经常性政府收支预算的同时,编制社会保障、政府债务等专项预算,客观真实精细反映政府预算的全貌和财政资金流向，还要建立财政预算编制、执行、监督、评价权分离的制衡机制,以此来约束财政资金使用各个环节的部门行为。

路国贤代表还建议,应推行百姓“参与式预算”,要在公共预算的制定、审批、执行和评估等阶段,创造公众参与的环境和机制,注重公众参与的能力建设,加强公众对预算的参与。

一位市委书记，能提出财政业内如此前瞻的建议，这肯定让财政界感触颇深。

而焦作市长孙立坤，更是直接“创意”出了政府性投资建设项目的解决方案。

3科学理念。

指导理念很重要。

不同的理念，就会导致不同的实践。

中国过去曾经发生了无数次农民起义，最终的实践结果都是封建王朝的轮回。

而唯有中国共产党领导的工农革命，带来了社会主义新中国，这之中，就是马克思主义和社会主义理念的指引。

现在，指引我们的正确理论是科学发展观。

实践科学发展观起码有两大内容，一是经济由增长变为发展，经济增长和经济发展二者有着本质区别，所以我们现在要加快经济发展方式转变，二是政府由“重商型”政府向“重民型”政府转变，社会建设开始凸显，而不是单纯注重经济建设，所以我们要建设社会主义和谐社会。

而科学发展观在财政的体现，即科学理财。

而在地方财政关于政府融资这一层面，则是科学融资。

正是因为焦作财政拥有科学融资的理念，才主动组建起焦作投资集团这一市场主体，让其以市场行为实现公共经济的市场价值和公共价值，而不是行政性的举债修路建高楼。

4解决机制。

落到实处，就是我该怎么办？学理上讲，就是解决机制或解决方案。

比如，财政不是不想扶持企业，可没有新的解决方案，大都是专项资金和贷款贴息。

再比如，大家其实都知道地方政府融资搞建设有其现实必要性，不是要不要融资的问题，而是融资之后财政怎么办，怎么管。

解决方案同样缺乏。

焦作却分别找出了解决方案，比如政府融资管理这一块，有两大解决手段，政府债务预算和政府投融资预算。

焦作为什么能找到呢？以笔者在焦作的实地调研，这其中的关键在于财政局或财政局主要负责人的业务能力，尤其是新型业务能力。

你没有这个业务能力，肯定拿不出解决方案。

其实，要具备这种新型业务能力也很简单，就是学习，通过学习成为企业高手和金融专家。

申相臣在回答记者的疑问时，坦诚道：“你面对这些问题，你想解决这些问题就得知道怎么回事。

你要知道怎么回事就得学习。

我学这些东西一是自学，自己买书学，网上搜索资料学更方便；二是有机会参加全国的专业论坛和专家讲座，他们都是业内顶尖高手；三是有机会就像银行里的这些好朋友请教，你不要怕丢人。

一了解、一说透，你就具备这方面的知识了”。

或许，记者一直曾对申相臣经常早上五六点钟去办公室上班的疑问有了答案。

5平台载体。

即使有了解决方案，如果没有先进的平台载体，也会有心无力。

最令记者至今感慨的是，焦作财政打造出了很牛的平台载体，比如通良公司和通财公司，前者救企业不良资产和地方金融生态，这个已经运行了五六年的平台至今让我们感到很新鲜。

后者其实是政府PE的概念。

可以设想，在焦作担保公司对企业助力的前提下，通财公司加大市场化力度和增强市场化能力，将催化一大批焦作本土企业上市。

据了解，焦作目前只有几家上市公司。

而未来能达到上市条件的企业将有几百家。

如果通财公司能推动焦作出现100家上市公司，会是概念呢？这意味着焦作将和全国百强市中的冠军市一样！这就是先进平台的力量！
6行为方式。

至今，焦作财政的市场化行为方式仍让记者启迪良多。

建立了市场化的先进平台后，焦作财政采取的是市场化扶持方式，比如通良公司对不良资产的购买和处置都是市场化的，而不是政府或财政直接注资给这些企业，核销掉其债务。

这中间还涉及到一个奥妙：财政某种程度上其实意味着行政化，扶持却通过市场化，行政化和市场化怎么不打架呢？对于这个疑问，这些平台公司的老总称，财政要履行政府调节经济和弥补市场失灵的职能，便创造了通良公司这样的市场主体和平台，至于公司具体的市场化运作，则完全由公司依照市场规则自主运作。

原来，政策性手段也可以演绎为市场化手段。

但有一点必须明确，真正的市场化并不单纯等同于利润化。

现在，人们一提政府和财政采取市场化，就担心与民争利，比如以往的教育产业化市场化提法，所谓“人民教育人民办、办好教育为人民”，其实把政府的公共服务投入改为了由老百姓埋单，这其实是伪市场化。

真正的市场化的核心并不是利润，市场化的首要本质就是公平，而财政正是通过平台公司弥补市场失灵，提供公平的市场环境这一公共服务。

7资源聚合。

这方面，最典型的当属20多个亿企业债的运作。

记者曾与金融界的一位老总谈及过，他为此描述了他曾交往过的很多地方的市长们：“市长们一般对这个东西不理解，不知道什么是企业债，不知道可以通过这个东西一下子拿回钱来，并且是几十个亿！一般都是市长请银行行长吃饭，找银行行长要钱，一顿饭要来几千万，就是大钱了！你一下子就弄来几十个亿，没见过。

