浅议乡镇船舶安全监管难点及对策建议

浅议乡镇船舶安全监管难点及对策建议
◎ 陈宇翔 赵景龙 刘杰轩 黄伟展 林泽深 揭阳海事局
摘 要：乡镇船舶的安全管理，历来是水上交通安全管理的难题，其中安全主体责任不落实、安全责任制不到位和法规建设不完善长期困扰如何更加有效保障此类船舶水上安全。

需要在各级政府领导下，进行综合治理，加强监督管理，建立符合实际的配套法规，压实各级各方责任，促使乡镇船舶健康发展，保障好人民群众水上生命财产安全。

关键词：浅议；乡镇船舶；安全监管；难点；对策建议
近年来，随着经济社会发展，居民生活水平提高，水上交通、渔业生产生活的需要，乡镇船舶呈增多趋势，因乡镇船舶导致的风险隐患逐渐增多，给水上交通安全造成严重影响。

本文从乡镇船舶的定义变化，存在的难点问题进行探讨，提出了如何加强监管、压实责任和完善法规建设的思考。

1.乡镇船舶的概念
1987年11月3日印发的《国务院关于加强内河乡镇运输船舶安全管理的通知》（国发〔1987〕98号）文件中，将乡镇船舶表述为“乡镇中企业事业单位、个体、合伙、承包经营户的运输船舶”，但随着时代的发展，对经营性船舶的管理逐渐规范，而群众用于生产生活的农用船、自用船以及用于个人休闲的自用船艇等非经营性船舶逐渐成为乡镇船舶的主流。

近年来，各地区各级政府为了保障人民群众生命财产安全，为了解决此类乡镇自用船舶管理难题，纷纷出台关于乡镇船舶的相关管理规定，随着时代的发展，除了该文件所列的船舶类型外，未经渔政管理部门检验和登记从事生计捕捞的船舶及农用船、自用船等船舶在日常安全管理中也纳入了乡
镇管理范畴。

因此，当前乡镇船舶的
概念既包括了乡镇中企业事业单位、
个体、合伙、承包经营户的运输船舶，
也包括了村（居）民因家庭生活或者
农副业生产活动使用的非经营性、非
水路运输船舶（包括机动和非机动船
舶）用于群众生活服务日用船舶和江
河、湖泊、库区、风景区水域中从事农
副业生产以及自用等纳入乡镇安全管
理的船舶。

2.乡镇船舶现状
2.1乡镇船舶发展的现状
乡镇船舶按照运输性质可以分为
乡镇运输船舶和非运输船舶，随着经
济的发展和人民群众对生活多元化的
追求，乡镇运输船舶在船舶日趋大型
化、规模化发展的趋势下逐渐式微，
主要还在运营的大部分是乡镇渡口渡
船，而取而代之的乡镇船舶主流是非
经营性、非运输的各类涉渔船、农用
船、自用船、休闲船艇以及其他非经营
运输性质船艇，此类船舶突出的特点
是船舶尺度较小，船舶状况较差，一
般没有配备必要的救生设备和航行资
料，驾驶人员多未接受过专业培训，甚
至未接受过任何水上安全培训，活动
区域主要在当地水域。

以揭阳地区为
例，海事部门通过现场调研，揭阳地
区船舶乡镇船舶长度多为5米左右，
绝大多数停泊在所属村镇河道边或海
岸边。

经初步统计，非经营性的乡镇
船舶约155艘，纳入乡镇管理的沿海
涉渔乡镇生计船约2600艘。

这些乡镇
船舶除了用于捕鱼作业、农民自用运
输出行等传统用途，还有载人水上观
光、水上公益救援等，且呈逐步增多
的趋势。

由于乡镇船舶数量多，分布
广，船舶技术条件较差，航行水域危
险，乡镇管理难度大等因素，导致该
类船舶险情事故频繁发生。

2.2乡镇船舶管理现状
在国家层面，关于乡镇船舶曾印
发《关于加强乡镇船舶安全监督管理
的通知》（[87]交水监字156号）、《国
务院关于加强内河乡镇运输船舶安
全管理的通知》（国发〔１９８７〕９８
号）、《关于进一步加强乡镇船舶交
通安全管理责任制意见》等文件，对
规范乡镇船舶安全监管提出了总体
指导意见，提出了乡镇船舶概念，要
求各省、自治区、直辖市人民政府制
定管理办法，明确了乡镇船舶交通安
全由地方各级人民政府负责，各级交
通主管部门要对乡镇船舶交通安全
布广、散，发展速度快，船舶种类和用途杂，船舶尺度和吨位小，安全状况参差不齐，驾驶人员来源复杂，安全意识和安全操作技能都得不到保障，大部分地区交通安全管理体制不健全，管理法规不完善，责任制没有得到认真的贯彻落实，管理缺位、不到位，导致近年来事故频发。

