县级政府行政体系运行机制存在的问题及对策

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第一章引言 (6)
1.1 选题背景 (6)
1.2 研究内容 (6)
1.3 研究方法 (7)
1.4 概念阐述 (8)
1.4.1县级政府 (8)
1.4.2 行政体系 (8)
1.4.3 运行机制 (8)
第二章县级政府行政体系运行机制存在的问题 (9)
2.1 决策机制存在的问题 (9)
2.1.1决策主体简单化 (9)
2.1.2决策方式不科学 (9)
2.1.3决策过程不透明 (9)
2.1.4决策制度不完善 (9)
2.2 执行机制存在的问题 (10)
2.2.1执行主体利益化 (10)
2.2.2执行效率不高 (10)
2.2.3执行行为不规范 (10)
2.3 监督机制存在的问题 (11)
2.3.1监督机构缺乏独立性 (11)
2.3.2监督主体多元而无序 (11)
2.3.3监督法制化程度低 (11)
2.3.4监督缺乏公开性 (12)
第三章县级政府行政体系运行机制问题产生的原因分析 (13)
3.1 法律法规不完善 (13)
3.1.1法律法规缺乏严谨性 (13)
3.1.2法治观念不足 (13)
3.1.3行政问责制度亟待完善 (13)
3.2 财权与事权不对等 (14)
3.2.1财权和事权划分笼统 (14)
3.2.2转移支付落实难 (14)
3.2.3税收立法权集中于中央 (14)
3.3 干部人事制度不合理 (14)
3.3.1“下管一级”的任命制度 (14)
3.3.2绩效评估不科学 (15)
3.4 压力型体制的影响 (15)
3.4.1脱离地方实际运行 (15)
3.4.2权钱交易 (15)
3.4.3 人事任用腐败 (16)
第四章县级政府行政体系运行机制改革对策 (17)
4.1 树立正确法治观念 (17)
4.1.1牢固人民主权思想 (17)
4.1.2更新职权法定理念 (17)
4.1.3明确程序正义道路 (17)
4.2 依法配置行政权力 (17)
4.2.1规范法律法规 (17)
4.2.2严格规范行政自由裁量权 (18)
4.2.3明确政府权力边界 (18)
4.3 健全权力运行问责机制 (19)
4.3.2完善问责程序 (19)
4.4 完善行政权力制衡系统 (19)
4.4.1纵向权力制衡 (19)
4.4.2横向权力制衡 (20)
4.4.3建立民主参与机制 (20)
结论 (22)
参考文献 (23)
致谢 ................................................................... 错误!未定义书签。

附录 ................................................................... 错误!未定义书签。

县级政府行政体系运行机制存在的问题及对策
摘要
县级政府是面向基层、上级机关和下级执行层的连接点。

其行政体系的无效运转直接影响国家的政治稳定、经济发展、社会安定。

因此，研究县级政府行政体系运行机制，不但有利于充分发挥县级政府的职能，提高行政成本利用率和行政效率，而且能够大力推进国家治理体系和治理能力的现代化，和谐社会的构建。

