邻避效应下政府的公共管理政策-以垃圾焚烧厂为例

邻避效应下政府的公共管理政策-以垃圾
焚烧厂为例
摘要
上世纪80 年代，“邻避”首先被引入港澳台学术界，然后再次传入大陆学
术界，其基本内涵是，某些社会整体利益在实施过程中会对周边的民众个人权益
造成一定的负面影响，也由此引发的广大社会公众的反对和抗争。

本文以实际案
例做分析，得出邻避虽然无可避免，但是只要解决群众的不信任，减轻邻避的影响，最终还是可以让项目落地。

政府再协同企业出台相关政策，还可以把邻避变
成邻利。

关键词：邻避；垃圾焚烧；公共管理
在此背景下，本文研究以相关的理论为指导，对地方政府相关政策变迁的理
论进行深入分析和总结，对相关领域的经验进行批判和评价，基于全球适合中国
国情的具体分析框架，对邻避抗争对地方政府相关政策变迁的产生的具体影响和
形成机制进行深入的探讨分析
一、邻避效应下政府的公共管理需要优化的背景及研究问题题
伴随着近年来经济社会的不断发展进步，公民权利意识的苏醒，上世纪80
年代在美国上演的“邻避时代”在我国重新上映。

邻避设施的选址冲突是与经济
发展共生之产物，也是人民对美好生活需求的体现，城市现代化进程的不断加快，为了满足人民日常生活所需的邻避设施也需跟上城市建设的步伐。

因此需要对以
下问题进行分析：
第一，在社会转型期的时代背景下，邻避抗争如何演变成社会公众表达自身
诉求的主要方式，具体的效用如何？这种以激励为主要表现模式的表达方式，在促进社会公平方面是否产生了一定的作用和价值？
第二，在我国城镇化迅速发展背景下，为什么邻避抗争不断出现，成为广大
社会公众表达自身诉求的重要方式，以及邻避运动对地方政府相关政策变迁
的影响，针对当前的顶层设计和现行的社会管理制度体系进行审视，力求获得相
关问题和漏洞。

第三，面对邻避抗争必然会对政府的日常工作造成严重的困扰和影响，甚至
会造成政策变迁困境，为何会发生上述情况？其有何内在的形成机制？对邻避抗
争引发地方政府相关政策变迁行为的前因后果一类的机制进行重点关注和审查，
并对当前我国的社会秩序建构和重构进行深入反思。

二、国内外对于邻避效应下政府的公共管理的研究浅思
1、国外研究
邻避设施概念的诞生发展史概述：1962 年，蕾切尔·卡逊出版的《寂静的
春天》一书，唤醒了公众对环境的关注，人们逐步开始审视给生活带来便利的各
种现代化设施对环境和周边居民生活质量、身体健康、生命财产安全的影响。

1977 年O’H are 首次提出“Not in my back yard”概念，后逐步有学者将其发
展完善为“邻避设施”概念。

弗瑞等认为，邻避设施是“一个公共善（public good）和个人恶（inpidual bad）的混合体，因此导致社区强烈地反对它建造在
他们周边。

”这也指出了邻避设施的基本特点：公共善与个人恶，因而招致周边
居民反对；但其并未对“善”和“恶”的内涵、分配比例、净值等做出明确分析。

[3]Frank J.Popper 认为，为了经济发展和人类生活环境的需要，现代社会建立
起各种公共设施，但这些设施在给人们带来福祉的同时还存在一定的负外部性，
这种负外部性影响因设施本身的不同而存在差异。

[4]当一个设施的负外部性对
人们的生活环境、经济财富、身体健康、乃至生命安全带来威胁时，地方居民或
社区就会反对在当地建设该类设施，这类设施便是“地方不欲的土地使用”。

“邻避” 一词源于上世纪70 年代西方发达国家对垃圾处理项目建设引起的
公民环保主义。

如美国在当时每次垃圾处理项目等公共设施选址时，都遭到设施
周边居民的极大反对。

学者Peter Hall 认为，人们都认为公共设施可以带来社
会公共利益，城市发展离不开公共设施，但是希望自己远离邻避设施，选址不要
在自己家后院。

维特斯( 1993) 等学者通过深入的研究和探索，对“邻避”的内
涵进行定义和拓展，并指出，“邻避”作为一种现代社会的重要现象，体现在广
大社会公众对危害自身生活环境，各种工业设施和基础设施的建设采取的抵制和
反对态度，以及由此引发各种社会行为。