以广东省为例，据不完全统计，近三年发生涉及人命安全的乡镇船舶事故险情就达到12宗，造成了多人死亡、失踪的惨痛后果。

这些事故险情突发性强，事故从发生、发展到结束，往往速度很快，紧急性高，允许组织和个人做出反应的时间很短，事故水域又多处于偏远或远离岸边的水域，导致的结果多为船毁人亡，极易造成群死群伤事故，导致较大社会负面影响。

事故的原因多为乡镇船舶驾驶人对水上交通安全知识和技能掌握程度不高，安全意识淡薄，对水上交通安全风险辨识能力不足，在大风、大雾、大浪等恶劣天气海况时盲目冒险航行，船舶非规范建造，安全性能得不到保障，救生设备缺少、缺失，航行期间没有遵守水上交通安全规则，在通航水域违规追越、横越、停泊等行为时有发生，冒险出海航行，进行危险水上活动等现象屡禁不止，乡镇船舶总体安全状况和形势都非常严峻。

3.乡镇船舶安全监管的难点
乡镇船舶作为涉水地区群众生产活动的衍生物，该类船舶管理责任在乡镇，但受限于人力、物力不足，缺乏法规、技术标准等监管依据，造成监管存在盲区。

3.1安全主体责任落实不到位
乡镇船舶发展变化快，构成复杂，量大分散，除了投入经营的乡镇船舶外，占数量绝对优势的用于日常交通、生产生活、休闲娱乐以及涉渔活动等农自用船，大部分来源于不规范的造船厂或自造，没有经过任何检验就投入使用，经常没有配备必要的救生等航行安全设备，船主对船舶稳性、安全要求等通常没有足够的认识。

这些船舶的驾驶人大部分就是船主本人，在调研中也发现绝大部分人也没有接受过专业的培训和训练，安全意识淡薄，安全技能不足，对水上交通安全规则一知半解，在使用此类乡镇船舶时随意航行，违章现象层出不穷，存在超载滥载、无证驾驶、客货混载、人畜共载，任意延长和改变航线、非法搭客等非法运营的问题，安全主体责任不能落实的情况相当突出。

3.2安全管理责任制落实不到位有些乡镇政府对乡镇船舶管理工作重视程度不够高，未按规定设置乡镇船舶监督管理员，工作不到位，管理只是走过场做表面文章，没有真正落实到行动上，未按有关规定对乡镇船舶办理有关证件和标定“船名牌”，勘划“载重线”，也未标定“船名牌”和登记造册，未建立乡镇船舶档案。

乡镇领导和部门职责分工中，绝大多数未包含乡镇船舶管理内容，有些乡镇甚至不知道有乡镇船舶，更不知道需要管理，履行乡镇船舶管理存在缺位情况，对乡镇船舶航行作业既没有监督，也没有对乡镇船舶驾驶人员进行安全知识宣传教育，有些乡镇人员甚至片面地认为乡镇船舶安全管理是海事部门或地方交通部门的职责。

因乡镇需要管理的杂事多、难事多，人员配备相对不足，而乡镇船舶一般不在乡镇驻地，都在乡镇外围河流湖泊水域，船舶活动相对隐蔽，相对于陆上人员矛盾纠纷和险情事故，乡镇管理人员对乡镇船舶关注度低；乡镇行政经费紧张，目前对乡镇船舶的管理基本不收取费用，乡镇也没有经费组织开展培训和为乡镇船舶配套定位、通讯等相关安全设施；在乡镇船舶聚集区，也没有经费可以设置视频监控等设施，这些问题的存在都导致了安全责任制度落实不到位。

实施行业管理，水上安全监督机构要依法对乡镇船舶的交通安全实施统一监督管理，对乡镇船舶交通安全管理实施业务指导，乡镇船舶所有人、经营人要承担法律法规和规章规定的所有责任和义务，对所有或所经营船舶的交通安全负责等方面的内容，这些规范性文件为保障人民生命财产安全，促进乡镇船舶交通健康有序发展，起到了非常重要的作用。

但随着时代的发展，乡镇船舶构成复杂，量大分散，且发展变化快，其中一些内容已经不能满足发展的需要。

现行的新修订的《海上交通安全法》还有《内河交通安全管理条例》等法规，对船舶的航行限定了准入条件，即船舶依法实施检验、船舶依法进行登记、配备符合要求的船员以及必要的航行资料，但这些要求对于乡镇船舶的实际情况，如果完全按照《海上交通安全法》或《内河交通安全管理条例》中所列举的船舶准入条件对乡镇船舶进行监督管理，那么目前存在的大量群众用于自身生产生活而非用于经营性运输的自用船未经主管部门登记检验的乡镇船舶都无法满足要求。

