阶梯电价政策的效果分析

阶梯电价政策的效果分析摘要：广东省居民阶梯电价从2012年7月起开始实施，旨在通过价格杠杆的手段培养居民的节电意识，促进节能减排。

对广东省电价政策实施前后居民用电量的增长率的变化情况、经济发展程度不同地区的居民电力消费弹性系数等进行对比发现，居民用电量增速明显减缓，表明阶梯电价政策达到了预期效果。

分析了目前居民阶梯电价政策存在的问题，并提出了完善政策的建议。

关键词：居民阶梯电价；政策效果；公共产品一、引言居民阶梯电价是针对居民消费用电的，其目的是节约能源，同时保障弱势群体的基本用电要求。

实施阶梯电价政策是我国经济的客观需要。

首先，从全球范围看，能源紧缺和环境污染已成为制约经济社会可持续发展的主要矛盾。

我国人口众多，自身能源供给相对不足，所以就必须注重节能减排，降低人均能耗。

实施居民阶梯电价政策，通过发挥价格杠杆的作用，可以引导居民节约用电，抑制不合理的能源消耗。

其次，实施阶梯电价政策是我国电价体系改革的需要。

从电力输送的角度来看，电压越高，输电成本越低。

居民用电属于最低电压等级，输电配电的成本最高。

在国外，居民电价一般是工业电价的1.5～2倍，而我国居民用电价格却低于工业和商业电价，跟电力供应的成本特点恰好相反。

实行居民阶梯电价政策，能够通过适度的阶梯加价，使居民用电价格与输电成本水平接近。

再次，实施阶梯电价政策是我国完善公平负担的用电机制的需要。

由于国家对居民用电有补贴，我国居民电价低于社会平均电价，因而用电量越大的用户（这部分群体往往收入水平较高），享受的补贴也就越多。

其结果，消耗资源越多的人能够享受到的补贴越多，对富裕群体的补贴高于对弱势群体的补贴，造成收入分配的恶化。

同时，较低的居民电价实际上使工业、商业等用户对居民用户提供了巨额的交叉补贴，导致国民经济不同部门间实际电力负担分配不公。

面对这些问题，2011年，国家发展改革委员会制定并印发了《关于居民生活用电试行阶梯电价的指导意见》，在全国实施阶梯电价政策。

此后，我国一些省份相继开始实施阶梯电价政策。

对于阶梯电价政策的实施和效果，学术界已有研究。

林吉双等[1]通过对比国外阶梯电价的实施情况以及浙江、四川两省的情况，探讨了广东省实施居民阶梯电价的可行性以及实施办法；郑厚清等[2]通过对比国内外的居民电价水平以及居民电费支出占可支配收入的比例，分析了我国目前实施的阶梯电价政策的特点以及缺陷，认为我国居民电价仍然偏低，居民用电价格调整幅度较小，居民电价没有达到合理水平；孔德明[3]通过数据对比认为，阶梯电价实施以来，70%～80%的居民用电费用未受影响，且对低收入家庭有较好的用电保障；李庚等[4]则从不同角度提出了居民阶梯电价的完善策略。

广东省于2012年7月1日正式实施居民阶梯电价。

到今年6月底，广东省实行阶梯电价整整1年，本文主要通过对比广东省阶梯电价实施前后各1年的用电情况，分析阶梯电价政策对居民用电的影响，从而对阶梯电价政策的实施效果进行分析，并就如何进一步完善阶梯电价政策提出政策建议。

二、广东省居民阶梯电价政策的内容及国际比较在现代经济中，电力作为一种基础性能源，是居民消费活动必不可少的资源。

一方面，不管一个人的收入水平有多低，他的生活都离不开电，所以它是现代生活的必需品；另一方面，随着人们收入水平的提高，人们对电的需求越来越大。

作为人们日常生活的必需品，电就具备了一定程度的公共品的性质，具有一定的公益性和社会福利功能。

实施阶梯电价的核心目标之一是“保障公平，兼顾效率”。

其中的公平性主要考虑电力的公共产品属性，保障公民基本的用电需求，确保居民的基本生活；效率方面则主要考虑电力的普通商品属性，需要通过一定的方式保证相关企业取得合理利润。

