国内外水利水电工程移民政策对比分析研究

国内外水利水电工程移民政策对比分析研究
米雪燕
【摘要】世界各国在长期的、丰富的水利水电工程移民实践中，按照世界银行的
移民安置政策很好地解决了存在的很多问题，积累了一些很有借鉴意义的经验。

相比较而言，我国和世界银行的移民政策在尽量减少移民数量、妥善安置好移民的生产生活、使移民的生产和生活水平不致低于原有的水平并有所提高上是一致的。

我国的移民政策提倡开发性移民，并强调移民安置采取国家补偿和移民自力更生的政策；世界银行在移民安置方面更强调公众参与及对易受伤害群体的特殊照顾。

因此，将我国水利水电工程移民政策与世行、亚行政策进行对比分析，有助于进一步完善我国水利水电工程移民政策，使之达到合理有效的安置移民的目的，为做好水利水电工程移民工作提供积极的探索和借鉴。

%The resettlement policy of the World Bank for water conservancy and hydropower engineering development has been successfully implemented all over the world for many years, which provides insightful experiences.Thus, a com-parison analysis is carried out on domestic and foreign resettlement
policies.Generally, same requirements are pre-scribed on minimizing the number of migrants, appropriately arranging their work and living, and keeping or improving their work and living standards.On the other hand, the concept of developmental resettlement is proposed in China’ s resettlement policy, and both the national compensation and self-effort of the migrants are emphasized.While, public participation and special care of disadvantaged groups are more appreciated in the resettlement policy of the World Bank. The comparison on domestic and foreign resettlement
policies could provide useful reference for the further improvement of China’ s policy and make the resettlement w ork more reasonable and efficient.
【期刊名称】《水电与新能源》
【年(卷),期】2015(000)007
【总页数】4页(P60-63)
【关键词】国内外;水利水电工程;移民政策;对比;研究
【作者】米雪燕
【作者单位】新疆伊犁河流域开发建设管理局，新疆乌鲁木齐 830000
【正文语种】中文
【中图分类】TV212;C922
从世界范围看，水力资源的开发任重道远。

资料表明，1979年至今世界银行在
30多个国家援建了约50个大型水利发电和农业开发项目，移民总人口达到近百
万人。

从国外水利水电工程移民政策的发展看可分成2个阶段:①20世纪80年代
以前为第一阶段，是单纯补偿和救济政策，移民是完全依赖政府补偿的依赖性政策，不鼓励自食其力，各国按本国制定的政策进行移民安置;②20世纪80年代以后为
第二阶段，世界银行于1980年制定了“世行资助项目处理非自愿移民的政策”，提出开发性移民策略，鼓励移民重建生产资料。

这是开发援助机构首次制定专门指导移民工作的开发性移民政策，并在1986年由世行经理部批准的新的业务政策备忘录，以强化此项工作的开展。

世界银行着重强调“开发计划”，以及以重建家园
为目标的原则，各国政府为获得世行贷款，逐渐遵循世行的基本原则来处理移民安置。

1995年11月，亚洲开发银行通过了非自愿移民政策，并在亚行贷款项目中
实施，其政策强调“不但要按照重置价格补偿以恢复移民失去的财产，还应采取措施恢复移民的生产生活水平，从而避免由于迁移对移民的不利影响”。

世行移民政策来处理世界各国在水利水电工程移民实践的移民安置，尽管存在着以下问题:有的忽视或缺少移民规划;忽视安置区居民的意愿;忽视移民的谋生途径;有的低估移民人数等，但还是逐渐积累了一些很有借鉴意义的经验。

因此，将我国水利水电工程移民政策与世行、亚行政策进行对比分析，有助于进一步完善我国水利水电工程移民政策，达到合理有效的安置移民的目的。

1 国外金融组织移民政策
1．1 世界银行移民政策
世界银行的移民安置政策，世行对贷款国使用世行贷款建设工程涉及到移民时必须遵照有关导则要求进行安置的政策。

世行安置政策是在近30 a来项目实践中逐步
完善起来的，不断总结经验教训，形成了业务指南《世界银行业务导则4．12》，即 OP4．12。

导则明确指出世行对非自愿移民安置的政策和工作程序，以及借款
方在非自愿移民安置实施中必须遵循的条件。

该文件自1990年颁布至今，已在一些发展中国家(包括我国)的世行贷款项目中得到具体实施，目前除在在某些细节上需要有所发展，如对移民安置规划报告的深度和广度、监测评价的全面性等方面要求强化外，整个政策框架已基本成熟，成为了指导各借款国实施借款项目移民安置工作的纲领性文件。

