我国新发展阶段的城镇化建设_张占斌

图12009年以来各季度经济增长率
①简新华、叶林：《改革开放前后中国经济发展方式的转变和优化趋势》，载于《经济学家》2011年第1期。

为了显示这种与外国的差别，有学者把中国的“Urbanization”译为“城镇化”。

所以，外国的或者一般而言的“Urbanization”称之为“城市化”，中国的“Urbanization”则称为“城镇化”。

城市化（或城镇化）是一个涉及多方面内容的社会经济演进过程，不同学科从不同的角度给予了各自的解读。

人口学对城市化的定义强调农村人口向城市的转移和集中，及其带来的城市人口比重不断上升的过程。

经济学对城市化定义强调的是从二元经济向一元经济、农村经济向城市经济转化的过程。

社会学意义上的城市化强调的是城市社会生活方式的产生、发展和扩散的过程。

地理学的城市化定义强调的是人口、产业等由乡村地域景观向城市地域景观的转化和集中过程。

随着城市化实践的发展和各学科对城市化研究的逐步深入以及学科间的互相渗透，城市化的定义日趋综合化和层次化。

如罗西在《社会科学词典》中采用了一种综合化的城市化定义，认为城市化一词有四个方面的含义：一是市中心对农村腹地影响的传播过程；二是全社会人口逐步接受城市文化的过程；三是人口集中的过程，包括集中点的增加和每个集中点的扩大；四是城市人口占全社会人口比例提高的过程。

美国学者弗里德曼（J.Friedman）将城市化区分为城市化Ⅰ和城市化Ⅱ。

前者包括人口和非农业活动在规模不同的城市环境的地域集中过程，非城市景观转化为城市景观的地域推进过程；后者包括城市文化、城市生活方式和价值观在农村的地域扩散过程。

综上，城市化或城镇化（Urbanization）是指随着工业化发展，非农产业不断向城镇集聚，从而农村人口不断向非农产业和城镇转移、农村地域向城镇地域转化、城镇数量增加和规模不断扩大、城镇生产生活方式和城镇文明不断向农村传播扩散的历史过程。

怎样理解新型城镇化？
改革开放以来，我国城镇化水平快速提高，目前仍处于城镇化快速推进阶段，但同时也面临人口与资源、环境矛盾加剧，城乡差距扩大，产业结构升级与就业压力巨大等问题，需要对我国的城镇化战略进行继承、调整和优化，走新型城镇化道路。

关于新型城镇化目前尚未有标准定义。

我们认为，新型城镇化主要有四个方面内涵：一是工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化”协调互动，并通过产城融合和科技进步，实现统筹城乡发展和农村文明延续的城镇化；二是人口、经济、资源和环境相协调，建设生态文明的美丽中国，实现中华民族永续发展的城镇化；三是以城市群为主体形态，大、中、小城市与小城镇协调发展、展现中国文化自信的城镇化；四是实现人的全面发展，体现人口和产业积聚、“市民化”和公共服务协调发展，建设和谐社会和幸福中国的城镇化。

（二）新阶段城镇化的战略意义。

中国的城镇化与美国的新技术革命一起被视作21世纪影响人类社会进程的最主要的两件大事。

在经济社会和城镇化发展的新阶段，在国际经济格局发生重大调整，我国收入水平已经进入中等偏上国家行列和全面建成小康社会、跨越中等收入陷阱的关键时期，我们需要高度重视积极稳妥推进城镇化的战略意义。

1.城镇化发展是顺应世界各国实现现代化的普遍规律和潮流，提高我国国际竞争力的理性选择。

城镇化是一个国家工业化、现代化的重要标志，世界发达国家率先实现现代化的过程，就是这些国家城镇化大发展、经济综合实力提升和国民发展水平进步的过程。

自18世纪中叶工业革命兴起以来，人类社
图1世界城镇化发展趋势
表1美日欧等国家和地区城市群的集聚效应
稳步提高城镇化水平，经过20年使我国城镇化水平达到70% 75%，基本完成城镇化任务。