对广东省居民阶梯电价政策的内容如表1所示。

该政策把城乡居民每月用电量分为三档，按档次分别确定不同的价格标准，递增收费。

同时，由于广东省夏季较炎热，耗电量相对大于冬季，故将电量标准又分为夏季标准和非夏季标准。

每年的5～10月执行夏季标准；其余时段实行非夏季标准。

同时，广东省结合低收入居民保障制度，对全省城乡“低保户”和农村“五保户”家庭，每户每月设置15千瓦时免费用电数。

按此标准，夏季260度以内、非夏季200度以内执行基准电价；夏季261～600度、非夏季201～400度之间为第二档，在基准电价基础上加价8.2%；夏季601度以上、非夏季401度以上执行第三档，在基准电价基础上加价49.2%。

在广东省采取阶梯电价政策之前，实际上许多其他国家和地区已经实行了阶梯电价政策。

表2给出了日本、韩国、越南、我国的台湾和香港的阶梯电价政策的主要内容。

跟这些国家和地区相比，广东省的阶梯电价政策有以下特点：一是档次较少。

广东省的电价标准仅分三档，跟日本一样，而韩国和我国香港分6档、越南分7档、我国台湾分4档。

二是加价幅度相对较低。

广东省最高加价幅度是40.2%，高于日本的35%，但低于韩国的1069%、越南的187.1%、香港的64.6%和台湾的65%。

三、居民阶梯电价政策效果分析电力需求不仅取决于电价，也取决于宏观经济状况。

由于广东省实行阶梯电价政策仅仅1年时间，所以观察点很少，无法通过经济计量分析来分解出阶梯电价政策对电力消费的影响，只能采取简单对比的方法来分析。

在本文中，受观察点太少的限制，我们仅通过比较阶梯电价政策实施前后各1年的广东省经济和用电情况来分析阶梯电价政策的影响。

（一）阶梯电价政策实施前后广东省经济状况如图1所示，从2010年至2013年上半年，广东省城镇居民可支配收入及农村居民纯收入的增长率均远远高于CPI的增长率，说明居民的消费能力有所提高。

正常情况下，这将导致居民用电需求的增加。

（二）居民用电量增长率变化情况的对比广东省于2012年7月1日开始实行阶梯电价。

如图2所示，以2012年7月1日为分界点，广东省居民用电量增长率明显不同。

此前1年，居民用电的同比季度增长率基本上未变，平均为14.08%；而此后则节节下降，平均仅为5.0%，平均增长率下降近2/3。

2013年第二季度和2012年第二季度相比，用电量增长率从14.95%下降到0.75%，降幅达95%。

在同期经济增长率为正且远大于CPI 上涨率的情况下，阶梯电价政策对用电量增长率的抑制作用应该更大，但应该大多少，基于我们目前的数据观察点太少，不足以估算这一差额。

工业用电增长率和居民用电增长率的不同也反映出阶梯电价政策的效果。

广东省对居民用电实行了阶梯电价政策，但对工业用电的政策同期没有变化。

所以，工业用电的增长率基本上没有明显变化，如2012年上半年和下半年用电增长率基本上没变，而居民用电的增长率下降近一半，导致全社会用电量减少0.26%；2013年上半年和2012年上半年比较，居民用电增长率从13.74%下降到2.62%，降幅达81%（见图3）。

