南充市失地农民市民化过程中的社会保障体系建设

目录
一引言 (3)
（一）南充市城市化快速发展过程中，农民离开赖以生存的土地是必然趋势 (3)
（二）失地农民市民化的概念 (3)
（三）建立、健全南充市失地农民社会保障体系的关键要素 (4)
二南充市营山县城南镇失地农民社会保障问题实证分析 (4)
（一）南充市营山县城南镇基本社会状况调查 (4)
（二）南充市营山县城南镇失地农民市民化过程中面临的困境 (6)
三南充市失地农民市民化过程中的社会保障体系建设 (7)
（一）南充市失地农民市民化过程中社会保障体系框架设计 (7)
（二）南充市失地农民社会保障体系资金来源分析 (8)
（三）加强该市失地农民基本医疗保险的覆盖面 (9)
（四）建立与该市生活水平相适应的最低生活保障制度 (9)
（五）建立和完善该市失地农民就业培训制度 (10)
（六）提高该市土地赔偿标准，完善征地制度 (10)
（七）南充市失地农民养老保险缴费标准与待遇计发改良建议 (10)
四结束语 (11)
参考文献 (12)
致谢词 (13)
独撰声明 (14)
南充市失地农民市民化过程中的社会保障
体系建设
——基于南充市营山县城南镇的实证分析
胡万诚指导教师：陶际恒
（经济与管理学院 2007级行政管理专业）
【摘要】文章基于南充市营山县城南镇失地农民社会保障体系构建实证分析，理出该镇失地农民市民化过程中的现状和困境，并据此提出南充市失地农民社会保障体系构建过程中“南充市政府+南充市招商企业提供”的模式，为构建南充市失地农民社会保障体系解决了第三方资金来源问题，实现了社会保障体系供给主体多元化，并在此基础上从就业、保险、征地标准等方面提出如何构建该市失地农民社会保障体系。

关键词失地农民市民化城南镇社会保障体系
On Construction of Social Security System for Land-lost Peasants in the Process of Citizenization in Nan-chong City
——a Positive Analysis Based on Cheng-nan Town Ying-shan county Nan-chong City
Hu Wan-cheng Instructor：Tao Ji-heng
(Administrative management major Grade 2007 School of Economics and Management ) Abstract This article is based on a positive analysis of construction of social security system for land-lost peasants in Cheng-nan town Ying-shan county Nan-chong city, and tries to find out the present situation and dilemma of land-lost peasants in the process of citizenization. On this basis, the author puts forward a mode which also names “Nan-chong city government + provision of capital by introduced enterprises” pattern. In it besides the local government and enterprises. the introduced enterprises can still provide capital in quantity for the construction of social security system. As a result, We have realized the diversification for the supply of funds. Apart from the countermeasures above, the author further proposes we should set up the social security system for land-lost peasants in several aspects, such as employment, insurance and compensation standard in requisitioning land.
Key words Land-lost Peasants Citizenization Cheng-nan Town Social security system
一引言
（一）南充市城市化快速发展过程中，农民离开赖以生存的土地是必然趋势
失地农民市民化，不仅是南充市，也是我国当前城市化快速发展的背景下出现的一个特殊群体，随着土地大规模被征用城郊大量失地农民的产生，从而出现了一系列备受关注的社会问题，其中如何建立失地农民完善的社会保障体系，成为当前该市乃至全国的重要课题。

南充市营山县城南镇作为该市城市化中这类现象的典型，城郊失地农民被安置入住小区，身份由农民变为市民，居住环境和生活方式同时得到改变，但是失地农民的社会保障却没有得到相应的解决，当地农民处于失地即失业的尴尬境地。

当前在我国这个拥有7亿农民的农业大国的背景下，城市化在很大程度上就是农民市民化的过程。

二十一世纪我国推进现代化的任务之一就是城市化，因此建立失地农民的社会保障体系既是发展农村社会保障体系的重要契机，更是逐步完善该市农村社会保障体系的重要举措[1]。

