我国中小学教科书之供给机制探讨

我国中小学教科书之供给机制探讨
摘要：本文讨论了教科书作为商品的几个特性：一，消费主体与消费决策者相分离；二，教科书为义务消费商品；三，教科书供给受政府严格的经济管制；四，教科书由行政管理体制下的国有企业提供。

教科书呈现了一种商品消费的极端例子：其消费者决策权力被剥夺的程度，和他们维护自己消费权益能力的脆弱，以及他们在消费过程中对政府代理人的依赖程度，乃是其他商品消费中罕见的。

研究表明，教科书出版发行的高额利润，对家长、学生造成了负担，对在不利人群中普及义务教育有负面影响。

教科书高利润的最重要和直接原因是国家对教科书的定价方法和原则。

文章最后提出，需要进行教科书选用机制和决策改革，使家长、学生直接参与决策，有实质性的权力维护自己的权益。

教科书价格机制消费者不利人群入学率
Abstract: Textbook as supplied in primary and middle schools in China has several characteristics as goods. First of all, consumers, i.e., students and their parents, are not decision-makers of the consumption. Second, the consumption is compulsory.
Third, textbook supply is rigidly regularized by the government. Fourth, textbook is provided by state-owned enterprises under rules of bureaucratic institutions. For the above reasons, textbook provides a rare case of consumption in which consumers' sovereignty and their power to defend one's own interests have been reduced to the extreme, heavy reliance upon government agents is thus resulted. According to this study, unusually high profits exist for enterprises and sectors involved in textbook supply, and the fundamental reason lies in the pricing mechanism as decided by the state government. Expensive textbooks impose serious burdens upon families and have negative impact upon the achievement of universal compulsory education among disadvantaged groups. It is suggested that parents and students should be involved directly in the decision-making process of textbook selection, so as to have the power of substance to defend their own interests.
Key words: textbooks, pricing mechanism, consumer, disadvantaged groups, school enrollment
第一章理论分析框架
1．教科书作为商品之特性
教科书在本文中专指教育行政主管部门规定学生使用的正式课本。

本研究之所以有意义，在于从经济学的观点看，作为一种商品，教科书乃是特殊的，其特殊性表现在两点。

首先，它是一种消费主体和消费决策者相分离的商品。

在我国，除了少数学生受到国家资助外，教科书从原则和政策的角度来说并非免费，而是由学生和家长自己购买的。

学生和家长是消费的主体。

他们购买教科书，使用教科书，而教科书为其所有。

但是，购买何种教科书、花多少钱买教科书却并不是学生和家长来决定的；并且在现实当中，他们不仅没有最后决定权，而且在这种决策过程中尚没有机制给予他们参与的机会。

第二种特殊性体现在教科书是一种义务消费的商品，即适龄儿童必须上学，而上学的儿童必须购买教科书。

这一特性和义务教育体制相关。

从商品这一角度讲，义务教育立法使消费者主权自由受到限制：即适龄儿童和家长不消费教育的自由被剥夺。

也就是说，国家不允许儿童自我决定他们是否应该上学；国家不允许家长决定儿童不去上学。

国家对其所认知的社会利益和儿童利益的维护高于家长和儿童选择不消费的自由。

由于义务教育在世界上相当多的国家中得到实施，这种针对教育的消费者主体自由受到限制的局面是普遍存在的。

但是，教科书成为义务消费的商品是我国的个性问题，因为在其他许多实施义务教育的国家，它们是由国家提供的。

例如，俄罗斯、法国、德国、英国、XX、日本的义务教育阶段的教科书均是免费提供。

在这种情况下，虽然教科书的使用者和购买者不一致，但是，消费的决策者和购买者是一致的。

除此之外，我国的教科书还是一种受严格意义上的政府经济管制的商品。

所谓经济管制，是指政府对于价格、市场进入和退出条件、特殊行业的服务标准的控制。

政府在教科书方面的经济管制是极为全面的。

体现在：教科书在我国是由政府定价的，实行中央政府指导下的省级人民政府定价制；其生产和销售过程——即出版、印刷和发行过程——存在政府规定下的专营和垄断经营。

如所有中小学教材均由新华书店独家发行。

教科书供给中政府管制的存在，使我们不得不想起政府经济管制理论的基本观点，即著名的俘虏理论。

古典的政府管制理论认为，简而言之，政府管制乃是政府为了维护公众的利益——准确地说，追求社会的经济福利的最大化——而采取的政策和措施，根本的原因是自由市场的不完善性。