城镇化是提升人类发展水平的有效途径。

城镇化发展形成了众多的有重要影响力和活力的城市，为人类的发展进步提供更加宽阔的舞台。

城镇化是人口持续向城镇集聚的过程，有助于普及和改善公共服务，提高了人民教育水平和健康水平。

城镇化拉进了民众与政府的距离，民众更容易采取集体行动从多方面影响政府，政府也能够从民众的意愿中寻找到改善治理的途径和方法。

许多国家在城镇化初期都存在收入和福利差距拉大的现象，
但随着城镇化进程的演进，城乡之间的收入、消费和福利的差距逐步趋于减缓。

在全球化的背景下，
全球城市体系把世界更加紧密的联结在一起，为人类更好的互助合作交流建立了有效的载体。

我们要充分推展城市合作的新形式，切实提高国民的生活水平和幸福感。

2.城镇化发展是自觉遵循城镇化发展规律的内在要求，也是实现现代化的必由之路。

美国城市地理学家诺瑟姆（Ray M.Northam ）揭示了城市化发展的三个发展阶段。

城市人口比重在30%以下为初期阶段，城市人口比重在30% 70%之间为中期阶段，城市人口比重在70% 90%之间为后期阶段。

这是一个拉长的S 形曲
线（见图2）。

在城镇化早期和后期阶段，城市化率提升得十分缓慢，而在城市化中期阶段，由于工业基础比较雄厚，经济实力明显增强，农业劳动生产率大大提高，
工业具备了吸收大批农业人口的能力，城市人口比重可在短短的几十年内突破50%而上升到70%，显然这是城市化的快速发展阶段。

实际上，发达国家在现代化过程中都有过城市化较快推进的时期，
而且这个时期往往也是工业化较快推进的时期。

特别是德国和日本正是抓住了现代化发展阶段的历史性机遇，快速推进城市化进程，并最终完成了城市化任务。

譬如，日本城市化率曾由1950年的37.5%猛增到1955年的56.3%，城市化率5年上升18.8个百分点，
年均提高3.766个百分点。

1995年中国的城镇化率已接近30%，按照诺瑟姆曲线判断，此后便进入了城镇化中期，即快速发展阶段。

从城镇化发展速度上看，1996年以来，城镇化加速发展的特征也十分明显。

“九五”至“十一五”期间，城镇化率年均分别递增了1.43个、1.35个和1.39个百分点，远远高于
“六五”至“八五”期间城镇化率递增幅度（见表2）。

有学者认为中国城镇化进程太快了，是城镇化“大跃进”，应该减速。

但是，对比德国和日本城市化曾经出现过的高速度，中国这个速度并不是独有的，也不是最高的，更不能认定为不
图2城市化进程的S 形发展规律
制机制创新。

第五，城镇化是提高中等收入者比重的重要途径。

城镇化形成更多的就业机会，提高劳动生产率，有利于提高劳动力的工资和劳动报酬在初次分配中的比重；同时，城市服务产业也是培育中产阶级或者中等收入人群最重要的产业载体，印度就是通过发展服务业使中产阶级数量在20年里增加了4倍，达到2.5亿人。

4.城镇化发展既是解决城镇化自身问题的基本途径，也是解决经济社会问题的重要出路。

虽然改革开放30余年以来，我国城镇化取得了举世瞩目的成就，但是，我们还应理性地看到，从整体上看，我国城镇化依然滞后，也出现了类似城市病的各种问题，并导致了其他社会经济问题的产生。

为了解决这些问题，亟须积极稳妥地推进城镇化。

首先，继续保持一定的城镇化速度，是尽快改变城镇化滞后状态的需要。

判断城镇化是否滞后，可以有多种标准和参照体系。

但无论是从城市化与工业化和经济发展的相互关系，还从国际比较的角度，我国城镇化水平都是滞后的。

城镇化滞后会带来一系列严重的问题。

城镇化滞后会导致聚集经济损失，影响城市功能的发挥；会限制农业剩余劳动力流动和农业现代化进程，阻碍城乡二元结构的一元化进程；会抑制消费和投资增长，导致内需不足；会阻碍第三产业发展和产业结构调整；会加剧资源破坏和环境污染，不利于可持续发展；等等。