自十八大以来，拍落万千“老虎苍蝇”。

但县级政府行政运行机制中存在办事效率低、部门之间职能交叉等问题尚未很好解决，不仅阻碍经济发展，而且损害纳税人的利益。

对此，纪委书记王岐山提到“当前反腐要以治标为主，为治本赢得时间。

”反腐不只是在与腐败官员作斗争，更要打破旧体制的束缚。

文章探索新时期我国县级政府行政体系运行的规律，对县级政府职能进行梳理，联系十八届四中全会的法治政府理念来完善县级政府行政体系运行机制。

论文综合运用政治学、行政管理学等相关理论，对问题进行原因分析，并结合实际提出对策建议，继而成为真正意义上的人民政府。

关键词：县级政府行政体系运行机制权力
Abstract
County government is facing based point, the connection with the higher authorities and the lower execution layer. Invalid operation directly affect political stability, economical development, social stability and national administrative system. Therefore, researching operational mechanism of county government administrative system , not only be conducive to give full play to the functions of county government, improve the utilization rate of administrative costs and administrative efficiency, but also be vigorously to promote national governance systems and governance capacity modernization , the construction of a harmonious society.
Since The eighteen Congress of Communist Party Chinese began ,taking off thousands of tiger and fie . But the administrative operation mechanism of county government existing the problems about the low efficiency, and cross function of the Department so on have not been well solved, which not only hinder the development of economy, but also damages the interests of taxpayers. In this regard, the Commission Secretary Wang Tanisha noted that "the current anti-corruption to treating symptoms, to gain time for a permanent cure." Corruption is not just in the struggle with the corrupt officials, but fight the administrative system vulnerabilities .
The exploration of the rule of administrative system of our county government in new period, analyzing the functions of county government, using the law idea of eighteen Fourth Plenary Session to improve the operational mechanism of administrative system . The article use political science, administrative management and other related theories, to analyze the reasons of the problems, and proposes countermeasures and suggestions, then become the people's government in fact .
Key words:County Government Administrative System
Operational Mechanism Power
第一章引言
1.1 选题背景
正所谓“县郡治，天下安”，县级政府无论在政治体制中，还是在经济体制中都占据举足轻重的地位，发挥衔接城乡、沟通“条块”的重要枢纽作用。

我国政府行政体制进入新一轮的改革，县级政府扮演重要角色，在实现中国梦的过程中愈发显著。

规范县级政府行政体系运行机制不仅是贯彻落实十八届三中全会精神的必要举措，而且是全面推进依法治国的内在要求。

从政治体制上看，十八大以来，塌方式腐败、家族式腐败等现象需要我们深入思考体制上存在的不足。

县级政府行政体系是国家治理体系的基础，实现行政权力公共运行则是治理能力现代化的关键。

在政治体制上，全面推进县级政府建立法治制度，“把权力关进制度的笼子”是对权力的有效制约，合理地实现依法行政，使领导、决策、执行、监督等机制步入一条高效而透明的轨道。

在经济体制上，我国现有的行政管理体制与经济发展部分显得不协调，县级政府角色“错位”、“越位”或“缺位”等现象较为突出。

而“新丝绸之路经济带”和“海上丝绸之路经济带”的发展将翻开大部分地区经济的新篇章，良好的县级政府行政体系运行机制在我国实现一个富强民主文明和谐的社会主现义代化国家过程中发挥推波助澜作用。

因此，我们应该审时度势，对县级政府行政体系运行机制望闻问切，重新认识政府职能，达成改革共识，因地制宜推进运行机制科学化、规范化、法制化。

大力推动和谐社会建设，全面实现小康社会，而落脚点在于实现法治政府治理框架下行政权力的良性运转。

1
1.2 研究内容
文章围绕县级政府行政体系运行机制主题展开论述，基本思路是结合现实官场案例出发，探讨运行机制中的问题，并深入分析其原因，根据政府职能转变方向，提出系统的改革对策构想。

主要内容具体如下：
第一章是引言。

主要对文章的选题背景、研究内容、研究方法以及概念界定1云鹏《全面推进依法行政视角下县级政府行政体制改革研究》[D]华中师范大学硕士学位论文第2页
进行说明；
第二章是运行机制存在的问题。

