中国农业非点源污染控制的经济措施探讨———以北京密云水库为例

中国农业非点源污染控制的经济措施探讨———以北京密云水库为例王晓燕1,2,曹利平2　(1.资源环境与地理信息系统北京市重点实验室,北京　100037;2.首都师范大学资源环境与旅游学院,北京　100037)摘要:针对我国农业非点源污染特征,提出污染控制经济政策体系,包括基于限制和约束功能的税费政策,基于引导和鼓励功能的补贴、补偿等优惠政策,以及创建基于流域的使污染削减总成本最小化的排污权交易市场。

选择北京市重要水源地———密云水库的2大汇水流域之一的潮河流域(密云县境内)为政策设计示范区,从经济、技术及制度方面分析了各经济政策的功能和适用情况,提出本区以鼓励扶持引导为主、收费惩罚为辅控制削减农业非点源污染的经济政策构想,并估算了对农民环保行为给予补贴和补偿的额度。

关键词:农业非点源污染;经济政策体系;密云水库中图分类号:X196;X52;X323 文献标识码:A 文章编号:1673-4831(2006)02-0088-04Econom i c Approach to the Con trol of Agr i cultura l Non 2Po i n t Source Polluti on i n Ch i n a —A Ca se Study of the M i yun Reservo i r i n Be iji n g .WANG X iao 2yan 1,2,CAO L i 2ping 2(1.Key Laborat ory of Res ources,Envir onment &GI S of Beijing,Beijing 100037,China; 2.Col 2lege of Res ources,Envir onment &Touris m,Cap ital Nor mal University,Beijing 100037,China )Abstract:Based on the envir onmental policies of the state and econom ic theories app licable,a syste matic series of econom ic policies for contr ol and manage ment of agricultural non 2point s ource polluti on (NPSP )was designed with clear objectives,p rinci p les and methods .The key issues of the policy syste m include polluti on charge and input taxati on as deterrence,and subsidizati on as incentive,effluent trading for cost m ini m izati on .The watershed of Chaohe R iver,one of the t w o main water s ources of the M iyun Reservoir,which is an i m portant water s ource supp lying drinking water t o the residents in Beijing,is chosen as the demonstrative research area .Based on analysis of functi ons and suitability of vari ous econom ic policies,a site 2s pecific econom ic policy concep ti on is advanced,putting encourage ment and incentive first and penalty and fine second .Feasibility of the policy is analyzed with considerati on of economy,ecol ogy,technol ogy and instituti on .It is con 2cluded that the policy is necessary and feasible .Key words:agricultural non 2point s ource polluti on;econom ic app r oach;M iyun Reservoir 我国是一个人口众多的农业大国,随着农田中化肥、农药使用量增多和规模化畜禽养殖业的快速发展,农业非点源污染日益加剧。

近年的监测和研究表明,一些重要水域非点源污染的比例甚至超过了点源污染而上升为威胁水质的主要因素。

由于非点源污染发生及影响的广泛性、复杂性和特殊性,其控制管理不能简单照搬传统的针对点源污染的方法和手段,而需要研究和制定与非点源污染特征规律相对应的政策措施。

一些发达国家的探索和实践表明,在非点源污染控制管理方面,运用经济手段比其他政策手段更为灵活和有效。

我国的非点源污染研究始于20世纪80年代初,至今在非点源污染负荷模型计算与评价、GI S 技术模拟、技术措施研究等方面取得了一定成果,但对于非点源污染控制管理政策措施研究却十分薄弱,仅做过部分探讨[1-4],在方法及内容上还不能构成较为系统、完整的政策理论体系。

非点源污染问题日趋严重和控制管理政策研究及制定的相对滞后在很大程度上影响和制约了我国对非点源污染的预防和控制。

本文针对我国目前农业非点源污染的特点、成因和类型,运用环境学、环境管理学、环境经济学、农业经济学等基本理论,借鉴国外相关领域的研究成果及成功经验,对农业非点源污染控制与管理经济政策体系进行初步的理论探讨和研究。

1　我国农业非点源污染特征我国农业非点源污染物主要类型为:营养物(T N 、TP )、有机物(COD 、BOD 5)、农药、病原菌等。

农业非点源污染较严重的地区主要分布于我国东部、东南及南部的湿润或半湿润季风气候区,降水有明显的季节变化特征,尤其是北方地区,65%～75%的年降水量集中于6—9月,是径流的高产期,非点源污染负荷的输送也集中于这一时期。