世界银行移民安置政策遵循的主要原则是项目设计之初就要充分考虑移民问题，采用最佳方案以尽可能减少由于项目的移民带来的问题;所有的非自愿移民安置都应
作为开发项目来构想和实施，要为移民提供资金和从工程项目中受益;项目影响区
的居民无论是违法的或合法的，只要是长期居住在该地区的都应该同等对待;应该
鼓励移民群众参与项目的移民安置的规划和实施过程。

世行要求当移民成为不可避免时，在工程开始的初始阶段，就要着手制定移民安置规划。

该规划除了包含对安置目标和安置政策的说明、对实施情况进行扼要介绍外，还包含了世行有关移民安置工作的具体要求:如组织机构的责任，安置区的选择，
损失财产的估价及补偿，土地的使用、征收及转让，就业机会及其培训，住房、基础设施和社会服务，环境保护，安置的进度，安置工作的监测与评价等。

1．2 亚洲发展银行移民政策
相比世行的“OP4．12条款”，亚洲开发银行(以下简称“亚行”)的“亚行业务
手册第50章(非自愿移民)”则相对简单，包括亚行政策和业务程序两个部分。

亚
行编制该政策的目的是为了解决“在发展中成员国中，亚行项目往往导致大大小小的人口群体的非自愿动迁。

”亚行认为非自愿移民应当成为立项的重要考虑因素。

对任何需要动迁人口的项目来说，移民应成为项目设计的完整组成部分，在项目周期的早期阶段就予以考虑，并贯彻以下基本原则:非自愿移民在可行的情况下应尽
量避免;应尽可能把非自愿移民作为开发项目或规划的一部分来执行;应为移民提供
足够的资源和机会，以尽快重建家园和生活;应就移民和补偿方案向受影响的人群
提供充分的信息，并与之密切磋商;应推动适当形式的社会组织，并尽最大可能支
持和利用现有的由移民组成的社会与文化团体，移民应在经济上和文化上融入定居地的社会环境，从而把对定居地的负面影响减到最小。

2 我国的水利水电工程移民政策
新中国成立50多年来，我国进行了大规模的经济建设，同时也产生了大量的工程类非自愿性移民。

据估算，近50多年的工程类非自愿性移民大约有5 000多万人，其中动迁的水利水电工程移民就达1 362万人。

针对我国土地制度改革和建设对
征地移民工作的需要，我国水利水电工程征地移民的法律制度建设大体经过了5
个阶段:1953年政务院颁布的《国家建设征用土地办法》，1958年1月国务院颁
发了经修订后的《国家建设征用土地办法》，1982年5月国务院颁发的《国家建设征用土地条例》，1986年全国人大常委会颁布的《中华人民共和国土地管理法》，为了适应改革开放的发展需要，1998年、2004年分别完成了对原土地管理法的修订工作，最终形成《中华人民共和国土地管理法》(2004年8月)。

我国水利水电工程移民所依据的主要法规开始于1953年颁发的《国家建设征用土地办法》，经过近40多年的实践和发展，经《土地法》授权，根据水利水电行业特点，在总结多年移民安置工作经验教训的基础上制定了《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》并由国务院颁发，才使水利水电工程移民工作逐步走上依法移民的轨道［1－2］。

由于各地情况不同，对水库淹没土地上的附着物如房屋、森林、坟墓、水井等补偿的标准差别很大，国家难于制定一个统一的标准。

国务院授权由地方政府根据实际制订补偿标准。

因此，专项法规有中央的，也有与之配套的地方法规。

3 国内外移民政策比较与分析
3．1 移民安置依据
我国水利水电工程移民安置所依据的是现行法律法规［3］，主要是《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国森林法》、《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》及地方性法规等。

大中型水利水电工程建设淹没土地面积大、移民数量多且集中，《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》对移民安置的基本原则、征地补偿及移民安置作了具体的规定。

水利行业颁发的《水利水电工程建设征地移民实物调查规范》(SL442－2009)、《水利水电工程建设征地移民安置规划设计规范》(SL290－2009)等，从实物指标调查、实物量统计、补偿计算、取费标准等都有了较完善的规定和统一。

世界银行移民业务实施导则“OP4．12”的政策方针主要是保证土著居民从发展
项目中受益，并避免或减少世界银行援助项目可能给土著居民造成的不利影响。

世行项目是对弱势群体的一种接济，主要是对社会贫困、生活贫困，无法生存的群体进行必要的行动，帮助其生存。

相比之下，我国移民安置规划的依据更加公平、公正、公开。

保护了公民合法权益，法规政策较为齐全，可操作性强。

世行政策较为狭隘，人为因素较多。

3．2 移民安置规划
我国移民安置规划主要任务是计算移民安置人口规模，编制移民安置投资概算等，从移民安置环境，选择移民安置方式和移民安置点，进行规划设计等一系列的方式确实做到移民合法权益受到保护。