从决策角度出发，主要表现为决策主体简单化，决策方式不科学、决策过程不透明、决策制度不完善。

从执行角度出发，弊端基本是执行主体利益化、执行效率低、执行行为不规范。

从监督角度出发，表现为监督机构缺乏独立性、监督主体多元而无序、监督法制化程度低及监督存在滞后性；
第三章是研究问题产生的原因分析。

一是法律法规不完善。

主要表现在法律法规缺乏严谨性、法制观念不足、行政问责制度不完善；二是财权和事权不对等。

财权和事权划分笼统，财权重心上移，事权重心下放。

专项资金的转移支付还存在体制漏洞，落实过程难度大。

同时，税收立法权集中于中央，地方缺乏财政收入的自主性；三是干部人事制度不合理。

县级政府人事任命由省市政府调动安排，缺乏人事自主性，绩效考核缺乏科学性；四是压力型体制的影响。

上级任务指标难度大，县级政府经常脱离地方实际运行，存在权钱交易，甚至出现“买官卖官”的现象；
第四章是对策构想。

首先，树立正确法制观念。

牢固人民主权思想，转变职权法定观念，明确程序正义道路，提升行政人员个人素质及政府形象。

其次，依法配置行政权力。

规范法律法规，严格守住法律底线，明确政府权力边界才能有效保护公民利益。

然后，健全权力运行问责机制。

规范问责客体及完善问责程序是形成责任政府的迫切要求。

最后，完善行政权力制衡系统。

纵向上，调整财权和事权的协调性，降低县级财政赤字风险。

加强人事权力下放，减少上级政府的不必要干扰。

横向上，各机构、各部门各司其职，各得其所，避免职能交叉、相互干涉等情况，形成有力的制衡系统。

此外，积极建立民主参与机制，切实解决“谁来监督监督者”的问题，才能保证行政的透明性、科学性和民主性。

1.3 研究方法
本文采取以下研究方法:
1、资料收集法。

通过书籍、网络等多重路径搜查县级政府权力运行机制的资料,同时也收集相关政府的资料,为论文的写作打下必要的基础。

2、系统论方法。

是指用系统的观点研讨和改造客观对象的方法,要求从整体的观念出发,全面地剖析系统中要素与要素、要素与系统等零碎的关系，从而掌
握其内部联系与规律性.达到有效控制与改造系统的目的。

1.4 概念阐述
1.4.1县级政府
县级政府是指管理一个县级行政区域事务公共组织的总称，是高于乡镇政府以上的行政机构，是整个国民经济和社会发展的基础行政区域。

县级政府有着广义和狭义之分，县级政府广义上是指承担和行使与其政权相符合的职权的各个机构，包括县委、县级人大、县政府、县政协、县级法院与检察院。

狭义上只是代表行使县级行政权力的机关，也就是县政府。

2本文主要研究的对象是狭义县级政府。

1.4.2 行政体系
行政体系有广义和狭义之分。

广义上说,行政体系涉及国家政权的一切机关,包括立法、行政和司法机关在内。

3狭义上特指政府体制。

石亚军教授认为行政体系指标应确定为“政府职能、政府结构、府际关系、运行机制、政府工具、财政体制、人事制度、法律保障、行政文化。

”4简言之，行政体系是政府各部门间权责构架以及它的运行规范。

1.4.3 运行机制
运行机制是行政体系的灵魂，若无决策、执行、监督等连续不断的运行环节,体制则成为空架子。

而县级政府运行机制又是在特定政治环境下进行的,处于各种政治关系之中,并受其制约。

5
2邓博《当代中国县级政府权力配置研究》[D] 云南大学博士学位论文第5页
3胡伟《政府过程》[M] 浙江人民出版社1998年第292-293页
4石亚军《中国行政管理体制现状调查与改革研究》[M] 中国政法大学出版社2008年第35-36页
5陆凯阳《当代中国县级政府体制与运行机制研究——兼以湖北省英山县为例》[D] 华中师范大学博士学位论文
第二章县级政府行政体系运行机制存在的问题县级政府行政体系运行机制存在的问题在经济社会发展下日益凸显，本文主要从运行机制的决策、执行及监督三个方面进行阐述。

2.1 决策机制存在的问题
2.1.1决策主体简单化
县级政府的决策权主要集中于县领导，行政机关控制公众的知情权和参与权，掌握绝对的话语权，在决策中享有最终选择权和定夺权。

决策主体比较单一，决策责任追究制度的欠缺，出现了谁的权力大谁说了算，非程序化、非民主化、非科学化甚至违法决策的专断现象，发生决策失误、资源浪费、财政亏损都由政府来买单的问题。