（二）失地农民市民化的概念
城市化过程中农民市民化，是我国社会主义现代化下不可逆转的趋势。

失地农民市民化，是指在我国社会主义现代化建设的过程中，在工业化的推动下，让生活在农村的农民离开土地和农业生产活动，进入城市从事第二或第三产业，与此同时其身份、地位、价值观念以及工作方式、生活方式向市民转化的社会过程[2]。

加快我国农民的市民化，不仅是社会主义现代化结构变迁的必然趋势，而且对我国未来社会经济发展将产生无法估量的影响。

农民市民化是一个动态的过程，它是农民离开土地后向城市居民逐渐转变的过程，在这个时期，失地农民身份比较特殊，是介于农民与市民间的夹层，也正是由于其身份的特殊，造成了身份界定上的困难、参照法律上的模糊。

理清失地农民市民化概念，成为建立和健全其社会保障制度的前提条件。

（三）建立、健全南充市失地农民社会保障体系的关键要素
失地农民社会保障制度，是处于城市社会保障体系与农村社会保障体系之间的制度。

由于失地农民身份的特殊性，使得我国对失地农民的社会保障体系建设始终游荡在城市和农村之间[3]。

关于进一步建立和健全南充市失地农民的社会保障制度，我们首先要明确以下几个关键点：第一、力图解决该市建立失地农民社会保障体系的资金来源；第二、该市应当如何搭建失地农民社会保障体系的框架；第三、现代化的社会保障体系资金供给主体日益多元化，在城市社会保障体系构建过程中，政府和企业是负担主体、个人则负担较小部分，但是对于南充市，我们在构建失地农民社会保障体系时，除了政府主要负担外，如何寻找到代替企业的主体力量成为一大难题。

二南充市营山县城南镇失地农民社会保障问题实证分析
（一）南充市营山县城南镇基本社会状况调查
1.该镇概况
城南镇位于营山县城南郊,幅员面积40.67平方公里，辖5个居民委员会，252个居民小组、11个村、119个村民小组、共17.9万人，有基层党组织28个，党员1240人，是一个典型的城郊结合镇。

城南镇全镇中部和东、西、北部一马平川，属嘉陵江中下游地段，土地肥沃，灌溉便利，是全县的主要粮产区。

南部山地资源丰富，森林资源主要有松、枫、楠、酸枣、毛竹、柏木等，经济林有油桐、柑桔、茶叶、杨梅、青梅、沙梨、李子、桃子等，森林面积约为3.7万亩。

矿产资源有天然气、石油、煤炭、耐火材料等，储量丰富，取之不尽。

其中石油储量约为150万吨，煤炭储量200万吨[4]。

从该镇的人力资源，自然等资源状况来看，该镇在农业与工业方面都有极大的发展潜力，但在当地农民市民化过程中，如何通过利用这些优势资源来建立社会保障体系，是我们研究的课题。

2.收入来源
城南镇跟大多南充市城镇一样，收入来源大部分是农业收入，在统计数据中显示，半数以上失地农民是靠养殖、种植等传统农业作为收入来源。

作为劳务输出大县，外出务工收入大概占到该镇收入来源的28%，而从事经营性收入的比例仅占18%左右。

城南镇在这一背景下，对于失地即失业的失地农民来说，如何解决他们在市民化过程中的就
业问题，成为市民化取得成功的关键性因素。

表1 主要收入数据统计表
类别省内务工
收入比例省外务工
收入比例
农业收入该镇经营性
收入比例
比例15% 13% 54% 18%
3.工业发展现状
2000年以来，营山县积极发展工业水平，不断加快工业园区建设，三星工业园区作为该县重点发展园区，更是城南镇发展中的重头戏。

为推进工业园区建设，该镇成立了园区建设管委会，注入财政资金1000万元，划入经营性用地250亩，组建三星产业园投资经营有限公司，在银行成功融资1亿元。

适度超前实施前期九通一平。

2002年以来，园区已完成基础建设投资1.72亿元，新征地500亩，招引企业5户，园区入园企业已达34户，其中规模以上企业5户。

目前，围绕机械铸造、丝纺服装、农产品加工、电器建材等四大板块，精心培育骨干产业，五四、顺宇等一批骨干企业不断壮大，认真兑现落实工业发展资金、技改贴息等政策措施，培育壮大优势产业，顺发机械入园全面完成，润丰公司入园有序推进，五四公司加快发展取得新进展，伟华仪表建材管材生产线建成投产[5]。

