公共政策研究 第四讲 政策工具

时的一种常态化的管理模式 ❖ 震惊社会的重大恶性事件发生——领导做出重
要指示，政府有关部门召开紧急会议——部署 专项整治行动——执法部门声势浩大的检查、 处分行动——总结表彰，宣布专项整治取得了 丰硕成果
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❖ 运动式治理的特征
❖ 往往是临时性的、间断性的，存在着特定的时间上的 规定性
❖ 被有关专家称之为“运动式行政执法的典型范例〞的 北京市整治黑车的“狂飙行动〞〔2006年5月〕，持 续时间规定为30天
❖ 市场不适合提供公共物品：防卫、警察、路灯
❖ 是十分不公平的政策工具：只满足那些有能力购 置的人的需要
❖ 把完全自由的市场当作政策工具是危险的
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工具分类
荷兰经济学家科臣最早对政策工具加以分类 着重研究： 是否存在着一系列的执行经济政策以获得最优化结果的 工具， 整理了64种一般化的工具并未加以系统化的分 类，也没有对这些工具的起源和影响加以理论化探讨。
美国政治学家罗威、达尔 林德布洛姆 萨尔蒙
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規制性工具 非規制性工具
开支性工具 非开支性工具
些程序性的规定〕
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运动式治理的必然性
❖ 公共问题本身的性质制约着选择运动式执法
❖ 社会转型是一个问题增生的过程
❖ 越来越多的公共问题表现出高度的复杂性、异常性和 相互依赖性的特点
❖ 使得政策的执行存在马兹曼尼安和萨巴蒂尔所说的 “技术性困难〞
❖ 面对着有着多方面根源的社会公共问题，要设计一个 单一的政策和采取某种单一的政策工具，在通常情况 下可以被认为是徒劳无功的
混合型政策工具：信息与劝诫
❖ 信息发布是一种温和的政策工具 ▪ 向私人和公司传递信息，希望他们按照政府的 意愿改变自己的行为 ▪ 目的是给予民众更多的知识，使他们能遵照建 议做出选择
• 旅游信息，经济和社会统计信息，出行信息，吸烟 有害健康的信息等的发布可以引导人们采取行动
• 效果并非总是明显的，因为公民没有义务必须按照 信息指示去做事
无
低
低
低
高
可见性
中
公共信息、合同、贷款保证、税式支出
无
中
中
高
直接行政、直接贷款、凭单制、政府公司、补助金、 矫正税
无
高
高
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中
中
低
低
14
四个关键维度、五个评估标准 ---萨拉蒙
关键维度 强制性 直接性 自治性 可见性
有效性 效率 公平性
可管理性 合法性
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15
霍莱特和拉梅什
低 ← 政府干预程度 → 高
❖ 科层制组织的特点和局限性
❖ 公共问题的多样性与科层制组织的专业化存在着矛盾， 政府的部门化做不到无缝隙地分割专业职能并覆盖所 有的公共事务领域
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❖ 合作机制的缺乏
❖ 机构林立、职权交错、多头执法、政出多门、扯皮 推诿、管理真空、恶性竞争等等概念说明政府及其 部门间缺乏良好的合作机制
❖ 制度性资源的缺乏
❖ 时间规定性意味着，决策者期望整治行动能“毕其功 于一役〞，迅速恢复被扭曲的社会和市场秩序
❖ 政策预期目标的单一性，经常被批评为一种“头痛医 头，脚痛医脚〞的执法方式
❖ 治理方式往往存在着“从重、从严、从快〞的倾向性
❖ 有关整治行动都需要集中相当的资源——人力、财
力和物力，尤其还包括行政权力〔主要表达在超越一
带有比喻意义，泛指指政府可以用来实现某种政治目标的手段， 或政府赖以推行政策的手段
Hoogerwerf〔1989〕：工具是行动者采用或者在潜在意义 上可能采用来实现一个或者更多目标的任何东西
胡德(Hood)用木匠业和园艺业的工具来比喻政府的治理工具， 认为政府所做的是尽力用各种治理工具来塑造我们的生活， 迎合各种目的。
自愿性政策工具
混合型政策工具
强制性政策工具
家庭和社区 自愿性组织 私人市场
信息和劝戒 补贴 产权拍卖 税收和使用费
管制 公共事业 直接提供
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自愿性政策工具
❖ 主要特征
❖ 不受或很少受政府影响
❖ 期望中的任务是在自愿的根底上完成的
❖ 政府经常有意识地对一些公共问题不予理睬，相 信市场、家庭或志愿者组织是解决问题的最正确 渠道
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22
第二节 根本的政策工具
政
治
化
手
市
段
场
化 工 具
工 商 管
理
技
术
社
会
逆
化
向
手
民
段
营
化
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❖ 政治化工具 ❖ 政治化工具是指通过政治发动与权力运作以