但是，施蒂格勒的著名分析指出，“一般来讲，管制是产业争取来的，而且
其设计和实施都主要是为了使该产业获得更大的利益”⑵。

管制者和被管制者最后都可能被管制的既得利益所俘虏；换言之，他们进行管制和持续管制不是为公众利益，而事实上以公众利益为代价，追求一己之利。

“国家拥有一种从纯理论角度讲即使是最有权势的公民也无法分享的基本资源，即强制别人服从的权力……这些权力会使得某一产业能够利用它的势力来扩大自己的利润”⑶。

从出版发行行业内部的运作来看，我国的教科书还具有另外一个特点，那就是它是由国有制和行政管理手段调控下的公共企业来供给的。

行政手段就是利用行政上的隶属关系，通过行政指令来进行调控⑷。

我国的新闻出版行业的最高管理机构是国家新闻出版署，在各省再下设有新闻出版局，中小学教科书的出版印刷由省级新闻出版局指定局下所属的某几个出版社和印刷厂印刷出版。

所有中小学教材均由新华书店独家发行。

其中的利润分成、部门协调和相关矛盾用行政命令的形式解决。

从前面对教科书商品特性的阐述中我们可以看到，教科书的供给和需求过程中有两个关键的问题。

第一，当消费主体的自由受到限制时，消费者的主体性如何体现？首先是消费者的偏好和兴趣如何被体现？这一问题是一个共性的问题，即不仅在我国，而且在那些教科书免费供应发给学生的国家，这一问
题都是存在的。

人们常常提到的教科书的编写需要考虑儿童的心理特点与兴趣，无疑和这里所说的消费者的偏好问题一致。

在教育过程中，我们所听到的更多的是儿童和家长的代言人的声音，我们很少有机会听到儿童和家长自己的声音。

第二，当由学生和家长购买而非政府购买教科书时，教科书的供给和需求过程就发生了三方面——教科书的供给者、教科书选用的决策者和教科书的购买者——之间的货币交易和利益的交战。

在这种过程中，学生和家长的物质利益和收入能力如何被权衡及考虑？以及被谁考虑？
教科书所涉及的是数量巨大的人群的物质利益。

根据
20__年的教育事业统计，我国小学阶段的在校生12543.47万人，初中阶段在校生6514.38万人，两者共计19057.85万人。

这仅是义务教育阶段，若再加上高中阶段,人数将更为巨大。

因此可以说，教科书的问题直接影响到我们社会中近2亿的公民——所有在校学生和那些可能因为教科书价格未能入学的孩子的利益，直接牵涉到所有这些孩子的家庭和父母。

教科书呈现了一种商品消费的极端的例子：其消费者的决策权力之被剥夺的程度，和他们维护自己的消费权益的能力的脆弱，以及他们在消费过程中对于政府代理人的依赖程度，乃是其他商品消费中所罕见的。

从这种意义上讲，研究教科书的价格机制具有重要的价值，而且也使得我们有必要深入讨论一
下教育过程中，尤其是有关教科书的决策过程中的委托—代理关系。

2．教育之中的委托—代理关系
委托—代理理论是过去几十年中制度经济学的最重要发展之一，被广泛地用于企业分析，但其应用逐渐地拓展到各种社会科学领域中探讨的问题。

该理论简言之就是试图模型化如下一类的两个参与者之间关系的问题：一个参与人通过契约性的协议使另一个参与人按照前者的利益和意图选择行动。

第一个参与人被称为委托人，第二个参与人被称为代理人。

这种契约性的协议既可以是法律商业意义上的也可以是社会习俗意义上的。

根据经典的委托代理理论，我们知道这种关系中最根本和关键的问题就是这种契约的不完备性。

如张维迎所说:“一个完备的契约指的是这样一种契约，这种契约准确地描述了与交易有关的所有未来可能出现的状态，以及每种状况下契约各方的权力和责任……对比之下，如果一个契约不能准确地描述与交易有关的所有未来可能出现的状态以及每种状态下契约各方的责任，这个契约就是不完备契约。

”⑸
根据经济学家的观点，因为契约的不完备性，未来世界的不确定性，当实际状态出现时，必须有人决定如何填补契约中存在的“漏洞”，这就是剩余控制权。

一个完备的契约意味着
所有的“收益权”和“控制权”都合同化了，没有“剩余”的存在。

换言之，这种剩余来自不可合同化之风险。

另外，契约理论的一个重要的论点是，剩余索取权和剩余控制权应相对应，也就是说，风险承担者和风险制造者的对应⑹。

此外，还需要提到一个重要的概念，就是信息不对称。

在委托代理的框架下，信息不对称具体的是指代理人掌握的信息不为委托人所知的现象。

由于这种信息不对称，代理人有可能并不按照契约以委托人的利益为行为准则，而是其自我利益成为行动的最重要的决定因素，并且表现出“逃避”(shirking)行为。

经济学家对降低这种代理人的行为主要有下列的三点建议：(1)严格选用代理人, 即选用那些对委托人的偏好和利益比较认同的人；(2)增强激励, 培养代理人的忠诚程度；(3)加强监测。