而这是在居民收入大幅度增长的情况下实现的，可见阶梯电价政策的效果非常显著。

（三）居民电力消费弹性系数的对比电力消费弹性系数是衡量电能消费与经济关系的重要指标。

本文研究的是居民用电消费及其收入水平与阶梯电价政策之间的关系，故把居民电力消费弹性系数作为比较变量之一。

表3给出了2012年7月1日阶梯电价政策实施前后广东省城乡居民电力消费弹性系数。

从表3可以得出以下结论。

第一，阶梯电价政策实施后，城乡居民的电力消费弹性系数均有大幅度下降。

这跟我们的预期是一致的。

边际电价的上涨将抑制电力的边际消费，从而导致在收入增长相同的情况下用电量增长率下降，因而这一弹性系数下降。

第二，城市居民的电力消费弹性系数的下降幅度远大于农村。

这是因为农村居民平均收入水平较低，用电量中生活必须用电占比较大，因此弹性系数本就不大；而城市居民收入水平较高，用电量中生活必须用电占比较小，在边际电价上涨的情况下，用电量减少的余地较大，因而这一弹性系数下降也较大。

第三，城乡居民的电力消费弹性系数有趋同的倾向。

阶梯电价政策实施前，城乡居民的电力消费弹性系数差异较大；实施后，基本上没有差别。

这可能反映了城乡消费结构和消费方式的趋同。

四、总结及政策建议从上述对比可知，广东省居民阶梯电价政策取得了良好效果。

首先，阶梯电价对引导节约用电、合理用电发挥了明显的作用。

广东省是用能大省，但一次能源严重匮乏，能源对外依存度高，节能减排任务重。

执行居民阶梯电价后，居民生活用电增速大幅放缓，可见，利用价格杠杆从需求侧引导用户节约用电的做法取得了一定实效，对广东省节能减排的工作有一定的推进作用。

其次，阶梯电价对经济欠发达地区的调节作用较为明显。

根据广东城乡居民电力消费弹性系数的变化，可以看出这一政策对城市居民的影响远远大于农村居民。

因此，经济较为发达的城市对阶梯电价的敏感程度较高，而经济相对不发达的农村地区对于居民阶梯电价的敏感程度较低。

由此说明，居民阶梯电价政策是有调节效果的，通过价格杠杆的作用使更多居民注意节约用电。

最后，居民电力供应的公益性得到保障。

从电价政策来看，电价水平在第一档中与原有价格持平，针对低收入群体还规定了免费的“生存电量”，能够体现电力的准公共产品属性。

因此，这一政策在促进“公平”方面效果良好。

但广东省的阶梯电价政策也存在一些问题。

一方面，居民用电的定价偏低，补贴方式存在改进空间。

这是我国电价政策的共同特点，不仅仅广东省如此。

我国的居民电价具有补贴性质，即电价低于供电的成本，居民用电所造成的成本缺口由其他类型的用户进行补贴。

国外居民平均电价是工商业电价的1.5～2倍，而广东省的工业基准电价为居民用电的1.2倍，商业用电基准价是居民用电的1.7倍，虽然用基准电价比较可能夸大工商业电价对居民用电的相对价格，但国外居民用电价格高于工商业电价，而中国恰恰相反的事实却是客观存在的。

另一方面，居民阶梯电价加价幅度较低。

我国实行的居民电价第三档虽然加价了30分/千瓦时，加价幅度也仅为49%，远低于国外加价幅度，如韩国加价幅度最高达1069%。

根据上述分析，就完善阶梯电价政策提出如下建议。

第一，在电价阶梯的设计上，应逐步拉大各个阶梯的加价幅度，增强阶梯电价对节能的引导作用，同时减少对居民用电的补贴，使电价正确反映使用成本，保障市场机制在调节用电方面的作用的正常发挥。

在第一档基础电量的电价维持适当较低水平，照顾电力的公共产品属性的前提下，可提高第二档以上的电价水平，加大政策的强度，使高阶梯的电价适当超过其成本，令多用电的客户承担起支付低电价部分补贴的责任。

通过这种方式，保障在居民用电方面“公平”和“效率”的兼顾。

第二，对于低收入群体，应当进一步规范认定工作。

政府可以考虑把“暗补”转为“明补”，提高低收入群体补助金的标准，提高其对电的支付能力，改变当前由供电企业自行交叉补贴低收入群体的现状，扩大市场机制在用电方面的作用。