为了避免城镇化滞后带来的一系列严重问题，必须继续保持一定的城镇化速度，尽快改变城镇化滞后状态。

其次，推进城镇化是解决城镇化问题的需要。

从总体上看，目前我国的城镇化基本上是比较健康的，但是，也的确局部存在几种值得反思的属于病态城镇化倾向的不良现象，如半城镇化、隐性城镇化、被城镇化、准城市化、“贵族化”城镇化和“大跃进”城镇化等现象。

此外，由于缺乏有效措施和调控机制，在城镇化宏观整体布局上，还存在着大城市过度集聚、小城镇发展无序，地区发展失衡、城市之间的关系不协调等问题。

这些问题虽然还没有发展为严重的城市病，但如果不采取科学的城镇化战略，尽早预防和治理，就必然积重难返，无法根治。

再次，积极稳妥推进城镇化还有利于城镇化问题带来的各种经济社会问题的解决。

城镇化不可避免地带来了其他各种经济社会发展问题。

例如，由于半城镇化和隐性城镇化造成了我国数量庞大农民工群体和日益严重的农民工问题；再如，由于城市偏向政策和城乡要素难以自由流动，造成的城乡收入差距过大问题；此外，我国经济发展中出现的内需不足、第三产业发展滞后、经济发展方式转变困难、劳动生产率偏低，以及环境污染、能耗偏高、发展难以持续等诸多问题，也是由于城镇化滞后、城镇化质量不高造成的。

这些问题主要由城镇化问题造成，也必须依靠积极稳妥推进城镇化才能解决。

三、我国推进城镇化的基本思路和重点任务
在城镇化发展的新阶段，面对的情况十分复杂，需要解决的矛盾和问题非常突出，各地发展水平也参差不齐，推进城镇化这一巨大的系统工程，需要正确的思想方法，抓住重点，积极有秩序地稳步推进。

（一）确保城镇化速度与质量并重。

城镇常住人口首次超过农村人口，城镇化发展方向要由单纯速度向速度与质量并重转变，城镇化进入以推进深度人口城镇化为特征、促进城乡一体化的新阶段。

城镇化速度与质量并重，意味着既要保持一定速度，更要注重质量，要在保证城镇化质量的基础上，继续保持较快的发展速度。

从当前的情况看，需要处理好以下几个方面
的问题：
一是要积极促进农民工市民化，逐步解决半城镇化问题。

目前，有1.6亿农民工长期生活在城镇，但并没有解决市民化问题，半城镇化是造成农民工问题的深层次原因。

要按照因地制宜，分布推进，存量优先，带动增量的原则，坚持两手抓，一手推动户籍制度改革，一手推动基本公共服务均等化，有序推进农民工市民化。

二是要以人为本，妥善解决城市病问题。

要提供与城镇经济发展水平相适宜的基础设施和基本公共服务，优先解决城镇人口的就业、安居、教育、医疗、交通等问题，提高城镇居民生活质量。

三是要转变城镇发展模式，提升城镇的可持续发展能力。

要加强城乡不同类别的空间管制，大力推进低碳生态城市建设，促进城镇集约紧凑发展；要围绕提升城镇发展软实力，加快城镇服务功能建设；要加强城镇综合管理，建立统一、协调、高效、合理的城镇管理体制，提高城镇管理服务水平。

