国内油气资源对外合作面临的新变化及对策建议

Vol.27,No.10|国际石油经济
«2019INTERNATIONAL PETROLEUM ECONOMICS
国内油气资源对外合作面临的新变化及对策建议
徐东崔宝琛2,唐建军3
(1.中国石油规划总院；2.中国石油对外合作经理部；3.中国华油集团有限公司)
摘要：改革开放以来中国油气行业勘探开发环节及上游对外合作的改革历程，与国家油气体制整体改革基本同步，是小步快走的渐进节奏2()19年版外商投资准入负面清单的发布必定会促进中国油气行业勘探开发市场竞争环境更加公平开放，增加市场主体数量和参与度总结和分析新版外商准入负面清单与之前的《对外合作开采海洋石油资源条例》和《对外合作开采陆上石油资源条例》，改革带来十个差异：政策文件层级和法律依据差异，油气矿权所有和管理模式差异，总体开发方案定位和作用差异，运营管理模式差异，油气产品销售模式差异，合作项目及其各环节执行方式差异，稅费内容和缴纳方式差异，政府、外商企业和中方企业盈利分成模式差异，形成资产的所属权和支配权差异，油气样品、信息、资料、数据等管理模式差异针对改革带来的形势变化，分别从国家和国有石油公司层面提出建议，推动外商投资进入国内油气上游业务领域政策的积极落地和有效实施，促进深化油气体制改革工作
关键词：外商投资；勘扌采开发；市场准入；政策差异；管理差异；对策建议；投资政策；油气对外合作
New changes for domestic oil and gas resource foreign cooperation and suggestions
XU Dong1,CUI Baochen2,TANG Jianjun3
(1.PetroChina Planning and Engineering Institute;2.PetroChina Foreign Cooperation Administration
Department;3.China HuaYou Group Corporation)
Abstract：Since the reform and opcning up,the reform process of exploration&development and upstream foreign cooperation in China's oil and gas industry has been basically synchronized with the overall reform of the national oil and gas system,which is a progressive pace with small steps.The newly-issued negative list about special administrative measure for foreign investment access will definitely facilitate exploration&development markets of China's oil and gas industry fairer and more open,increase market bodies and degree of participation.After reviewing reform process of China's oil and gas exploration and development,the paper summarizes and analyzes ten differences between new negative list and two existing regulations guiding oil and gas foreign cooperation in ocean and on land in China and they represent as such aspects as policy document level and law basis,ownership and management mode of oil and gas mining rights,position and role of overall development plan,business management mode,sales model of oil and gas products,cooperation projects and their running mode,details and payment way of tax and fees,profit model of government,foreign enterprises,and China national oil companies,ownership and disposing right of fonned existing assets,and administrative node of oil and gas samples,information,materials,and data.
It also puts forward relative suggestions form government and national oil companies respectively in order to promote foreign investment access oil and gas upstream fields substantially and to accelerate deepening refonn of oil and gas industry.
Key words:foreign investment;exploration and development;market access;policy differences;management differences;countermeasures and suggestions;investment policies;oil and gas foreign cooperation
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I政策研究»OLICY RESEARCH
1改革历程及政策沿革回顾
2019年6月30日，国家发展和改革委员会、商务部联合发布《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2019年版）》。

与2018年版对比.取消“石油、天然气（含煤层气，油页岩、油砂、页岩气等除外）的勘探、开发限于合资、合作”的限制.格外引人注目.标志着中国油气行业勘探开发环节全面对外开放和油气体制改革不断深入，表明国家层面希望在油气产业链的上游竞争环节持续营造公平开放的准入环境，引入外资等多市场主体参与.不断实现资金、技术和人才的增量投入.进而实现提高国内油气自供能力的目标。

回顾改革开放以来中国油气行业勘探开发环节及油气上游对外合作的改革历程，发现其与国家油气体制整体改革亦步亦趋.呈现出小步快走的渐进式改革节奏（见表1）O 2新负面清单发布后可能形成的差异
之前外商投资中国油气勘探开发领域，必须以合作的方式进入.规范和指导性的文件包括1982年颁布的《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》和1993年颁布的《中华人民共和国对外合作开采陆上石油资源条例》。

随着《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2019年版）》政策和措施的出台实施，理论上，从2019年7月30日起.外商投资原则上可以在屮国持有上游石油和天然气区块100%的权益。