如河南省卢氏县委原书记杜保乾就“红色革命”项目进行独断决策，全县上下刷铁锈红，上级领导视察再重刷一遍，严重造成资源浪费。

2.1.2决策方式不科学
县级政府多数停留在经验决策阶段，也增大决策错误、决策不达标的可能性。

县级政府难以开展公示制、听证制等民主科学的决策方式。

即使开展，也只是为符合政策落实而弄虚作假的一种“民主秀”。

如甘肃省玉门市2004年财政收入仅为1.4亿元，而不征求群众意见花费7亿元进行“豪华搬迁”，遭到当地群众和社会舆论的尖锐批评。

2.1.3决策过程不透明
在利益集团的表达意愿和要求下，决策者形成的压力将会对决策产生很大的影响，也导致决策中利益倾斜。

重要决策不公示，决策预算不透明，造成权力“寻租”及暗箱操作的状况。

即使公示，公众由于信息不对称，无法与决策者博弈。

此外，新闻媒介舆论容易受到县政府的牵制公开报道，形成一种公众错觉或误导。

河南省卢氏县在当地农民尚未脱贫、教师工资长期拖欠并先后接受国家扶贫款
1.1亿元的情况下，耗费巨资在县城大搞装潢门面的“形象工程”。

6
2.1.4决策制度不完善
利益和责任不统一是决策制度的突出问题。

各部门在职能交叉的情况下，追逐政策中所隐藏的利益，形成权力部门化、部门利益化、利益“法制化”恶性循6唐峰《我国县乡行政体制改革研究》[D] 重庆大学硕士学位论文第26页
环现象。

7追究责任则是推诿扯皮，把决策责任“淡化”或化“零”。

县政府处于行政级别的低层，决策的自主性受到制约，多数是执行上层的政策、方针和命令。

公众缺乏决策参与机制，参与渠道不畅通、权益难以保障。

同时，行政责任追查制度不健全，一是集体决策，采用无记名的形式，决策错误时，责任不明确而无法追究；二是决策者职务变迁，离任决策者和在任领导都不愿意承担决策错误的责任，难以追究，政府埋单。

河南省襄城县一位公民公然在政府眼皮底下于农田中建别墅，群众举报，襄城县政府各部门推诿扯皮而没有人管，导致农田土地流失，成为政府过失。

2.2 执行机制存在的问题
2.2.1执行主体利益化
因为官僚机构利益的驱动，呈现出自我膨胀、自我扩张的趋势，官僚者个体因素如对权势的欲望、裙带关系等，推动公共权力的异化。

8执行主体利用宽松的行政自由裁量权，一方面，为自己、部门甚至亲朋好友谋取利益，而躲避责任。

另一方面，为了官位升迁，向上级拍马屁，不顾实际做政绩工程来证明业绩及能力，而非实事求是为百姓谋福利。

安徽省淮北市经信委原经济运行处主任刘敏杰等人与企业串通造假，骗取中央淘汰落后产能奖励资金4000多万元。

9山东单县县长穆杰存在土地买卖、工程建设、强制拆迁、官员任免等问题。

2.2.2执行效率不高
利益的争夺，责任的推脱，形成各自为政、多头执行、推诿扯皮、效率低下的情况。

一是执行人员整体素质有待提高，存在徇私舞弊，群众办事设门槛问题。

二是决策信息传递出现错误导致执行目标不明确、流程不清晰、对象不一致等困难，降低执行效率。

三是决策执行方式习惯于形式主义，难以落实决策的实质工作，浪费时人力、财力等资源。

四是执行人员习惯于行政命令，表现为执行喜欢请示上级，遵从上级的文件或口头指示，简单程序复杂化，拖延时间；工作懒散，开展工作需要上级催促。

如山东省诸城市污水处管理处干部王孝民，接到党内处分通知，次年向纪委申诉，第三年才下发复议决定，历时十八个月。

2.2.3执行行为不规范
7刘新生王彦智王宏波著《基层地方政权机构改革的模式研究》[M] 中国社会科学出版社第118页
8刘新生王彦智王宏波著《基层地方政权机构改革的模式研究》[M]中国社会科学出版社第120页
9《审计署公布40项经济案件移送办结情况含贪污案》[N] 中国共产党新闻网
虽然我国在政府机构方面制定很多规章制度，但由于行政法制体系不完善，传统的“人治”观念普遍存在，仍有行政人员服从领导个体的声威，人格权威大于机构权威和法律权威的事实。

在执行力上，政府部门存在私利化倾向，普遍呈现“上有政策，下有对策”局势，政策执行偏离走样。

在行为模式上，县级政府仍未摆脱红头文件、行政手段、保护垄断等行为管理社会事务。

10在执行责任制度建设方面比较落后，政府的违法行政得不到追究，经常出现大事化小，小事化了的处理方式，不仅无法解决问题，而且加剧社会矛盾。

11如2015年4月27日，江西永丰县十几个城管因为店主电动车占了人行道就野蛮地大打出手。

2.3 监督机制存在的问题
2.3.1监督机构缺乏独立性
虽然监督机构在法律上赋予较高的地位，但县级监督机构受同级行政机关和上级业务部门的双重领导，监督过程缺乏实际权力。