世界银行要求的移民行动计划的内容主要包括:组织机构的责任;社区参与及与安置
区居民的结合;社会经济调研;法律内容;安置区的选择方案及确定;损失财产的估价及补偿;土地的使用、征收及转让;培训、就业和贷款机会;住房、基础设施和社会服务;环境保护和管理;实施进度、监测和评价。

分析表明，世界银行要求的移民行动计划在移民安置去向、移民生产生活恢复规划、社会经济调研等方面同国内具有一致的一面，但在可行性研究阶段移民安置规划相比，世界银行要求偏高。

3．3 移民费用
我国的大中型水利水电工程概算主要由以下费用组成:农村移民补偿费、专项复建
补偿费、防护工程建设费以及其他费用中的技术培训费、规划设计费、实施管理费、监理费、预备费、有关税费等。

建设征地与移民安置费用列入工程总费用。

世界银行文件规定移民费用由以下几部分组成:赔偿费用，主要是土地、房屋及其
他征用财产的费用和丧失收入的赔偿，还包括在项目区域内人口调查、测量和估价研究费用;移民费用，包括在移民安置区征地、建房及当地基础设施的费用，必要
的研究费，移民搬家运输费，过渡期补贴，对受影响居民的赔偿及环境保护费用;
重建费用，包括支持移民恢复收入和改善居住条件的活动费用，附加的当地发展项目、新的服务、农业推广、培训、创造就业机会及贷款等;管理费，包括人员、办
公室、技术辅助，社团参与活动、通讯及类似项目的费用;损失的地区及国家公共
财产的费用，包括国家公路、桥梁及因项目建设需要重建的国家和地区基础设施的费用。

无论资金来源如何，移民安置的所有费用都要纳入主要投资项目的总费用概算中。

亚行对移民安置费用有如下规定:移民安置费用和赔偿的全部费用应当包括在项目
费用和收益中;移民安置和赔偿的费用可以包括在项目的银行贷款中。

我国的建设征地与移民安置费用是按照法规及规程，可操作性较强，而世界银行文件所涉及的费用在具体计算时还需参照接受贷款国的法律法规，世行规定只起宏观指导作用。

3．4 实施进度、监测和评价
我国移民规划中对实施进度计划编制总的要求不高，一般按照工程项目的实施总进度，提出移民的搬迁计划，对监测和评价并没有相应的要求，只是要求招标确定移民监督单位，项目建设单位和地方政府共同委托。

世界银行对移民安置实施进度、监测和评价提出了比较高的要求，对移民安置、监测及评价有实施导则，完全按照导则执行。

3．5 公众参与
世界银行特别强调移民工作中的公众参与，要求在整个项目的准备、实施过程及报迁以后的生产恢复、生活复建阶段，都需要公众参与，获得安置区居民和移民的合作、参与及反馈意见。

亚行强调:在移民计划和实施中利益相关者的参与;将移民计
划和实施政策向移民完全公开。

我国水利水电工程移民工作中，在以下阶段都需要公众参与:①没实物指标调查时，与当地的土地管理部门和基层干部组成小组逐村、逐户进行调查核实，调查结果都
要得到户主的签字认可;②社会稳定性分析中重点就是移民安置情况的风险分析，需要移民群众全体问卷调查。

我国的公众参与工作很早就提出并执行。

3．6 移民的组织机构
移民组织机构的确定，和资金来源的性质及资金使用的规定有直接关系。

世界银行文件规定移民安置的责任在于接受贷款方。

我国水利水电工程移民的组织机构不断得到健全。

我国的水利水电工程移民安置工作以各级政府分级负责，成立了专门的组织机构。

4 结语
世界银行移民安置政策实施以来，确实对于提升我国水利水电工程移民安置工作质量起到很大的促进作用，安置的效果和整个工程的社会效益均呈现出改善的趋势。

从世行资助的国内外水利水电项目的实践中，我们已经看到了不少将移民安置与政府扶贫战略相结合而取得成功的范例，这些表明了把移民安置与国家的扶贫济困战略相结合，既是实施国家扶贫战略的有效措施，又是搞好水利水电工程移民工作、保证工程社会效益得以全面发挥的有效保障，通过真正把提高移民生活水平作为移民工作的根本出发点，以实现移民与扶贫相结合的“双赢”效果。

通过鼓励公众参与，深入了解移民意愿，合理化解抱怨情绪，不断加强移民安置规划实施的监督力度，最终保证移民安置总目标的顺利实现。

参考文献:
【相关文献】
［1］张绍山．水利水电工程移民政策法规［M］．北京:中国水利水电出版社，2007
［2］冯时，禹雪中，廖文根．国际水利水电工程移民政策综述及分析［J］．中国水能及电气化，
2011(7):18－26
［3］朱东恺．水利水电工程移民制度研究［D］．南京:河海大学，2005。