而且随着新版《外商投资法》将于2020年1月1日起生效施行.《中外合资经营企业法》《中外合作经营企业法》和《外资企业法》等法律法规将同时废止“以后设立的外商投资企业将依据国内的《公司法》或《合伙企业法》成立、运营和终止。

分析来看.目前可供外商投资选择的方
表1中国油气行业勘探开发环节及油气上游对外合作的改革
主要内容时间
1981年6月中共中央批准，国务院决定对原石油工业部实行原油产量1亿吨包干政策
1982年1月国务院以国务院令第19号的形式，发布《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》。

同年2月，中国海洋石油总公司在北京成立
1983年12月进行首轮国内油气资源公开招标，我国与27家石油公司签订18个石油合同，开启了中国石油资源对外合作的先河1985年10月陆上石油资源也逐步对外开放，南方"个省区先行开放
1993年10月国务院以国务院令第131号的形式，发布《中华人民共和国对外合作开采陆上石油资源条例》，对外开放的省区扩展到北方10省区
2005年2月国务院发布《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》。

加快垄断行业改革，在电力、电信、铁路、民航、石油等行业和领域，进一步引入市场竞争机制
2010年5月国务院发布《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，鼓励非公有资本进入油气勘探开发等垄断行业和领域，并要求有关部门尽快制定具体实施办法
2011年7月国土资源部首次通过邀请招标方式推出了4个勘查区块（渝黔南川页岩气勘查、贵州绥阳页岩气勘查、贵州凤冈页岩气勘查、渝黔湘秀L1J页岩气勘查）。

中国石化与河南省煤层气开发利用有限公司分别中标1个区块
2012年2月国土资源部以邀请招标方式，完成了中国首次常规油气探矿权竞争性出让（南黄海盆地南部盐城东油气区块勘查、南黄海盆地南部海安东油气区块勘查）。

中国石油与中国石化分别中标
2012年12月国土资源部采用公开招标方式出让20个非常规油气区块矿权。

最终出让了19个区块，16家企业中标，其中2家是民营企业
新疆油气资源勘查开采体制改革试点启动。

通过公开招标，成功出让4个区块（新疆布尔津盆地布尔津地区油气勘
2015年10月查、新疆伊犁盆地巩留地区油气勘查、新疆塔里木盆地柯坪北地区油气勘查、新疆塔里木盆地喀什疏勒地区油气勘查）。

其中2家民营企业中标，实现了民营企业在常规油气探矿权方面的突破
2017年4月
《国务院关于印发矿产资源权益金制度改革方案的通知》发布，根据国务院授权，2017年7月财政部、国土资源部发布了《矿业权出让收益征收管理暂行办法》，针对新出让矿业权的收益做岀具体规定
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表1中国油气行业勘探开发环节及油气上游对外合作的改革（续表）时间主要内容
2017年5月中共中央、国务院印发《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》，明确深化石油天然气体制改革的指导思想、基本原则、总体思路和主要任务。

提出针对油气勘探开发环节，要完善并有序放开油气勘查开采体制，提升资源接续保障能力
2017年6月《外商投资产业指导目录》取消了外商投资油页岩、油砂、页岩气限于合资、合作的要求2017年7月国土资源部委托贵州省政府对贵州省正安页岩气勘查区块探矿权以拍卖方式出让
2017年10月山西省柳林石西等10个煤层气勘查区块公开招标启动，这开创了煤层气探矿权竞争性出让的先河。

其中5家民营企业中标安泽南、平遥南等5个区块
国土资源部委托新疆自治区政府对新疆塔里木盆地5个油气勘查区块探矿权以挂牌方式出让（柯坪西区块、柯坪南区块、温宿西区块、温宿区块、且末东区块）。

7家企业竞价，最终出让3个区块
2017年12月同期，中国石油、中国石化按照国家油气体制深化改革若干意见的要求，开始探索和实施集团公司内部矿权流转c但是需要指出的是，无论是常规油气还是非常规油气，采取的是招标、拍卖还是挂牌，参加单位的资格条件
均是在中华人民共和国境内（不含港澳台）注册，最终绝对控股股东或最终实际控制人为境内主体和内资公司
2018年6月
《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2018年版）》取消对自贸区内外国投资者投资常规石油天然气（包括煤层气）限于合资、合作的要求
2019年3月国家发改委取消“石油天然气（含煤层气）对外合作项目总体开发方案审批”，改为备案
2019年4月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》指出，有序放开油气勘查开采市场，完善竞争出让方式和程序，制定实施更为严格的区块退出管理办法和更为便捷合理的区块流转管理办法
2019年6月
《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2019年版）》发布，将“石油、天然气（含煤层气，油页岩、油砂、页岩气等除外）的勘探、开发限于合资、合作”这一规定取消
式可能包括：一是与三大国有石油公司签订分成合同（目前主要是产品分成合同）或成立合资、合作企业；二是与三大国有石油公司以外的中国企业成立合资、合作企业；三是建立外商独资企业。