根据这样的理论框架，义务教育中蕴涵着的委托—代理关系分别存在于父母——儿童以及政府——儿童之间。

儿童是教育过程中的终极委托人，而父母和政府都是以儿童利益的代理人出现。

同时，政府又以社会和国家利益的代理人出现。

这些委托—代理关系具有三个特殊性。

第一，其最重要的委托人——儿童，受教育者——并不是具有责任能力的人：他们没有充分的能力来界定自己的利益和意图，因而也不能在契约之下针对代理人的权力和责任对其进行约束。

首先就孩子—父母的关系而言，一名学者指出:“这种委托人在法律上、或道德上、或智力上不能够设定和管理代理人，因而代理人由法律或习俗配定的案例…。

包括儿童和他们的父母或监护人……孩子们的未成熟和其未成年人的地位剥夺了其使用其他的委托人用来降低代理人逃避的工具。

”⑺实际上, 根据一些经济学家,政府之参与儿童教育的必要性就在于这种孩子委托人的问题。

因此一方面，教育被认为是达到个人自由的基本途径，是其他个人权利的基础；根据儿童权利公约，教育被认为是孩子的天赋人权。

另一方面，由于政府鉴于孩子委托人—父母代理人之中问题的出现，进行义务教育立法，保护儿童和社会权益，而这种保护的后果之一却是政府代理人在某种程度上甚至剥夺了孩子委托人和另一个代理人—父母—的决策自由。

第二，这种在义务教育框架下的契约关系具有极强的不完备性。

首先，父母—孩子—政府之间的契约关系属于社会习俗、国家法律的范畴。

这种教育中的契约是非明确的（implicit）。

其次，教育中的契约非常复杂。

原因在于：（一）不同于工业或商业运作，教育产出难以定义和衡量。

这首先是因为，教育是多目标的；而且社会对于这些目标难以达成一致。

即便在某种程度上达成了一致，许多目标——
如学生的创造性和社会技能的培养——难以方便地定量和进行有操作性的观测。

另外, 从本质上讲, 教育的产出中既有私人收益又有社会收益，而其社会收益是国家和政府在儿童教育中如此强势介入的另一个根本原因。

如哈耶克所说: “在当代社会，主张义务教育要达到一定的最低标准，有两个方面的理由，具有双重含义。

一方面，人们普遍认为，如果我们的同胞与我们分享一定的基础知识和信念，那么我们大家都将面临较少的风险，同时也将从我们的同胞那里获得较多的益处。

另一方面，需进一步考虑的一个重要问题是，在实行民主制度的国家中，如果有一部分为文盲，那么民主就不可能有效地运行，除非这种民主制度在一极小的区域内推行……普通教育并非只是一个——甚至有可能并不主要是一个——传播知识的问题。

”⑻哈耶克的观点是这种培养共同的、为大多数同胞认同的价值标准甚至是教育的最重要的产出。

但这种教育功能, 必须应付人们纷繁复杂的、充满个性的世界观和价值观带来的挑战。

面对这种情况，没有公式指导我们如何掌握分寸,适可而止。

（二）教育过程是累积性的；其成效的达成需要一定的时间，具有滞后性。

导致的后果之一是测量活动后果的困难。

而这又和教育经济学中教育生产函数的基本发现有关。

几乎所有相关的实证分析都指向一个观点：影响以常规分数来衡量的教
育产出的最重要的投入因素是儿童自身的智力和知识水平及其家庭因素。

当这些因素主导了教育结果时，其他的教育投入，尤其是学校和社会方面的各种投入——教师，课程，包括教科书——的影响就难以突显。

由于契约的不完备性，所以风险和剩余很高。

这样就产生了一个问题：谁来承担这种风险和为这种风险决策？毫无疑问，孩子是首要的风险承担者，因此是这里的剩余所有权的拥有者。

但是，他们的控制权却被剥离到最低的限度。

国家的利益也可以说和教育的成功息息相关；但国家却是一个抽象的概念,其利益由那些政府代理人来表述和维护；而由于行政机构的特性，这些代理人在多大程度上需要用个人的利益来承担其决策风险，却是不易确定的事。

