专项债券是否可以支付项目建设管理费

专项债券是否可以支付项目建设管理费
摘要：专项债券作为重要的财政政策工具，是地方政府筹集建设资金的重要
渠道，用于有一定收益的公益性项目，既要尽快形成实物工作量，又要确保债券
资金规范、安全的使用。

关键词：专项债券规范安全实物工作量负面清单经常性支出
专项债券指地方政府为有一定收益的公益性项目发行的，以项目对应的政府
性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源的政府债券。

专项债券不同于一般
债券，其资金用于有收益的公益性项目、列入政府性基金预算管理，并由项目对
应政府性基金或专项收入作为还本付息来源。

一般债券资金用于无收益的公益性
项目、列入一般公共预算管理，并由一般公共预算收入作为还本付息来源。

从发行程序上看，专项债券的发行主体为省级政府，经国务院批准，省、自
治区、直辖市政府可以适度举借债务，市县级政府确需发行专项债券的，需报本
级人大或其常委会批准，由省、自治区、直辖市政府代为发行，再转贷至市县政府。

从资金投向上看，专项债券资金用于有一定收益的公益性项目，没有收益的
公益性项目则由地方政府发行一般债券进行融资。

从项目运营上看，专项债券项
目需通过运营产生政府性基金收入或专项收入进行还本付息，即项目收益与融资
需自求平衡。

自改革开放以来，我国长期坚持地方政府量入为出、收支平衡、不列赤字、
不发债券的财政政策。

2009年以来，为应对国际金融危机造成财政减收增支矛盾，财政部逐步试点地方政府发债筹资。

2014年9月，《国务院关于加强地方政府性
债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）中明确，为促进国民经济持续健康发展，按照党中央、国务院决策部署，建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管
理机制，赋予地方政府依法适度举债权限，同时严格限定专项债券的资金用途，
只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出或楼堂馆所
建设，不得挪用债务资金或改变既定的资金用途。

2020年7月，《财政部关于加
快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》（财预〔2020〕94号）中进一步明确，严格新增专项债券使用负面清单。

严禁将新增专项债券资金用于置换存量债务，决不允许用于形象工程、面子工程。

新增专项债券资金依法不得用于经常性支出，不得用于发放工资、单位运行经费、发放养老金、支付利息等，严禁用于可商业运作的产业项目，不得用于发放企业补贴等。

由此可见，根据上述规定，专项债券的用途已经明确只能用于公益性资本支出，非经常性支出，不得用于发放工资、单位运行经费、发放养老金、支付利息等。

在专项债券资金投向比较集中的领域，如保障性安居工程（包含城镇老旧小区改造、保障性租赁住房和棚户区改造）、交通基础设施（包含铁路、公路、机场、城市轨道交通等）、市政和产业园区基础设施（包含供热、供水、供气及产业园区基础设施等）等项目建设中均涉及到项目建设管理费的支出。

按照《财政部关于印发<基本建设项目建设成本管理规定>的通知》（财建〔2016〕504号）第五条规定，项目建设管理费是指建设单位从项目筹建之日起至办理竣工财务决算之日止发生的管理性质的支出，包括：不在原单位发工资的工作人员工资及相关费用、办公费、办公场地租用费、差旅交通费、施工现场津贴、业务招待费、劳动保护费、工具用具使用费、固定资产使用费、招募生产工人费、技术图书资料费（含软件）、竣工验收费和其他管理性质开支；项目建设单位应当严格执行《党政机关厉行节约反对浪费条例》，严格控制项目建设管理费。

在使用专项债券资金的基建项目中，是否可以使用专项债券资金来支付项目建设管理费成为项目单位、财政部门及审计部门争论的焦点。

对于我国西部财政资金相对紧张的地区，一些公益性基建项目的资金来源全为专项债券，如供水、供电、供气等市政基础设施建设项目，保障性租赁住房和棚户区改造等保障性安居工程，均是与民生紧密相关的公益性项目，如果没有其他资金来源，如何支付项目建设管理费？项目建设管理费没有保障，势必会影响到项目的正常进行，导致项目搁浅，这与“加快地方政府新增专项债券资金使用进度，尽快形成实物工作量，扩大有效投资”的宗旨大相径庭。

如果用专项债券支付项目建设管理费，即支付工作人员工资、办公费、差旅费、业务招待费，是否属于将专项债券资金
用于经常性支出的情况，是否属于《财政部关于加快地方政府专项债券发行使用
有关工作的通知》（财预〔2020〕94号）中规定的“专项债券使用负面清单”的
范围？
根据《财政部关于印发<基本建设项目建设成本管理规定>的通知》（财建〔2016〕504号）第四条的规定，待摊投资支出是指项目建设单位按照批准的建
设内容发生的，应当分摊计入相关资产价值的各项费用和税金支出，且项目建设
管理费属于项目的待摊投资支出。

根据《基本建设财务规则》（财政部令第81号）第二十一条的规定，建设成本是指按照批准的建设内容由项目建设资金安排
的各项支出，包括建筑安装工程投资支出、设备投资支出、待摊投资支出和其他
投资支出；和第三十五条的规定，在编制项目竣工决算时，项目单位应当按照规
定将待摊投资支出按合理比例分摊计入交付使用资产价值、转出投资价值和待核
销基建支出。

按照上述规定，项目建设管理费中计入项目总投资的部分（发展改
革部门批复中明确的项目建设管理费金额）应纳入项目建设成本，项目完工后转
入按照合理的比例分摊后转为固定资产。

那么，超出发展改革部门批复总额的项
目建设管理费，按照《财政部关于印发<基本建设项目建设成本管理规定>的通知》（财建〔2016〕504号）第六条的规定，上述超额费用属于超标准发生的项目建
设管理费，应由项目建设单位使用自有资金弥补。

再者，按照《预算法》第三十五条的规定，“公益性资本支出”是指用于公
益性事业发展且能够形成资本的支出。

结合财政部印发的《政府收支分类科目》
中“政府预算支出经济分类科目”对资本性支出的一些描述性规定总体来看，资
本性支出是相对于经常性支出而言的。

资本性支出主要包括房屋建筑物构建、基
础设施建设、设备购置、大型修缮等方面的支出，具有一次性支出性质；经常性
支出，主要包括工资奖金津贴、日常办公、会议、培训、公务接待、因公出国
（出境）、公务用车运行维护、对个人和家庭的补助等方面的支出，具有经常性、基数性支出性质。

综上所述，申请并使用专项债券的项目属于公益性项目，项目建设单位按照
批准的建设内容发生的各项支出，包括建筑安装工程投资支出、设备投资支出、
待摊投资支出和其他投资支出计入项目总投资，项目完工后计入交付使用资产价
值。

公益性项目的项目建设管理费中不超出发展改革部门批复总额的部分，计入项目总投资，安如项目基本建设成本，属于公益性资本性支出，不属于经常性支出，可以使用专项债券资金支付。

公益性项目的项目建设管理费中超出发展改革部门批复总额的部分由项目建设单位使用自有资金弥补，不得使用专项债券资金支付。