因此，现代社会语境下的各种“邻避”
行动带有显著的环境主义特点，也就是他们非常重视各种项目建设，对自身周边
环境造成的负面影响。

同时，“邻避”行动大多数情况下没有科学的依据和理论
层面的论证，仅表现为基于自身情绪和感知的抵制。

2、国内研究
我国针对邻避设施的研究起步相较于域外学者而言稍晚，多站在域外研究基
础之上进行分析。

“邻避设施”的概念界定方面：李永展教授认为，“邻避设施
虽是地方不愿接受的设施，但却是达成社会公共福利所不可或缺的。

”陈锡镇教
授认为，“邻避设施是以服务广大地区民众或为某种特定之经济与政策目标，为
多数民众带来利益，但可能对附近居民产生健康与生命财产显见或潜在威胁之设施。

”陈宝胜教授认为，“单从表面而言，邻避冲突产生于邻避设施的负外部性
影响，邻避设施的负外部性影响导致周边居民产生反对设施在“自家后院”建设
或运营的邻避情结，进而引发邻避冲突。

”国内学者对“邻避”现象成因的研究：主要集中在媒体传播与社会心理、公众参与和政府决策、利益冲突和环境因素四
个方面。

第一种观点认为媒体的负面新闻会扭曲人的判断，使社会大众对风险感知度
增加，导致“邻避”的发生。

如学者张乐、童星研究认为：“政府和居民接受信
息的来源分别是专家与媒体，这种不同导致他们对风险信息与风险证据的不同解
读会造成对邻避设施可能引发的风险认知不同，进而影响政府和居民之间的互动。

”
第二种观点认为公众参与不足和封闭的政府决策会导致“邻避”现象的产生。

如学者赵小燕认为：“‘邻避’现象的产生是由于政府的邻避设施选址决策与公
共价值偏离、决策程序不完善和决策方案不科学而引起的。

第三种观点认为“邻避”的产生是对城市居民和邻避居民的利益分配不均造成的。

如学者朱阳光等认为：“高污染项目选址中利益分配的不公平就是引起设施附近居民冲突的根本原因。

”
第四种观点把环境恶化看作“邻避”的成因。

如学者马奔认为：“‘邻避’产生的直接原因是由于环境不断恶化，公民对于自身生存环境权益的捍卫。

”
上世纪80 年代，“邻避”首先被引入港澳台学术界，然后再次传入大陆学术界，其基本内涵是，某些社会整体利益在实施过程中会对周边的民众个人权益造成一定的负面影响，也由此引发的广大社会公众的反对和抗争。

张乐等（2014）认为，“邻避”设施存在一定的安全隐患，在技术上较难突
破。

“邻避”冲突管理包含的安全分析、环境影响评估等风险评估都需要技术专
家的参与，而技术本身的不确定性很难保证分析评估做到“万无一失”，从而增
加了“邻避”冲突管理决策的难度。

“邻避设施”的技术难题包括：技术体系没
有考虑到“邻避”设施安全防护中人为误差对技术系统产生的严重影响，比如在
日本福岛核事故中，反应堆电力系统的设计缺陷造成的严重后果就属于这类难题；技术分析不能对“邻避”设施带来的风险进行整体性评价，只是关注某个特定的需要或指标而不及其他，比如技术专家只重视垃圾焚烧后可回收、再利用带来的收益，而没有注意到焚烧过程中产生的有害物质对环境的污染；科学评估对某些风险的累积效应的辨识具有滞后性，比如能源类设施对周边环境的慢性影响以及对附近居民遭受辐射剂量的缓慢积累，其后果的评估难度较大，时间跨度太长，技术专家对其只能进行数理模型推导，并无直接证据，等等。

对于邻避设施的种类，陶鹏、童星（2010）在进行邻避设施的研究
过程中，
采用了预期损失不确定性的标准，对这些设施进行分类，将邻避设施分为4
个主要的类别，本文研究的是污染类邻避设施。

这类邻避设施在兴建和运营过程
中可能产生空气、水、土壤、噪音等污染，从而遭到邻近公民反对。

统计具体特
征来看，邻避设施不仅会产生正面的社会作用和价值，特别是会产生一定的经济
效益，但是又会产生比较严重的负外部影响，周边地区的居民为保护自己的权益，往往对这些设施采取不支持的态度，并采取各种方式给政府施加压力，使政府改
变原有的决策，这种结果就会导致城市邻避抗争事件。