因此近年来，各地区各级政府为了保障人民群众生命财产安全，为了解决此类船舶管理难题，不少地区出台关于乡镇船舶的相关管理规定或者形成了一定的管理机制，以广东省为例，虽然广东省未出台全省通用的管理法规，但梅州、肇庆、清远、韶关等多个地级市都出台了相关的管理规定，这些规定的制定切实推进了以落实乡镇自用船舶安全主体责任为中心，总体上形成了以县（市、区）人民政府负责领导协调，乡镇人民政府（街道办事处）、村（居）委负责安全管理，交通、旅游、水利、农业等相关行业部门各司其职、各负其责地实施行业管理和安全管理，海事部门对乡镇船舶参与水上交通秩序进行管理的格局。

2.3乡镇船舶安全现状
乡镇船舶构成复杂，数量众多分
3.3法规建设不完善
当前对乡镇船舶管理，主要是各个地区自行制定的地方性规章制度，虽然地方立法灵活性，但也造成了在规范乡镇船舶上推进立法力度不一，立法覆盖面不广的问题，例如不同地区对乡镇船舶的定义都存在差异，有的包括景区游览船，有的不包括；对于已经建立地方规章的地区，对规定的执行情况也存在差异，有些规定要求未能执行到位；同时，有些地方的规章制定较早，未能进行及时修订，有些规定已经不适合实际情况，难以执行或不能执行；在没有针对乡镇船舶进行地方立法的地区，管理差异更加明显，乡镇船舶管理依然是水上交通安全规范管理的难点、痛点问题。

在安全技术标准上，当前各地区各级政府出台的相关管理规定内容主要以理清管理职责、明确管理措施和责任等方面，但没有对乡镇船舶安全技术条件作出要求，而绝大多数的乡镇船舶都是群众自造，既非正规造船设计部门设计，也无船舶工程技术人员监造，在货物核载、人员定额等方面没有依据和标准，而如果严格按照船检技术规范和检验规则执行，这些群众自制船舶明显无法满足检验相关要求，而乡镇自用船舶就地制造、就地使用、生活生产自用的特殊性也决定了群众难以到正规船厂造船，这样给船舶自身安全留下了隐患。

在操作人员资质上也缺少标准，乡镇船舶主要用途是群众在本地从事非经营性的生产生活，绝大多数并不需要进行长途运输，大部分乡镇船舶船主或驾驶人员也并非专业船员，没有参加过船员培训和考试发证，在乡镇船舶并非作为谋生必要生产工具时，群众参加船员培训考试发证的意愿很低，而且从乡镇船舶的用途和活动水域的实际情况看，如果套用内河驾驶人员或沿海船舶驾驶人员的培训考试发证，培训标准过高，与乡镇船舶驾驶人员培训实际需求不相符。

而缺乏培训的乡镇船舶驾驶人员对水上安全知识、航行
规则一知半解，安全意识淡薄，严重
影响了水上交通安全，因此急需配套
的、适应实际需求的乡镇船舶驾驶人
员培训考试发证管理制度。

4.乡镇船舶安全监管建议
4.1加强安全监管防范事故发生
要紧紧围绕督促安全主体责任
落实，加强安全监管，防范乡镇船舶
不安全地参与水上交通，造成事故发
生。

对不符合安全航行的船舶要坚决
取缔，对存量安全状况较差的乡镇船
舶要采取疏导结合的办法促进淘汰，
部分乡镇船舶是一些地区人民群众重
要的交通工具，快速全部淘汰与更新
还不现实。

可通过对船舶航行环境、
船型特点、使用要求，采用科学的态
度和实事求是的精神，运用船舶规范
的基本原则，研究分析乡镇船舶安全
技术条件，寻求变通等有效处理的办
法，例如采取存量过渡，应减尽减措
施，保持监管力度不放松，对不适航
且无修复价值的乡镇自用船舶，由属
地政府牵头相关职能部门，督促乡镇
船舶所有人将其拖离航行水域自行拆
解等措施，遏制增量，减少存量，逐步
清退不适航乡镇船舶，持续提升管理
成效。

除了对船主开展安全教育外，
还应当向社会开展好水上交通安全教
育，通过多种形式在社会上引起群众
的关注和认识，提高水上交通安全意
识，防止新增风险。

4.2压实安全管理责任体系
近年来，频发的乡镇船舶事故
险情给水上安全敲响了警钟，各级各
地区政府对此类船舶安全越来越重
视，当务之急是要严格按照现有的法
规和规范性文件，压实各方安全管理
责任。

在日常安全管理上，对乡镇一
级要发挥对此类船舶属地管理作用，
对于非经营性质的乡镇自用船舶应
在显著位置标明船名号、限载人数和
“禁止营运”字样，并督促符合基本
的安全需求，参考生计渔船管理模
式，对此类船舶进行登记造册，并发
给相关资质证明。