4.购买养老保险状况
表2 城南镇购买养老保险数据统计(2004-2007)
年份
人数2004 2005 2006 2007
该镇市民参保人数10023 10403 11061 11784
失地农民参保人数1034 1589 2001 2254
参保人数总额11057 11992 13062 14038
数据来源：南充市社会保障信息网/PD0712131398/PD0712131398.asp
由于营山县城南镇是典型的农业生产大镇，当地居民大都没有什么文化知识，平时收入来源也主要靠种植业所得。

根据调查，全镇17.9万人，到2007年购买养老保险人数比例不到全镇人口的8%，可见大多数村民没有养老意识，还保持着基本靠子女养老的传统模式。

因此该镇失地农民在失去土地后，建立必要的养老等社会保障体系，难度极大，形势迫切，必须要从根本上取得突破，建立一套结合本地实际的社会保障体系。

（二）南充市营山县城南镇失地农民市民化过程中面临的困境
1.失地农民社会保障体系承待建设
农民失去土地就等于失去一切物质基础，未来的生活是问题，未来的医疗、养老、福利的保障等更是问题。

可以说，农民失去土地意味着失去公民的基本权利。

一是生存权，农民失去土地等于失去收入及生活来源，目前这种相当低廉和原始的补偿标准严重影响了农民的生存权。

二是发展权，每个人都有对自己未来充电和发展的权利，失地农民的基本生活都成问题，谈发展的权利根本就是空谈[6]。

因此建立一个完善的社会保障体系，构架一个保障体系框架，是解决失地农民的后顾之忧的迫切任务。

2.解决失地农民的就业面临诸多障碍
城市化过程说到底就是农民市民化的过程，这当中失去土地的农民是直接的利害关系者。

在城南镇社会保障体系还几乎是一片空白的情况下，这些农民贡献出自己的土地，化身为城市居民，但其生活标准却没有相应的市民化。

失去土地的农民，在转化为市民后，工作却得不到相应的解决，社会保障也得不到市民一样的待遇。

当前我国农村本来就是社会文化素质的薄弱区，大多数农民没有什么文化和技术，平时也仅仅靠种植等农业生产收入维持生计。

在严峻的就业形势下，大学生况且找不到工作，普通农民就更加困难，因此政府培养失地农民的技术能力就显得尤为重要。

3.失地农民在清算土地赔偿过程中，赔偿标准过低
现行一次性的货币清算方式进行土地赔偿，排除了农民对于土地增值所得的分配权，缺乏对农民未来生活的长远规划。

就营山县城南镇土地赔偿标准来说，根据当地生活水平，现行土地征用赔偿标准为：城郊地区1.5万元/亩，工业园规划区3.5万元/亩，人均赔偿标准仅为1.7万元[7]。

以目前物价水平，还排除未来几年物价涨幅因素，其赔偿资金也仅仅能维持当地居民8年的生活，失地农民未来的生活成为巨大难题。

三 南充市失地农民市民化过程中的社会保障体系建设
（一）南充市失地农民市民化过程中社会保障体系框架设计
图1 “南充市政府+南充市招商企业提供”失地农民社会保障体系
经过调查研究，南充市失地农民市民化过程中社会保障体系框架设计我们主要采用“南充市政府+南充市招商企业提供”的模式，目前中国的社会保障体系分为社会福利、社会救助、社会保险三大块，政府在社会保障的供给上是全方位的，三者都会有所涵盖，但是由于失地农民的数量过大，政府在资金上、人力上、执行上都显得力不从心，此时如果招商企业充当第二大主力，承担社会福利、社会救助供给的责任成为第三方资金来源的主体，就对政府的社会福利供给不足给予了极大的补充，实现了社会保障供给主体的多元化[8]。

“南充市政府+南充市招商企业提供”的社会保障体系架构是结合本市的实际情况，充分反映了国家社会保障体系建设的相关政策，是明确了失地农民的现实需求之后逐步建立起来的。