展望未来，外商投资进入屮国油气上游领域，会因为合作对象选择和合作模式选择的多样性，带来合作内容、涵义和成果的多样性。

需要注意的是，2019年负面清单出台后，外商投资（假设外资继续以合资方式投资和运营）将在法律、矿权、运营、管理等多个方面形成以下差异，需要引起各方的关注并予以有效落实和解决。

2.1政策文件层级和法律依据差异
之前的国内油气资源对外合作的指导规范性依据是《屮华人民共和国对外合作开采海洋石汕资源条例》和《中华人民共和国对外合作开采陆上石油资源条例》，这两个条例分别是1982年和1993年以国务院令第19号、第131号的形式发布，其后的历次修订也均是通过国务院令的方式进行，属于国务院行政法规范畴。

此次《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2019年版）》则是由国家发展和改革委员会、商务部两个国务院的下属政府部门联合发布，属于政府规章制度。

政策文件级别不同，政策层级不同，尽管发布时间早晚有别，但是用部门文件去替代或废止国务院令，还是有所不妥，应尽快出台和落地新的配套制度和政策加以完善。

同时，在“能源法”“石油天然气法”缺失的情况下，传统的国内油气对外合作的生产经营行为只能主要依据石油合作条例下签订的产品分成合同，国有公司代表行使合同的权利，在某种程度上缺乏法律权威性，操作层面有时难以把握；新形势下，外商投资如果成立合资公司，新的合作则可以在《公司法》《合伙企业法》以及2020年即将实施的《外商投资法》等现行法律法规的框架层面下规范、统一和完善。

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2.2油气矿权所有和管理模式差异
按照屮国的《矿产资源法》，勘查开采油气矿产资源采用许可证的基本制度。

勘查开采油气矿产资源必须分别申请在先，经批准取得探矿权和采矿权，并办理登记。

之前的国内油气资源对外合作，三大国有石油公司向国家相关部门上报区块对外合作申请，获批后通过招商实现合作，但合作期间汕气矿业权并不发生转移或变更.一直由原油气矿业权人（三大国有石油公司）持有.外方并不能通过合作进而享有油气矿业权，在油气矿业权所有关系不发生变化的情况下，其管理也自然一直由三大石油公司负责。

新的负面清单发布后.在现行的制度框架下.合资企业获得油气矿业权的途径包括：1）通过公开的“招拍挂”转止程序获得新矿业权（少数协议转止的情况除外）；2）从现有油气矿业权人手中转让获得；3）现有油气矿业权人将矿业权作价出资并转让给合资公司。

此外，由于目前中国95%以上的石油、天然气区块探矿权、采矿权已经被授予中国石油、中国石化、中国海油和延长石油公司，市场期待建立完善的区块退出和转让制度，从而使现有国有石油公司持有的区块能够再次投向市场。

无论那种方式，合资公司一旦拥有油气矿业权.那么其所有权和管理权就按照投资比例分别山投资各方享有。

2.3总体开发方案定位和作用差异
之前的国内油气资源对外合作.对外合作区块“总体开发方案”（ODP）是油气田开发决策的基础性文件，是油气开发决策的依据和指导性文件，由作业者根据国家有关开采石油资源的规定编制制订，并在区块前期研究、勘探或评价阶段结束后提交审批.经国务院指定部门批准后.总体开发方案才能作为开发作业和生产作业的实施依据。

总体开发方案内容包括地质与油气藏工程、钻井完井与采油工艺、地面（海洋）石油工程、健康安全环境保护、油气市场、开发费用估算和经济评价等.体现了区块前期阶段的研究成果。

在石汕合同既定情况下，对外合作区块总体开发方案是决定资源国政府、中方石汕公司和外方合作者利益划分的关键依据，决定了各自能够分到的权益份额及回收分成顺序。

三方立场不同，权责不同，在投入上也有差异，因此对总体开发方案的关注点各有侧重。

2019年3月，按照国家简政放权的要求，国家发改委取消“石油天然气（含煤层气）对外合作项目总体开发方案审批”.改为备案管理，对外合作项目总体开发方案管理迎来了新的政策红利；如果外商投资成立合资公司.总体开发方案的编制与上报管理如何要求？合资公司在制订公司章程、议事规则等重大公司文件时.总体开发方案的定位和作用如何设置？需要明确股东大会、董事会和总体开发方案在决策和管理中的定位和相互关系。