这种事件的频繁和多发，
不仅反映了社会公众对政府公共政策的质疑和反对，在当前政府治理结构下，政
府和社会公众之间缺乏有效的交流和互动，因此导致非常规的消极性政策的变迁，不利于社会管理水平的进步。

三、案例分析
1、案例背景
2005年，某地区垃圾焚烧发电厂还处于摸石头过河的状态。

整个行业良莠不齐，处理量基本都是100-300吨每天的小炉子，工艺的不完善与人才缺失导致那
时的垃圾焚烧发电厂基本都是脏、乱、臭。

周边的村民更是像看着死老鼠一样的
眼光看着我们的垃圾焚烧发电厂。

某垃圾焚烧厂通过并购接过了就垃圾焚烧厂，从老一厂的技术改造，到新二
厂的投产，从新的一厂改扩建拔地而起到老一厂的拆除。

垃圾焚烧发电已经告别
了脏、乱、臭的旧时代，成长为高标准的现代化固废产业园。

毫无疑问，固废产
业园在给某垃圾焚烧厂带来利润的同时，也完成邻避到邻利的输出。

2、案例研究措施
本研究对G 市B 区垃圾焚烧项目以及近年来国内具有较大影响的各类项目
进行处理和分析，并对其项目选址进行深入研究和分析，通过项目因选址不
合理、
宣传不到位、公众参与度极低等问题使项目公示时遭到附近居民强烈反对，迫使
政府不得不做出重新选址的决定。

本文以实际案例做分析，得出邻避虽然无可避免，但是只要解决群众的不信任，减轻邻避的影响，最终还是可以让项目落地。

政府再协同企业出台相关政策，还可以把邻避变成邻利。

本文研究方法主要有以下2种:
（1）文献研究法
通过对国内外相关文献的收集、整理、阅读，对政策变迁理论框架、邻避抗
争有系统了解，对政府政策分析，形成必要的分析思路，针对现有资料进行进一
步整理分析和整合，初步形成了论文写作思路和框架，然后针对具体的案例进行
进一步的探讨，分析问题解决问题，提出创新型的解决方案。

（2）案例分析法
充分运用各种手段，对国国内近年来邻避抗争领域内的环境类案例进行必要
的梳理和分析，通过对这些案例的分析，提炼出共性的特点，获得有效的结论，
对研究的顺利进行提供必要的基础。

3、优化措施
导致避邻效应主要可调节因素有三点，一是，不信任政府和项目发起人；二是，知识与信息欠缺；三是，对邻避设施的情绪化评价及其风险规避倾向。

针对第一点因素，不仅靠邻避设施本身自律与政府监管，还需实行了第三方
监督，第三方监督就是政府部门聘请具有相关检测资格的专业机构来监测，对工
程的运营与排放数据进行实时监控管理。

除此之外，还需对公众透明化，公众可以从三个方面进行监督：一，厂门口
设置了显示屏，会实时更新公司的各项排放数据；二，可以通过环保局网站在线
查看实时监测数据；三，可以以环保志愿者身份进入厂区，随时监督垃圾焚烧生
产流程和排放情况并有权邀请第三方机构进行检测和监控。

针对第二点因素，政
府可以组织编制了环保知识小手册主动发传单普及环保知识；请专家来对周边居
民进行固废处理的知识的普及，避免因为信息不对称造成情绪性恐慌。

针对第三
点因素，政府机构可以组织邻避设施本身一起去周边从上到下进行良好的沟通，
带着他们去同类做的比较好的环保处理产业园。

用耐心与事实慢慢的改变他们的
想法。

当然，最关键的还是邻避设施本身技术水平质量过硬，通过G市B区的案例
可以表明，避邻效应并不是洪水猛兽，只要高标准建设，对周边信息公开透明化，不回避邻避问题，自然而已会慢慢淡化邻避效应的影响。

总结：
自上世纪80年代美国进入“邻避时代”后，邻避一词逐渐开始出现在公众的视野之中，纵观近些年的邻避冲突事件，公众反抗最为激烈的主要是环境类的邻避设施，例如PX项目、垃圾焚烧厂、垃圾压缩站、垃圾转运站、发电厂等会不同程度产生噪声、异味或造成不同程
度的身体损害、房产贬值的设施。

公众的抗议方式也由最初的拉横幅、静坐等较为柔和的手
段转变为暴力冲突等激烈抗争方式，进一步发展成为影响社会稳定的群体性事件。

而通过研
究分析我们掌握了相关问题出现的主要原因，只有加快分析探究，优化处理方法才能推动问
题优化，减少相关问题的出现。

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