这种制度的建立，打破了以往政府大包大揽的局面，是对当前政府社会保障构建过程中的一种补充。

社会保障有三个不同的层级，即最低保障、基本保障、补充保障[9]。

“南充市政府+南充市招商企业提供”实现了资金来源的第三方支撑主
社会保障体系框架
社会保险 社会福利 社会救助 养
老
保险 医疗保险
失业保险 工伤保险 老年人福
利 妇幼保健 优抚
公共产品 扶助救助 五保户制
度 就业、教
育 疾病、自然灾
害 最低生活保障 生育保险 南充市政府 南充市招商企业提供
体，使福利主体逐步走向多元化，市场中代表的营利的主体部门成为社会福利社会化的主要载体，解决了构建保障模式过程中资金的困扰。

这种保障的模式，体现了不同社会保障供给主体的优势，即政府在社会保险上的统筹优势，招商企业则更能满足失地农民在社会福利方面的现实需求，政府统筹整体，招商企业补充部分，双重保障机制的建立，确保失地农民社会保障机制的长效运行。

（二）南充市失地农民社会保障体系资金来源分析
1.南充市营山县城南镇失地农民社会保障体系资金来源结构图设计
图2 社会保障体系建设资金来源图
我们在设计城南镇失地农民社会保障体系资金来源结构图时，首先是城南镇各村委会通过召开村民大会向村民租用土地，村委会将从村民手中租来的土地整体出租给城南镇招商公司，招商公司将统一管理租来的土地，并定期将租金付给村委会，村委会再把租金以实物和现金等方式发放给村民作为村民福利。

而在个这过程中政府从招商公司收取的税收用来给失地村民建设社会保障体系，同时村民作为招商公司的股份所有者也将获得公司经营所得的红利和利润，同时还可以在招商公司所管辖的企业获得工作，让整个过程实现良性循环。

这种模式既解决了政府在社会保障体系构建过程中的资金供给不足的难题，又在一定程度上解决了失地农民的就业问题。

2.南充市失地农民社会保障体系构建过程中第三方资金提供的优势
目前，我们认为南充市失地农民的社会保障制度建设的根本出路应该是城乡的一体城南镇政府 城南镇招商公司 城南镇各村委会 城南镇村民
土地转租 租金收入 土地出租 社会福利、救助 税收 社会保障
红利、利润分配
化，而不是城市与农村各自为政。

农民离开土地之后，造成了生活保障上的缺失、就业上的困难、资金的缺乏等诸多问题，在这种情况下农民很难在短期内实现农民向市民身份的转变，他们需要有一个强有力的主体来保障他们生活、工作的继续，这个主体需要能够提供资金、福利、就业等多方面的资源，面对庞大的失地农民群体，地方政府很难直接承担起这个主体责任，此时发展与壮大城镇招商企业则成为了失地农民寻求新的责任主体的必然选择[10]。

成立招商公司既可直接为失地农民提供社会福利，同时也可以通过各村委间接提供各类社会福利、救助资金和就业等。

成立以及壮大招商公司根本原因在于它是村级社会福利供给重要的资源保证[11]。

招商公司所能提供的资源不仅仅体现在失地农民社会福利的资金，还包括长期积累的社会资本资源等多形式的资源，这种资源的获得与运用，不仅能充分保障“南充市政府+南充市招商企业提供”社会保障模式的维系，同时还能帮助该市失地农民在失去土地后解决工作和生活上的困难，在这里他们没有真正失去土地，而是进一步体现了他们是这里主人的权利。

因此我们按照给南充市营山县城南镇设计的资金来源模式，从实际出发，将整个模式运用于南充市既是切实可行的，更是建立该市社会保障体系的长效机制。

（三）加强该市失地农民基本医疗保险的覆盖面
基本医疗保险是失地农民社会保障体系构建过程中的重要内容。

目前我国正在实行的新型农村合作医疗制度、城镇职工基本医疗保险制度，以及近年实行的城镇居民医疗保险制度[12]，为该市失地农民提供了可供选择的保险制度，因此必须加大宣传力度，争取让每一个失地农民都被基本医疗保险制度所覆盖，解决失地农民的就医贵、就医难等问题。