从事营利性的乡镇
船舶应当依法进行船舶检验、登记，
办理营运许可，通过检验、登记规范
乡镇船舶管理，约束乡镇船舶所有
人。

从事水上运输活动的乡镇船舶需
要买卖、转让、报废或者变更船名、
船籍港时，船舶的所有人应当持属地
政府的证明，以及船舶国籍证书、船
舶登记证书或者相关证明材料，办理
船舶变更或者注销登记手续。

要进一
步压实乡镇船舶属地政府责任，构建
乡镇船舶齐抓共管格局尤为重要。

海
事部门作为水上交通安全联席会议
办公室，建议通过水上交通安全联
席会议机制，推动县级地方政府牵头
建立联合监管机制，形成各级交通主
管部门对乡镇船舶交通安全实施行
业管理，交通运输、应急管理、综合
行政执法、船检管理机构、航道、水
利、公安、渔业、旅游文体和海事等
有关管理部门在各自职责范围内贯
彻国家有关水上交通安全的法律、法
规和规章，促进乡镇船舶安全生产；
乡镇政府督促乡镇船舶所有人经营
人严格执行和遵守有关水上交通安
全的法律、法规和规章，保证船舶和
船员符合规定要求，向属地政府申报
船舶登记手续、主动参加持证培训、
按要求配备船舶救生等安全设备，形
成层层压实责任的格局。

4.3建立健全监管法规
当前分散的立法模式虽然有政
策灵活、因地制宜的优势，但分散的
立法会造成各地推动力度不同，甚至
多数地区在存在大量乡镇农自用船
舶的情况下没有相应的立法，造成无
法可依、无规可循进而导致管理缺
位、不到位的问题，因此积极推动建
立符合当地实际的法规规范是解决
乡镇船舶管理困难的重要基础性工
作。

乡镇船舶成分复杂，而且属地特
点突出，综合考虑立法难度、贴近当
地乡镇船舶特点和群众生产生活习
惯的一致性，以地市级层级为重点推
动立法研究，将乡镇船舶管理法规规范制定纳入地市级地方人大立法计划，形成具有指导性的区域性法规，进一步理清乡镇船舶的管理主体、管理模式和管理责任，对加强乡镇船舶管理非常重要同时，要建立配套的乡镇船舶检验或安全技术标准，在最大限度简化、便捷群众的情况下，结合乡镇农自用船舶的特点，应当研究制定相应的指导性技术标准，对现行的检验技术要求进行优化、等效或变更处理，进而更符合乡镇船舶特点和群众生产生活需求。

考虑乡镇船舶的地域特点、技术特点和便于管理的角度出发，建议依据各地区的实际，在规范制定上，采取由地市级以上人民政府牵头出台对应当地特点的安全技术标准规定或指导文件，明确当地乡镇农自用船的安全航行基本技术要求，核定符合安全的载货、载人标准等关键技术环节，解决安全适航问题。

在具体实施上，依据《内河交通安全管理条例》关于属地政府对水上交通安
全管理的职责分工，以及尊重乡镇船
舶群众性、历史性、属地性的特点，
建议由县级人民政府指定部门主管，
乡镇人民政府负责实施的模式开展。

针对乡镇农自用船操作人员复杂，参
加船员培训、考试难的问题，建议要
同乡镇农自用船的安全技术标准对应
配套起来，对乡镇船舶根据用途、船
型尺度、主机功率进行分类管理，以
地市级政府主导，应急、交通、农业
农村、海事等部门联合建立一套适应
本地实际的乡镇自用船安全培训、发
证制度，形成有别于职业船员培训、
发证体系的专门体系，划定免予持证
或需通过安全培训获得合格证的标
准，解决乡镇农自用船操作人员水上
交通安全知识、安全意识和安全技能
不足的困局。

5.结束语
乡镇船舶安全监管是一项社会
性较强、涉及面较广的系统工程，无
法单靠某个部门或一两次专项整治行
动来解决，需要坚持安全第一、预防
为主的方针，常抓不懈、久久为功，采
取全面规划、综合治理、远近结合、
标本兼治、狠抓基础、强化管理等综
合措施，除了海事部门加强监管外，
更重要的是要紧密依靠各级地方政
府，充分发挥地方政府对乡镇船舶管
理的能动性，加大对农自用船舶安全
管理的投入，真抓实管，与时俱进，着
力形成“政府主导支持、海事专业监
督、船民积极参与”的良好局面。

同
时，在地方尚未出台法规也未牵头主
导乡镇船舶管理的情况下，海事部门
应当依法履职，通过发挥水上交通安
全联席会议作用等方式，主动作为，
厚植严管文化，保持对乡镇船舶碍航
和非法载客等违法行为的查处力度，
着力解决乡镇船舶导致风险隐患问
题，推动广东海事水上交通安全高质
量发展。