上级监察机构管事而少管或不管工作所需资源，资源利用受监督客体的控制，从而受限于县政府意志，大大削弱监督客观性。

从监督机构人事任免方面看，人大负责人由地方“一把手担任”，或是由党政任命，监督流于形式。

如安徽阜阳市人大常委会副主任、太和县县委书记刘家坤就利用职务便利，收到财物约有2929万元，监督主体缺乏独立性而导致腐败。

2.3.2监督主体多元而无序
县级政府虽处于多主体、多形式的监督之下，但监督机构之间缺少具体部门牵头，权责边界不清，甚至监督主体也争夺有利监督权，而推诿责任重的监督权。

权责严重失衡，造成监督的越位、错位和缺位，削弱行政监督整体效能，弱化监督制度。

12人民由于监督渠道不畅通，新闻媒介受制于舆论范围，难以公开监督。

如宿州市泗县原县委书记晏金星涉嫌受贿500余万元被提起公诉，并且后期牵涉出了8名副县级干部。

2.3.3监督法制化程度低
县级行政监督多表现为人治色彩，法治观念薄弱，裙带关系的贪污腐败行为严重。

中央出台八项规定后，地方官员还存在权力寻租行为，主要原因是缺乏明
10刘新生王彦智王宏波著《基层地方政权机构改革的模式研究》[M] 中国社会科学出版社第118页
11云鹏《全面推进依法行政视角下县级政府行政体制改革研究》[D]华中师范大学硕士学位论文第24页
12南晗《我国大部门体制下的行政运行机制研究》[D] 河南大学硕士研究生学位论文第18页
确的监督实施细则，不易操作。

并且，在监督法律制度中，监督失职行为缺乏责任追究机制，对违法行为也视而不见，难以制约权力的私用和滥用。

此外，人民群众对县政府行为检举而遭到报复，成为“谁来监督监督者”问题，解决办法必须以具体法律作为保护伞，才能增强社会监督力度。

辽宁省朝阳市龙城区海龙街八里堡村村民张立新因厂房被强拆走上行政诉讼道路，虽然胜诉，但后期发生了张立新被朝阳市公安局以涉嫌“贷款诈骗罪”刑拘等现象。

2.3.4监督缺乏公开性
县政府和监督机构存在传统观念的影响，认为“山高皇帝远”，反腐不会烧到自己的屁股。

行政监督运行过程、监督结果都处于一种半公开或不公开的状态，由于信息不对称，公民的知情权难以保障，监督更是无稽之谈。

如河南太康县原县委书记陈金旺贪污公款570余万元，挪用公款人民币1.06亿余元。

2.3.5监督存在滞后性
监督分为事前预防、事中监督及事后监督，但偏重于追惩性的事后监督，被动的“查错纠偏”，监督失察责任难以落实。

事后监督追查惩治了违法违规当事人，但无法挽回国家资源的损失。

行政监督人员意识淡薄，疏忽监督，没有及时发挥行政监督的可预防性，陷入监督消极局面，造成公民无法可依，违法难究的质疑，严重影响监督机构的权威和公信力。

安徽省枞阳县道路，暗里交给政府人员亲戚承建，不满一年，道路就严重凸起，开裂，导致多起车祸，直到村民唐发青车祸惨死，政府部门才开始重视。

第三章县级政府行政体系运行机制问题产生的原因分析
3.1 法律法规不完善
3.1.1法律法规缺乏严谨性
部分法律与法律、法律与法规、行政法规与地方性法规之间的冲突，导致行政执法缺乏明确依据，造成一定困扰。

一是县级政府组织设置缺乏人大的有效制约。

13二是部分法律法规质量不高，存在“号召性”条款、“概括性”条款等内容，缺乏实用性和可操作性。

三是法律法规对新生事物的运作无法及时制约，存在一定的滞后性。

四是行政法律法规对职权设置不合理，尤其是自由裁量权过大，问责制度的不健全，导致公共权力滥用或公民利益受损。

如《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和各级人民政府组织法》对县级政府工作部门设置规定的笼统性，工作部门的设立、增加、减少或合并具有较大的自主权。