四是要加强城镇化与工业化、农业现代化同步发展。

要适应新型工业化的要求，积极探索新型城镇化道路和模式；要积极探索工业反哺农业、城市支持农村的机制、途径和方法，妥善解决“三农”问题。

五是要建立城镇化发展评价体系，确保城镇化健康发展。

要制定体现科学发展的全国城镇化的发展规划，科学制定城镇化质量评价指标体系，将城镇化质量纳入政绩考核、重大事项督察范围，强化城镇化在经济社会发展中的作用。

（二）降低而不是抬高城镇化门槛。

要通过提供均等化的公共服务，降低农民进城务工和落户条件和成本，将符合条件的进城务工人员转化为城镇人口。

这样有利于改变城镇化滞后、半城镇化和贵族化城镇化状况。

一是要适当降低农民工落户条件，允许符合条件的农民工市民化。

根据城市的规模和综合承载能力，以就业年限、居住年限和城镇社会保险参加年限为基准，各类城市制定公平、公正的农民工落户标准。

不仅要放开小城镇的落户条件，也要放宽大中型城市的落户条件。

二要坚持房地产调控不动摇，引导房地产市场健康发展和房地产价格理性回归，坚决抑制高房价。

同时，积极完善多层次、多元化的住房保障体系，逐步提高保障性住房在城镇住房供给中的比重。

三要积极建立和完善城乡一体的公共服务体系。

要逐步在全国范围内建立统一的教育、就业、医疗卫生、养老、住房、基本生活保障等公共服务体系。

要适应农民工高流动性要求，尽快实现社会保险权益可顺畅转移、接续。

四是要加快教育和医疗体制改革，切实解决城镇居民在教育和医疗方面的难题。

此外，提高农民工的就业能力和收入水平也等同于降低了城镇化门槛。

（三）建设包容性城镇。

建设包容性城镇，强调城镇发展在经济、社会、治理、文化等领域的均衡与统一，强调城镇发展过程公平与效率的内在一致，强调城镇不同主体发展权利的同质均等性。

建设包容性城镇将有助于解决城镇内部由区域要素快速流动带来的社会“碎片化”问题。

在我国正在由乡村中国向城市中国转变，城镇化加速发展，农民工不能正常市民化的特殊发展阶段，对于迅速发展的城镇，尤其是大都市，建设包容性城镇显得尤为重要。

首先，建设包容性城镇的关键在于建设高水平的公共服务体系。

其中，公共服务的普惠化、均等化是完善公共服务体系的核心问题。

其次，遵循城镇化的社会系统内生的运行规
律，逐步减少乃至完全消除主导城镇化过程的“人治”色彩，以法治原则处理经济、政治、社会、法律之间不协调和系统失衡问题。

再次，逐步消除不利于包容性发展的一切排斥性制度体系，促进农民工等城镇外来人口的城市接纳与融合，使包括农民工在内的城市贫困阶层享有事实上的平等权利。

（四）积极完善城镇化战略格局。

城镇化战略格局关系到城镇化的发展方向，是中国现代化发展战略的重要内容。

要在国家现代化战略布局框架下，以科学发展观为指导，认真研究制定我国城镇化发展的中长期规划和综合性的政策措施。

要合理确定大中小城市和小城镇的功能定位、产业布局、开发边界，形成基本公共服务和基础设施一体化、网络化发展的城镇化新格局。

要特别遵循城市发展的客观规律，考虑不同规模和类型城镇的承载能力，以大城市为依托，以中小城市为重点，合理引导人口流向和产业转移，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇科学布局，加快构建和完善“两横三纵”城镇化战略格局。

科学规划城市群内各城市功能定位和产业布局，强化中小城市产业功能，增强小城镇公共服务和居住功能。

积极挖掘现有中小城市发展潜力，优先发展区位优势明显、资源环境承载能力较强的中小城市。

四、积极稳妥推进城镇化发展的体制机制创新
城镇化是一系列公共政策的集合，城镇化的健康发展离不开体制机制创新。

我国过去30多年城镇化的快速发展与体制创新密不可分，存在的矛盾和问题也与体制机制的不完善直接相关。

今后一段时期推进城镇化健康发展，必须把深化体制改革放在十分突出的位置。

（一）统筹推进户籍制度改革。

深化户籍制度改革，必须以去利益化、城乡一体化、迁徙自由化为目标和方向，在中央的统一规划下，剥离户口所附着的福利功能，恢复户籍制度的本真功能，同时改革嵌入户籍制度之中的其他二元制度，整体推进。