这样就产生了这种风险承担和风险决策的不相对应。

义务教育的具体实施还有赖于一个庞大的国家机器，也就是一个庞大的国家教育体系，这个体系是一个错综复杂的委托代理链。

就教学来说，在这个体系里，高层次的政府制定方针和决策，具体的责任归于地方政府，而最基层的教师和校长是义务教育实施的终极代理人。

就教科书，我们可以看到，虽然政策是由中央政府制定的，但具体编写和审定教科书的是他们的低层次代理人，如教育出版社的教科书编辑，如教材审定委
员会。

在这种委托代理关系中，同样存在着信息不对称，代理人“逃避”，以及代理人和委托人的利益不一致的问题。

3．研究的过程与方法
本研究以农村教育为研究重点，以案例分析为主要研究方法。

我们选择了四个省（区）进行实地考察，包括：江苏，湖北，广西和甘肃。

在每个省中，再确定一至两个县（市）来进行社区和基层管理部门的调查。

该样本县（市）主要由调查的实际条件而定，如需访谈的机构和人员是否愿意参与，信息的可得性等。

由于这样的抽样方法，研究发现的普遍性尚需进一步的探讨。

由于教科书问题牵涉面多，调查面因而也较广。

本研究具有极强的初创和开拓性质，即将了解基本的事实为首要目的。

实地调查时间基本上是在20__年6月至20__年4月之间。

需要指出的是，过去一年中中央颁布了数个与教科书价格有关的政策，因此这方面的情况一直处于变化之中，而我们的研究只是一个特定的时点的刻画。

经过一年多的调查，虽然大多数的研究问题得到了答案，但是不可否认的是，对相当多的问题，尤其是涉关出版发行行业的问题，我们的研究结论仍然是初探性质的。

另外，由于案例分析方法的特性，所得到的发现有可能是个别或区域性现象。

虽然我们尽了最大努力搜寻第二手资料，以将发现的推而
广之的潜在性进行探讨，但仍必须提醒读者警惕本研究发现的局限性。

第二章教科书之价格及高额利润
1．关于教科书价格及其对贫困地区学生的影响
在四个省（区）的调查和分析得到的一致发现是，大多数的家长和教师认为教科书价格过高，并对贫困地区学生及其家长造成了较重的负担，从而影响了贫困地区的入学率。

在甘肃省的四个国家级贫困县（康乐、东乡、积石山、和政）的调查中，“买不起课本”被认为是孩子辍学的主要原因。

表一所示的是对这四个县中的所有小学教师所做的关于辍学的调查结果。

可以看到，在其中的两个县中，“买不起课本”被教师认为是比“付不起杂费”、“父母不重视教育”、“住址太远无法上学”等更重要的孩子辍学的原因。

而其他的两个县中，这一原因也被排在了第二位。

表一教师关于“您认为学生辍学的最主要原因”问题的答案的统计
<BR /> 946
即使在较富裕的江苏省，根据我们的调查，家长和教师也认为中小学教材的价格偏高。

我们所调查的7位校长以及访谈的所有老师全都认为现行教材的价格是偏高的。

如校长问卷第18题，“就当地物价水平而言，您认为现在教材的价格如
何？”7位校长中有4人选的是“高”，另3位选的是“较高”。

第19题，“就您对学生的了解，您认为教材费对学生家庭而言，负担如何？”4位校长选“重”，3位选“较重”。

第20题，“您所在学校服务范围内的家长对学校收取教材费的态度如何？”，有2位校长选“认为过高有抵触情绪”，2位选“认为过高，但基本能接受”，3位选“对现在的收费基本接受”。

再比如学生问卷第7题，“你的爸爸妈妈说过课本等费用太贵了吗？”29名学生中有17人选“说过”，有12人选“没说过”。

我们访谈的50户农村居民中，他们大都不知道学校收的费用的具体用途，关心的只是一个总数。

他们对于“总数”的看法几乎都是“太多了”、“太贵了”或“太高了”。

2．教科书的价格机制和利润
据新闻出版署的统计，1998年全国共出版小学教材28亿册，中学教材12亿册，定价总金额为165亿元。

因此对于出版发行行业来说，教科书意味着巨大的商机。

而在现实中，与家长和学生的沉重负担同时存在的，是教科书给相关行业和企业带来的高额利润。

根据一篇文章的估计，“新华书店的发行折扣为定价的30%，其中利润约占定价的20%；省出版局（出版总社）的利润为定价的30%；原材料费、印刷费、管理费、租型费等为定
价的40%。

目前的课本价格超过实际价值的30%左右，这一问题从1996年延续至今。

因为1996年定价是以当时纸价每吨8500元左右作基础核定的，现在纸价已下降到每吨5500元左右，而课本的定价一直没有降下来。

”⑼根据国家计委价格司一位同志在2000年的推算，中小学教材出版环节利润率（利润占总定价额的比例）当在10%以上，发行环节总利润率当在8%以上。

由于教科书供给册数和码样的巨大数量，这样的利润率给出版发行企业带来了丰厚的利润。

教科书的高额利润实际上在维持着出版发行的行政管理上的运作。

根据一位业者的数据，以某省为例，全省出版利润可达4000万左右，其中一千多万元的课本利润由出版局作为行政开支，还有2500万元出版学生用书的利润集中在三家出版社。

⑽
教科书的高额利润与教科书的发行量之大密切相关；除此而外,也和国家政策规定的定价方式有关。