民诉法适用意见第148条与仲裁法第26条存在冲突，难以决定法院的管辖权等情况。

3.1.2法治观念不足
尽管我国已初步形成以宪法为核心的社会主义法律体系，但实际上，“人治”传统观念普遍存在。

领导话语胜过地方性政策，地方性政策优于法律，轻视法律甚至无视法律，社会“法治”风气不足。

部分执法人员随意扩大自由裁量权，出现执法无度、盲目执法、以情压法、甚至执法腐败的现象，严重损害法律权威。

如河北省承德市人民法院民一庭原庭长刘海臣在平泉县圣岩旷野有限责任公司与宝鑫有色金属采选有限公司的相邻土地使用权纠纷案中巨额受贿，帮助宝鑫公司胜诉。

14
3.1.3行政问责制度亟待完善
县政府缺乏责任清单和定期报告“述责”，公共事务执行的公开性和透明性受到质疑，事故责任难以追究。

责任的查究通常是以下属的尽忠程度为标准，逃不出道德动机和政治忠诚的拷问。

15行政问责制度更需要民主监督，但县级政府行政复议能力有限，主要表现在复议人员法律文化水平不足，专业程度低；复议部门职权不足，涉及范围广，协调性欠缺，不易进行问责；复议过程公开性和透13张静《当代中国县制改革研究》[D] 湖南大学硕士学位论文第30页
14《违法违纪案例选编》[N] 河北沙流河村廉政教育
15王琛《地方政府行政问责运行机制研究》[D] 国防科学技术大学硕士学位论文第30页
明度较低，容易形成“官官相护”，复议环节需要进一步规范。

3.2 财权与事权不对等
3.2.1财权和事权划分笼统
1994年开始，我国实行分税制改革，由于改革不完全，缺乏配套改革，县级政府财政收入更为困难。

同时，地方各级政府之间的事权在法律规定中笼统划分，主要依据行政隶属关系模糊划分而缺乏实际，导致上级政府事权往往随意下移至县级政府；另一方面，财政资金向上集中流动，而政府间支出责任不明确，上级政府随意下放支出责任。

县级政府处于低层级的行政结构中，造成事权多、支出大的矛盾，财政多数存在赤字。

以贵州县级政府法制机构为例,基本是1至2人，并且大部分人员属于兼职，贵州省90%市县政府法制部门缺乏经费保障。

16 3.2.2转移支付落实难
转移性支付是权衡上下级政府事权与财权不对称的财政制度。

但专项拨款金额大，实行“统一领导，分级管理”体制，上一级政府对下一级政府具有财政的管理权，17诱使更多部门的插手干涉。

利益分肥后，县级政府投资的领域缺乏资金，落实相关政策难度大，损害公民利益，降低县政府公信力。

陕西省临县县长张建国与江苏锡光科教设备有限公司雍俊合伙，拿国家教育经费作交易来谋取暴利，中饱私囊。

3.2.3税收立法权集中于中央
税收立法权基本掌握在中央政府手中，保证中央政府财政充足的财源及掌握地方政府财政的控制权，却阻碍地方政府根据实际需要灵活运用税收手段鼓励当地经济发展、增加财政收入的发展。

此外，中央出台农业税减免等政策，提高农民生产积极性，促进经济发展，但减少县政府的财政收入。

因此，地方税收收入的不稳定性和脆弱性还使地方政府过度依赖预算外的收入。

18
3.3 干部人事制度不合理
3.3.1“下管一级”的任命制度
我国实行的是“下管一级”人事制度，人事任命在省市级政府的控制之下，主观性大，县级政府缺少任免自主性。

上级政府借此控制下属的行政意志，为完16部伟王芳《贵州地方政府依法行政动力研究》[J] 行政法学研究2010年第19-20页
17邓博《当代中国县级政府权力配置研究》[D] 云南大学博士学位论文第112页
18周平《当代中国地方政府》[M] 高等教育出版社第217页。