首先要剥离户籍制度的福利分配功能，恢复其本身的管理功能。

要打破城乡分割的农业、非农业二元户口管理结构，废除由二元户口管理结构衍生的户口“农转非”政策及“蓝印”户口、地方城镇户口、农场商品粮户口等多种户口形式，建立城乡统一的户口制度；要强化户籍管理基础性的工作，完善户口登记制度；要积极调整人口迁移政策，逐步放宽人口；要由现行的户籍登记逐步过渡到人口登记；要加快户籍管理立法步伐。

其次要建立健全深化户籍制度改革的配套制度。

这也是户籍制度改革的难点所在。

要继续弱化直至最后消解城市户口的附加利益，必须同时解决土地制度、劳动就业制度、社会保障制度等的配套改革问题。

再次，要改革公共财政体制，为户籍制度改革提供必要的财政基础。

要进一步完善分税制财政体制改革，确保地方财政有稳定可靠的税源；要进一步调整城镇财政支出结构；户口登记与财政待遇相结合，以财政管理促进户口管理。

（二）深化土地管理制度改革。

为了防范和治理城镇化过程中的耕地占用、农民利益受损、土地资源粗放利用等问题，必须按照保护、综合整治、提高利用效率等要求深化土地制度改革。

一是要切实保护农民合法土地权益。

要保护18亿亩耕地红线，发挥土地利用总体规划的控制作用，科学制定城市和城镇发展规模；要改革土地产权法律制度；要建立耕地保护基金管理机制；要按照有利于明确和保护土地物权的思路，建立以承包权为核心的农地产权制度、基于承包权的农地流转制度和基于土地物权的农地
征用制度。

二是要积极开展土地综合整治。

具体而言，就是在一定区域内，按照土地利用总体规划的目标和用途，以土地整理、复垦、开发为平台，推动田、水、路、林、村综合整治，通过建立农村集体土地流转市场进行产权调整、协调各方主体利益，以及进行配套制度改革。

土地综合整治主要包括：农田整治———提高耕地集约节约利用；村落整治———配套公共服务设施；发展非农产业———提高农民收入水平；通过城乡建设用地增减挂钩加快小城镇建设———缓解城乡建设用地压力，支撑城镇化进程。

三是要加强城镇化过程中土地资源集约利用。

要制定科学的土地利用总体规划和城镇发展规划，注重城镇内涵发展；小城镇发展应注意规模化，乡镇企业应适当集中；建立土地节约集约利用优惠政策，提高土地利用集约度；重视土地环境的整治与保护，实现土地资源的可持续利用。

（三）深化住房制度改革。

深化住房制度改革要以解决城镇中低收入群体和农民工保障性住房为重点，完善住房保障体系。

一要坚持市场供应为主，加大保障性住房供给，建立覆盖不同收入群体的城镇住房多元化供应体系。

二要完善住房保障体系，加大经济适用房和廉住房建设力度，大力发展公共租赁住房，增加对城镇中低收入群体的住房供给。

三要将住房保障纳入公共财政体系，建立稳定的住房保障资金渠道。

四要多渠道多形式改善农民工居住条件，要逐步将符合条件的农民工纳入城镇住房保障体系。

（四）深化财税金融体制改革。

要通过财税金融体制改革，形成有利于城镇化健康发展的激励机制。

一是要建立健全公共服务能力，调整财政支出结构，强化政府基本公共服务供给的责任，推进建立包括农民工在内的基本公共服务体系；二是要加大中央财政转移支付力度，逐步提高中央财政在义务教育、基本养老、基本医疗等基本公共服务支出中的比重；三是要加快地方税收体系建设，培育稳定的地方收入来源，加快开征房产税，增强地方政府提供基本公共服务的能力；四是要合理确定土地出让收入在不同主体间的分配比例，将政府土地出让收入纳入公共财政进行管理，提高土地出让收入的使用效率，减少地方政府对土地财政的依赖。