2.4运营管理模式差异
之前的国内油气资源对外合作，按照时间划分，勘探期是全部由外方单独负责和承担费用和风险；在开发生产期，矿业权人（中方国有石油公司）与合作方（外商投资者）按照约定比例共同投资、共享收益、共担风险。

在管理上，传统油气对外合作以联管会作为合作项目的最高决策机构，双方派出代表，形成联合项目组共同管理。

合作工作过程中.按照中国现行的汕气资源勘探开发的法律法规，国有石油公司被国家赋予油气对外合作的专营权，包括获得油气矿业权和合作产出的分配权益。

外方投资者一般充当作业者，具有更多的生产经营活动的控制力.负责日常业务运作与管理，中方国有石油公司具有国家委托下的油气资源勘查、开采和生产活动的监督权。

如果成立合资公司.整个公司的存续过程则是按照股东会、董事会决策、管理团队负责U常经营的委托代理运营模式运作。

所有的权限都是在合资公司章程和法人治理框架下，按照股权比例形成的表决权实施运作。

股东的各自权益通过公司章程、
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法人治理结构、议事规则和代理人义务来实现。

而且随着中国油气勘探开发监管体系的不断完善.在国家主导下对于油气勘探开发实施独立和专业化的监管模式势在必行，传统合作过程中三大国有石油公司被赋予的油气监督权和监管责任会进一步明晰和剥离。

2.5油气产品销售模式差异
之前的国内油气资源对外合作，按照产品分成合同，根据《对外合作开采海洋石油资源条例》和《对外合作开采陆上石油资源条例》，外国投资者有权将其应得的石汕和购买的石油运往国外(违反中国政治利益的国家和地区除外)。

但是实际业务中，按照双方签订的销售协议.外方一般都会把份额油交由合作的三大国有石汕公司销售。

如果以 合资企业或外商独资企业的形式自行开展勘探开采活动，离开了上述合作条例的基础.外商投资在申请获得原油出口资质、配额和许可证上存在不确定性。

对于这一点，需要国家在政策层面进一步明确。

尽管随着油气体制改革的深入.未来油气销售将更加市场化.更加公平、公正、公开，但是外商或者合资企业作为上游生产商，需要获得原油或天然气销售经营许可，并自行向有资质的经销商销售油气。

2.6合作项目及其各环节执行方式差异
传统的国内油气对外合作遵循合同，严格按合同执行，体现在合作区域、合同期限、义务工作量、
投资、资金管理、会计程序等诸多日常工作方面。

第一，在合作区域上有差异。

之前的国内油气资源对外合作.中国政府批准油气资源合作开发是一个前提，国有石油公司在批准的范围内与外商签订合同开展合作。

对于合资公司来说，合作区域则是国家招标项目油气矿权所覆盖的区域。

第二.在合作期限上有差异。

传统的合作期限是指合作开发合同存继的有效时间，通常分为勘探期、开发期和生产期,其中，勘探期根据地质情况和区域分布确定；开发期是指合同区某一油出自商业价值确定之日至该油田全部开发作业完成之日止的期限.期限长短视油田规模和开发条件确定；生产期指合同区内任一油田自开始商业开发生产之日至合同规定的期满之日止的期间.一般是20~30年.可以看出.合作期限是由中外双方约定确定。

如果成立合资企业，合作期限则需要依据中国现行法律法规而定.一般按照合资公司章程规定的营业期限届满执行，可以看出.合作期限是在国内现行法律框架下，由合作各方商议并通过公司章程明确下来的.合作期限与合资公司的生产经营活动密切相关，不会按照勘探、开发和生产等活动时序来划分时间段。

第三，合同义务工作量的不同。

之前的汕气资源对外合作，义务工作量是指外商在勘探期必须完成的最低勘探义务工作量.进入开发和生产期，工作计划按照开发方案由合作双方来协商确定，未完成合同规定的义务工作量.外方予以补偿。

如果成立合资公司.除了中国油气矿权管理所涉及的最低投入规定或投标承诺的工作量外，合作各方会根据资源品质、国际油价和自身情况.确定每一年的工作量计划和生产经营内容。