”
其实，这种市场化聚合资源风险相对最小。

因为债市是讲投资回报和风险管理的，如果不具备市场性，债券根本就没有投资者买，也发不出去。

所以，财政不能仅盯着自己手里的那点钱。

财政是政府理财主体实践者，要把财政资源、企业财富、民众财富、思想文化财富以及自然生态财富都要理好。

而焦作财政，几年前就提出了资金、资本、资产、资源的“四资”理财思想，申相臣更是在担任焦作投资集团法人代表总经理时，便开始谋划这20多亿企业债的运作，以聚合债市资源。

8专业精英。

焦作解决方案中的一些创新之举，都离不开专业精英的运作，有些甚至必须是金融高手。

对地方和地方政府而言，行政精英不缺，但金融精英难觅。

但焦作财政却拥有了数位金融精英。

比如，焦作担保公司董事长夏清生和焦作城建投资公司董事长王大明。

一个是外来精英，一个是本土精英。

两人如果由市场进行薪酬定价，年薪将在百万级。

但在焦作，作为体制内的国资公司，工资收入可能只有市场定价的十分之一。

记者曾与夏清生有过一次谈心，问：你原先在上海担任券商总裁，为何愿意来到焦作？夏清生敞开心扉说：“不少人很奇怪，…你为什么要到焦作来‟？我其实来焦作寻找内心的安宁，就是你还得为社会做点贡献，做点事情。

这一点我和申局长有共识，有共同的理念。

另外，焦作的市场化程度相对不高，比如很多企业需要金融服务，我可以实实在在地帮助他们，做我想做的事情。

”
无疑，焦作无法以收入留人，而是采取了“理想留人”和“事业留人”。

记者留意到，焦作当地还给予了外来精英夏清生“财政局副调研员”的体制待遇和本地认可。

一个记者至今铭记的细节是，夏清生非常配合我们的采访，但有一次，副调研员夏清生恰好要到组织安排他的党校去学习，他希望调整采访时间。

显然，行政精英和市场精英“为社会做点事情”、“为人民服务”的价值观原来是一致的。

9民众参与。

这一点，焦作市委书记路国贤早在上文中就强调了，应推行百姓“参与式预算”,创造公众参与的环境和机制，注重公众参与的能力建设。

9月底刚离开焦作时，记者恰好遇上了一次“参与式预算”，名称为“2011年基本公共卫生服务财政补贴项目社会听证会”。

一位在酒店刚上完夜班的大姐自发地赶了过来，她在会议开始前告诉记者，她和爱人都曾是下岗职工，非常担心老了以后看病问题，现在政府给他们掏钱，还让老百姓来说话，她笑着说：感谢党感谢政府！此刻，这句感谢真正代表了民心！
随后，她一直趴在桌子上，在自己带来的几页纸上认真地写着什么，虽然字写的有些歪歪扭扭，但非常认真。

她应该是为自己可能的发言在打草稿，或者，是为填写听证会书面意见表打草稿。

另一个细节是，要回答老百姓问题的卫生局负责人，显然与以往任何一次会议不同。

老百姓有赞扬的，也有“炮轰”的，民主就这样直接。

他一直在和蔼地认真地回答，对于提出的问题，一再表示将来的解决设想。

显然，他此刻是公共服务提供者，而不是权力色彩的“官”。

其实，他也挺“冤”的，基本公共卫生服务的资金，财政通过购买服务的方式直接支付给基层卫生院和医生，卫生局一分钱也碰不着，但，事情还是属于卫生局的，有了问题他还得承担！
在参与式预算的目光下，政府投资“老是出事”、“没有起到应有的投资效益”的老毛病还能发生吗？
参与式预算这种新鲜事，未来无疑应是我们一种常态的行政行为。

现在，公民的有序政治参与，通过参与式预算，通过财政改革，在低调务实地切入、生长。

10操作干将。

最后这一点也很关键。

焦作市财政局长申相臣是“焦作解决方案”和一系列焦作财政改革的实践主操者，他是不可或缺的操作干将。

这从逻辑上意味着，他的实践操作将为自己“制造”很多“敌人”，尽管没有一个“私敌”。

因为他实施的很多改革，如债务预算，将触动着很多掌握稀缺资源的行政精英的切实利益。

现行的体制规则是，要么做官，要么做事，二者很难协调。

出身于太行山麓红旗渠畔最底层的申相臣，从农村高考入学参加工作，最自然的选择首先是为老百姓做点事。

自然，他的“做官”实际
上是由改革“制造”出的“敌人”所决定，细化一步来表述，他的“做官”实际是由因改革而既得利益受损的官员的个人道德素质所决定。

我们期待时代进步，我们不希望进步的成本个人化。

但无论如何，焦作为我们贡献出了作用企业和公共经济的两大解决方案，我们又应该为焦作、为时代、为国家、为人民做点什么？
（文中相关言论未经受访者审阅）。