在深化城镇建设投融资体制改革方面，要根据城镇基础设施和公共服务性质的不同，建立多元化、多渠道的资金供给模式。

要放宽市场准入，鼓励民间资金进入经营性基础设施领域，要加大公益性基础设施的投入，政策性金融要予以支持，对介于公益性和经营性之间的城镇基础设施项目，要拓宽融资渠道，通过特许经营、股权融资、项目融资等方式，鼓励和吸引社会资金和境外资金参与建设，要严格规范地方投融资平台运作，探索发行城镇建设债券。

（五）加快市镇体制改革。

通过加快市镇体制改革，提高社会管理能力，加快形成设置科学、布局合理、功能完善、集约高效的行政管理体制。

1.依法调整行政区划，促进地方政府层级向三级转化。

调整的方向是逐步调整省、县规模，把大省缩小，把小县扩大。

一是增加省级建制。

从国外的经验和有效的公共产品供给出发，我国省级建制还要多增设一些。

增加的办法有三个：（1）将一个省一分为二；（2）从几个省中划出一块设一个省；（3）以一个特大城市为中心增设几个重庆模式的直辖市。

现在看第三种办法比较好，增加机构少、震动小。

二是调整县域规模。

我国现有2000多个县（市），存在数量偏多，
2013年第1期（总第2489期）
13规模偏小问题。

可考虑适当整合规模过小的县。

2.增设直辖市，实行合理布局。

直辖市是城市政区中层次最高、规模最大、直隶于中央政府管理的一级政区，在国家政治经济生活中占有极其重要的地位。

现在直辖市数量偏少，分布不平衡。

4个直辖市京、津、沪集中于沿海，重庆直辖后消除了西南的空白点，但西北、华中、华南和东北仍缺少直辖市。

国内外经验证明，特大城市作为国家或大区域的经济中心具有一般中小城市所不可替代的作用，特别是在人才、科技、信
息、金融、管理和经济运行质量等方面，大城市具有独特优势。

在中国特定的体制环境下，行政地位即政治权力因素对城市和区域发展的影响往往会超过经济因素的作用。

重庆直辖以后的发展就是一个很好例证。

当然，增设直辖市的数量不宜过多，要强调城市质量，注意合理布局，要有带动性。

3.加快省域内的区域中心城市的形成，重点发展县级市。

目前我国县级政区中市的数量太少，比例太低，县与县级市的比例为4∶1，在一些地方制约了区域经济的发展，需要增设一些县级市。

未来20年，应重点发展县级市。

无论是整县改市还是切块设市，都是城镇化发展的客观要求。

设市模式存在这样那样的缺陷应该改革、创新和完善，但不能因为设市模式的不足而长期停止设市工作。

城市的数量应随着城镇化的发展而逐渐有所增多，而不是相反，否则是不符合经济社会发展客观规律要求的。

在“十二五”时期重新启动县级市的审批条件已经成熟。

4.尽快启动“镇级市”试点。

我国小城市数量偏少，应该积极发展。

对于经济实力较强，城镇化水平较高的城镇应该积极进行设市的改革，大胆探索“镇级市”的新模式。

“镇级市”为县辖市行政体制，既不影响原来县的行政区划，又增加了我国的城市数量，有助于推进城镇化进程。

设立“镇级市”有这样一些理由：一是“镇级市”为建制镇和城镇型居民区向中小城市转型找到了新途径；二是“镇级市”不仅是对乡镇政权治所地城镇化现实的认可，也是对我国城镇体系的完善，更是对中国乡村城镇化历史的充分尊重。

因此在省级市、地级市、县级市之下，也要有“镇级市”。

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