第四，在资金筹措和归集模式方面有差异。

之前的国内汕气资源对外合作，依据产品分成合同模式，一旦正常转入开发阶段，外商和中方依据最终批准的项目总体开发方案.按照双方约定出资的比例出资实施开发生产，年度运营成本则是按照联合管理委员会批准的年度工作计划和预算.严格执行现金筹集通知(cash call)制度筹集日常运营资金.出现违约则有罚息、出售油气产量代为支付所欠款项等规定。

如果成立合资企业，合资各方就会按照合资协议、合资公司可行性研究报告等前期文件，通过董事会会议、股东会等法定程序，共同出资成立公司，实收资本必须覆盖合资公司汕气勘探、开发和运营全过程的资金需求，如果出现资金困难.
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则会通过增加注册资本金或公司融资等方式实现，如果投资方不能实缴注册资本则通过有关法律法规和公司章程予以协调解决和规范处理。

第五，会计遵循模式有变化。

之前的国内油气资源对外合作，由于缺乏相关的法律、合同基础，存在法律规范不足和合同性质不明等瑕疵，所以一般在产品分成合同中就包括一个十分详细的会计准则(Accounting Procedures),以确保合理有效的出资、成本回收和利润分配。

如果今后外商投资者设立合资企业和外商独资企业，则不需要单独的会计制度，而是需要按照国内现行法律法规，即《企业会计准则第27号一石油天然气开采》处理相关业务和事务。

该准则是中国为了规范石油天然气开采活动会计处理和相关信息披露所制订的专业会计准则。

其内容包括总则、矿区权益的会计处理、油气勘探的会计处理、油气开发的会计处理、油气生产的会计处理、信息披露等六部分内容，不如产品分成合同中的会计准则详细和具体。

第六，在企业证照、开户、资质等事务办理上的变化。

之前的国内油气资源对外合作，在原有的产品分成合同制度下，三大国有石油公司需在各方面提供必要协助，包括申请经营证照，办理开户、外汇、海关、人员和签证、运营设施相关手续等。

如果成立合资企业，则需要发挥投资各方的既有优势，外商投资可以与中国公司合作从而获得必要的支持和帮助；如果希望独立经营，尽管有“准入前国民待遇”等规定，外商投资需要考虑申请各类资质许可的时间和成本。

2.7税费内容和缴纳方式差异
之前的国内油气资源对外合作，根据产品分成合同制度，增值税和资源税(或2011年11月1日之前签订的产品分成合同的矿权使用费)以实物形式支付给中国政府部门。

作为税收的石油与一般石油同时出售，其销售额即为应纳税款，产品分成合同通常还对石油天然气的质量规格、数量和价格做出详细的约定。

如果成立合资公司或外商独资企业，这类企业的税收缴纳是依据国内现行法律法规，按照销售实现收入缴纳各类税费，还是继续沿用实物支付增值税和资源税的惯例，需要研究分析并予以明确。

2.8政府、外商企业和中方企业盈利分成模式差异
之前的国内油气资源对外合作，多是借鉴国际通用的产品分成合同模式。

在勘探期，外商投资承担全部的勘探费用投入，勘探期内有商业发现的，转入开发生产期，在缴纳增值税和矿权使用费/资源税后，依据合同约定，在年度总产量中规定一定比例的“投资回收油”和“分成油”，其屮“投资回收油”用于回收双方运营成本、外商投资的勘探投入和双方的开发投入，“分成油”是中外双方分配的油气产量，上述成本回收和利润分配均采用实物形式。

在这个过程中，政府得到矿费、税收；外方回收其勘探、开发投资和生产费用并得到一定比例的分成油；中方国有石油公司回收其开发投资和生产费用也得到一定比例的分成油。

如果未来国内油气资源合作开发按照合资企业模式，外商投资则是按照国内现行《公司法》《公司登记管理条例》《企业法人登记管理条例》等法律法规，投资合作各方按约定比例，注资成立公司，合作勘查、开采并销售油气产品，合法纳税后产生税后利润，进而按照股权比例分红来实现投资收益，政府则按照相关法律法规得到相应税费。

2.9形成资产的所属权和支配权差异
之前的国内油气资源对外合作，按照两个条例，除租用第三方的设备外，按计划和预算所购置和建造的全部资产.当合同到期或项目终止后，其所有权属于中方国有石油公司。

如果成立合资企业运作，所有投入形成的资产按照股权比例分别权属各自股东，公司解散清算的资产分配也是依据投资比例实施分配处置。

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