此外,南方水田在排水期对水体质量的影响也较大。

基金项目:教育部高等学校骨干教师资助计划(GG -830-10082-1518);北京市教委科技项目(K M200510028012)收稿日期:2005-11-28生态与农村环境学报　2006,22(2):88-91Journal of Ecology and Rural Environm ent 从整体上看,我国农业非点源污染的形成主要受人为因素影响,与农业生产方式(不合理土地利用、盲目施用化肥农药、灌溉方式)密切相关的农田径流污染、规模化畜禽养殖场排污污染以及村镇生活污水任意排放和垃圾废物随意堆放带来的村落径流污染是造成我国农业非点源污染的主要原因,对于这些人为因素影响,可采取相应的技术措施和政策措施加以控制和引导,最终遏止并减少农业非点源污染的产生。

然而,长期以来,受国情限制,政府的农业政策及环境管理政策未能在农业环境保护方面给予关注,这在一定程度上放任了农业非点源污染的产生和不断加剧。

我国部分重要水体农业非点源污染对T N、TP的贡献率见表1。

表1　我国部分重要水体农业非点源污染负荷贡献率Table1　Con tr i buti on of agr i cultura l non2po i n t source pol2 luti on to the ma jor wa ter bod i es i n Ch i n a水体名称　T N/%　TP/%资料来源太湖7566[5]巢湖65.951.7[6]滇池5342[7]南四湖3568[8]洱海97.192.5[9]杭嘉湖水网28.759.8[10]密云水库7594[11]2　农业非点源污染控制管理经济政策体系本文构建的控制农业非点源污染的经济政策体系主要包含3个方面:(1)基于限制和约束功能的税费政策;(2)基于引导和鼓励功能的补贴、补偿及其他优惠政策;(3)创建基于流域的使污染削减成本最小化的排污权交易市场。

2.1　税费政策农业非点源污染的税费征收对象主要是土地不合理利用者,化肥农药盲目生产、使用者以及畜禽养殖超标排污者。

设置农用化学品输入税的方法和思路是:在被确定为重要水环境功能区以及农业非点源污染严重的流域,调查农民多年的农作物种植类型、产量及与之相应的化肥农药施用量,得出生产效益函数;建立化肥农药使用量与其对水体产生损害(外部成本)的关系式,当边际生产效益等于边际外部成本时,求出最佳社会施肥、施药量(即生态经济施肥、施药量),这时的边际效益或边际外部成本即为应征收的化肥农药输入税,可在化肥农药出售环节附加于原价格之上完成征收。

次优输入税税率也可采用边际纯收益法或边际损失费用法来确定,不同的是,前者的边际纯收益或边际外部损失与单位排污量相对应,而后者则与农民输入的化肥农药量相对应。

建立农用化学品施用的边际纯收益函数和边际外部损失函数是制定农用化学品输入税的关键。

在不同信息条件下,对于同一环境目标或污染削减目标,应制定与可得信息相应的政策和标准。

在完全信息情况下,可选择与经济学最优理论相一致的政策和标准;在不完全信息情况下,既要考虑环境目标的可达性又要使政策易于执行,可采用次优方法和标准。

次优政策在实施过程中应根据实施效果不断作出调整,以便最大程度地趋向于最优。

2.2　费用分摊在农业非点源污染类型中,多数污染源难以采用个体控制或个体治理不经济,如村庄的生活废水、固体垃圾、畜禽养殖废物(尤其是散养或小规模的畜禽养殖)、由多个农户耕种的地块所产生的农田径流等。

相对于个体治理来说,采用合适的技术设施对产生的污染进行集中控制更为有效和经济,农户愿意加入其中并为此分担相应的费用,该费用常以使用者收费的形式出现。

费用分摊的基本依据是特定区域针对某类农业非点源污染控制目标和规划所需的费用以及相应的污染处理量。

这类规划包括农村生活基础设施建设、农村废物垃圾处理、畜禽养殖废物处理、农田径流处理(如人工湿地、氧化塘)等。

费用分摊法的收费标准是一种收支相抵或以支定收的收费标准,主要起到一个重新分配污染控制费用的功能,一般要求收取的费用能够完全或部分抵消实施1a或若干年污染控制目标所需的支出。

尽管农户缴纳污染治理费符合“污染者付费”和“使用者付费”原则,但在中央反复强调减轻农民负担的背景下,收费过高或不当可能会给农民增加新的负担,引起农民不满,不利于农业及农村环境治理。