关于规划环评与国土空间规划协同发展的探讨

关于规划环评与国土空间规划协同发展
的探讨
摘要：国土空间规划融合了主体功能区规划、土地利用规划和城乡规划等规划对象，因此规划环评的评价对象也需要向全域、全要素扩展；国土空间规划通过“双评价”将规划环评的部分内容前置、内植于规划中，导致规划编制与规划环评的工作边界出现了部分重叠。

相对而言，详细规划、相关专项规划的规划环评在评价尺度、评价对象与评价技术方面都较为成熟，而国土总规由于“五级”规划的空间跨度大、涉及领域广、编制深度差异大，其对应的规划环评制度亟待优化完善。

关键词：规划环评；国土空间；协同发展；应用措施
1规划环评与国土空间规划现状分析
国土总规通过优化生态、农业、城镇空间格局，对能源利用绩效、水环境绩效、空气环境绩效、土壤环境绩效、生物多样性绩效5个方面产生间接性、长期性的影响。

我国传统多头环境绩效主管部门的现象也影响着规划环评评估对象的构成与效力。

随着2018年生态环境部的组建，碳排放等环境职能归拢到生态环境部，为统一开展环境影响管理构建了组织基础。

建议加快将生态碳汇、碳排放等对象纳入规划环评的支撑性资源与环境污染物排放评估，形成职、权匹配的评价对象组成框架，支撑碳达峰、碳中和工作。

经过近20年的实践与发展，规划环评制度围绕人类生活、生产过程的支撑性资源投入端与环境污染物排放端，一是在工作内容上逐步涵盖了资源环境承载、生态影响两大维度三类对象的评估体系；二是在技术上建立健全了水资源、土地资源、能源等资源以及大气环境、水环境、土壤环境等环境污染物排放的资源与环境承载力评估，以及针对生物多样性和生态系统完整性的生态影响评估体系及技术标准；三是提出和初步建立了“规划环评—跟踪评价”的规划实施评估机制。

2关于规划环评与国土空间规划协同发展的探讨
2.1技术方法方面
建议在国土空间规划“双评价”、规划环评、“三线一单”等工作的现有技
术框架下，从主要技术环节内涵统一、方法统一、流程统一的角度，加强相关内
容的共享共用和相互支撑，加强各领域特色重点研究内容的互补，促进建立边界
明确、职责明晰、流程衔接的国土空间规划环评技术方法体系。

2.2管理体系方面
探索建立与国土空间规划“五级三类”体系相适应的规划环评体系，实现分
级分类评价与管理。

一方面，国家级、省级国土空间规划侧重战略性、协调性、
指导性，可充分借鉴当前政策环评、战略环评的方法体系，以篇章、说明或政策
评估的形式开展规划环评，以前期和中期参与为主；可充分借鉴和吸收生态环境
部门现有生态环境分区管控（“三线一单”）成果，将有关环境要素评价成果纳
入“双评价”结果中，为下位空间规划提供指导。

另一方面，市、县级国土空间
总体规划和建设性专项规划，侧重规模布局、实施性和建设性，其规划环评建议
以环境影响报告书的形式开展，对本级规划确定的具体开发建设活动的环境影响
进行预测分析，提出规划方案的优化调整建议和环境保护对策措施。

此外，国土
空间详细规划和乡镇级国土空间规划的定位要求和内容尚不清晰，其规划环评可
在市、县级国土空间总体规划环评的基础上实现联动协调，因地制宜，避免重复；对上位总体规划及规划环评已经确定的内容可简化评估，对上位总体规划及规划
环评不清晰的内容，应进行必要的评估。

2.3整合“双评价”，建立国土总规分级环评机制
景观生态学认为在不同的空间尺度，其关注的生态过程与生态问题是有差异的。

“五级”国土空间规划体系中，从国家到省、市、县、乡镇，空间尺度差异
巨大，在环境干扰、生物反应、植被格局等方面关注的重点与评价对象各不相同。

为此，建议建立分级环评机制，提升规划环评的适用性与可操作性。

实事求是、
错位精简，弱化省级以上规划环评。

全国、省级国土总规偏重战略性与协调性，
建议以国土总规文本中“双评价”章节的形式，重点明确“三线一单”落实与协
调情况，不再单独编制规划环评。

通过将“三线一单”整合纳入“双评价”的方式，实现对规划环境风险的管控。

2.4各司其职，共享共编
市级、县级(县级市)国土总规应形成独立的环评专章与专题成果。

并建议规划环评与“双评价”形成统一工作框架，共编、共享、共用资源承载力、生态空间格局的评估工作内容，避免二者关键结论的偏离。

同时，规划环评重点强化碳排放权及其他污染物排放等的环境承载力的情景模拟与分析；“双评价”重点强化“三区三线”适宜性空间评价。

2.5主动作为，细化标准
对于县级(市辖区)、乡镇级国土总规，由于该层次规划未要求开展“双评价”,县级(市辖区)、乡镇级国土总规应作为重点开展规划环评工作，加快研究制定该层次规划环评评估技术标准体系，支撑国土总规在城镇、农业、生态三类空间的规模研判和划定工作。

2.6融合国土空间规划城市体检，建立常态化评价实施监测机制
面对目前规划环评重预测评估、轻跟踪监测的情况，建议依托国土空间规划城市体检制度，在其“安全”板块中增加规划环境影响跟踪评价的核心指标，制定相关核心指标的核算标准及市、县级工作指引。

通过将跟踪评价融合到国土空间规划城市体检评估的方式，一是可以形成更加常态化的工作机制，加强跟踪评估在政府工作中的影响。

二是结合国土总规“一年一体检，五年一评估”的工作机制，将跟踪评估反映出的环境问题与挑战及时在国土总规中进行调整与优化，强化评估反馈的实际作用。

结束语
经过近20年的实践与发展，规划环评制度逐步得到建立健全，形成覆盖资源、环境、生态等方面的评价体系，并在近几年的发展中，规划环评前置依据不断完善，空间引导性不断加强，评价对象不断拓展。

当前，在国家建立国土空间规划体系的过程中，规划环评和国土总规编制工作在深度和机制上出现了新的差
异与冲突。

为避免“多规”冲突在新时代演变为“多评”冲突，建议结合国土总
规的“双评价”、城市体检评估等工具，完善“规划环评—跟踪评价”工作链条。

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