（四）建立与该市生活水平相适应的最低生活保障制度
根据维持最起码的生活需求的标准设立一条最低生活保障线，每一个公民，当其收入水平低于最低生活保障线而生活发生困难时，都有权利得到国家和社会按照明文公布的法定程序和标准提供的现金和实物救助[13]。

失地农民作为城市化发展当中产生的一个特殊群体，政府有责任将其纳入最低生活保障体系。

只要失地农民有需要就应当为其提供最低生活保障，只有这样才能进一步完善该市失地农民的社会保障体系。

（五）建立和完善该市失地农民就业培训制度
就业保障是解决失地农民后顾之忧最有效的办法。

农民失去了祖祖辈辈依赖的土地，失去了靠天吃饭的习惯，这让他们的生活发生了翻天覆地的变化。

很多农民会找不到工作，因为他们大多除了种田确实什么都不会，失地农民大多知识技能缺乏，就业困难很大。

为此政府应当实行积极的就业促进政策，从当地实际出发进行有特色的职业培训。

农民需求什么职业，农民会找什么样的工作，我们就开展什么样的培训；当地公司需求什么职业，企业是做什么的，需要什么样的人才，我们就定点培养什么样的人才，不断完善我们的就业培训制度。

（六）提高该市土地赔偿标准，完善征地制度
我国现行法律规定的土地补偿标准是以土地年产值的一定倍数来计算，未考虑土地潜在利用价值和区位因素，不仅补偿标准偏低，也与南充市市区范围内实际征用地价格也有较大差距[14]。

另外，有关部门仅对被征地农民进行货币补偿，未系统考虑他们的生产、生活安置情况，难免对社会稳定构成一定的隐患。

因此，该市应举行征地片区综合地价调整听证会，并致力于通过四川省政府、国土资源部审查。

将政府有关部门、农村集体经济组织和基层群众的意见和建议进行归纳、吸收，并按照地理位置、潜在价值等综合因素，上调补偿标准。

（七）南充市失地农民养老保险缴费标准与待遇计发改良建议
1.缴费标准改良
该市失地农民缴纳养老保险费用，基数可按全市在岗职工月平均工资的80%-100%的范围内，划分五个缴费档次，按20%的比例，缴费年限可按最低10年最高20年计算确定缴费，所划分标准由当地的土地赔偿费和南充市招商企业给予的补助费标准选择其中一档确定，累计缴费年限应不低于10年[15]。

2.缴费办法改良
该市失地农民基本养老保险应由政府+招商企业+个人一次性缴清10年的基本养老保险费用，从根本上消除该市失地农民养老的后顾之忧。

个人缴费年限满10年的但尚未达到享受待遇年龄的农民，本人若愿意继续缴纳基本养老保险费，可以全市本年度在岗职工月平均工资基数，按50%的比例全额缴费，交的年限越高所得养老费用也越高。

四结束语
当前南充市城市化快速发展的过程中，越来越多的农民失去土地，政府面对复杂的社会保障问题，不仅要在政策制度上加以支持，同时失地农民还应当和政府一起共同努力解决，当前政府在社会保障体系构建过程中大包大揽的局面也应当改变。

本文基于对营山县城南镇失地农民的社会保障体系构建的实证分析，进一步提出“南充市政府+南充市招商企业提供”的模式，来构建南充市社会保障体系，力图解决失地农民社会保障体系构建中第三方资金来源问题，实现社会保障体系供给主体多元化，弥补政府在构建社会保障体系过程中资金不足问题，为失地农民长远的社会保障打下了基础。

但失地农民社会保障体系构建是一个渐进的过程，我们在构建南充市失地农民社会保障体系的道路上任重而道远。

当前通过发展南充市招商企业来补充社会保障体系构建资金不足的方法，只是短时期的制度安排。

要构建该市比较完善的社会保障体系，关键还在于实现城乡一体化，只有实现城乡一体化让失地农民与市民享受同等待遇才称得上真正的市民化，那时的社会保障体系构建才算达到比较完善地步。

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