推动政策执行的手段。 ❖ 主要有群众运动和权力鼓励。 ❖ 中国特色的“运动式〞治理
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24
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“运动式治理〞：政策工具的选择困 境
❖ 运动式治理的根本过程 ❖ 已经成为政府部门在执行法律、落实公共政策
❖ 自愿运行的非政府组织不是在政府强制下工作的， 其公共效劳也是出于道德或情感上的满足
❖ 本钱低，与个人自由主义的社会文化相适应
❖ 经济政策和社会政策的重要补充
❖ 很多公共问题是以自愿性政策工具来解决的
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强制性政策工具
❖ 直接作用于目标群体〔个人或公司〕，而不给个人、团体或组 织留下盘旋余地
〔3〕张成福：按政府介入程度分类：政府部门直接提 供财货与效劳、政府部门委托其他部门提供、签约 外包、补助或补贴、抵用券、经营特许权、政府贩 售特定效劳、自我协助、自愿效劳和市场运作。
教材:市场化工具、工商管理技术、社会化工具
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传统类
建立规章制度和制裁手 段 管制或放松管制 进行监督和调查 颁发许可证 税收政策 拨款 补助 贷款 贷款担保 合同承包
政策执行的现实需要〔有效的政策工具可以将 政策失败转变为成功〕
工具研究途径的倡导者长期以来得到政治和意 识形态方面的支持〔在不同的意识形态阵营的 人们会根据他们所谓的政治上的正确性来选择 不同的政策工具。保守h 党人倾向于用私有化的 6
政策工具的内涵与分类
内涵：policy instruments, tools of government
对政府绩效的可能性影响
有效性
效率
公平性
可管理性
合法性
低
中
低
中
高
强制性
中
凭单制、保险、补助金、政府公司、贷款保证、直接贷 款、合同、标准要求、矫正税
中
高
中
中
中
高
经济管制、社会管制
高
高/低
高
低
高/低
低
侵权责任、补助金、贷款保证、凭单制
低
高
低
低
高
中 直接性
高
税式支出、合同、社会管制、标准要求、矫正税
低/中
❖ 迷信暴力→运动式执法中的重拳出击→规那么虚无
❖ 如何跳出运动式治理的怪圈？
❖
❖运动来了要重视 运动过了没屁事
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市场化工具
民营化 用者付费
合同外包
市场化工具
分权与权力下 放
管制与放松管 制
内部市场
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市场
❖ 最重要也最有争议的自愿性政策工具
❖ 是有效提供绝大多数私人物品并能有效配置资源 的最有效率的途径
第四讲 政策工具
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1
❖政策工具概述 ❖根本的政策工具 ❖政策工具的选择
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2
第一节 政策工具概述
一、政策工具研究的兴起 二、政策工具的内涵与分类 三、政策工具研究的途径
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3
政策工具研究的兴起
领域
❖最早起源于社会科学
经济学
领域。集中研究：个
人或公共组织通过什
么样的方式和途径来
有目的地影响和作用
法 学
❖ 运动式执法是资源稀缺条件下纠正市场和社会秩序 失效的一种权宜之计
❖ 任何国家政府所拥有和能运用的物质性资源总是有 限的
❖ 问题的关键在于制度能力和制度资源的缺乏
❖ 在公民社会比较强大的国家，法律、政策等规那么 的有效执行依赖于国家的“制度能力〞 〔institutional capachity〕，即Michael Man2n29 所
张成福：政府将其实质目标转化为具体行动的路径和 机制。
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政策工具的类型
❖ 决策者所要解决政策问题的可选工具是否有限尽管存在着
争议，但学者们做了大量尝试来对工具进行有意义的分类
❖ 但没有两种分类是一样的，要么高度抽象，要么过于笼统
❖ 最早尝试分类的是荷兰经济学家科臣〔1964〕，提出了64
种贯彻经济政策的手段
❖ 因为政府行使着统治权力和暴力 ❖ 政府命令公民做什么，政府直接提供物品和效劳，这是政府在
做其职责范围内的事情 ❖ 强制性工具都是强制程度较高的政策工具〔规制、国有企业、
直接提供〕 ❖ 规制——用法律和行政标准限制不期望的行为发生。 ❖ 经济规制：纠正市场运行所导致的不平衡问题，如金融市场规
制、垄断行业规制等；社会规h 制：指那些针对健康、平安和118社
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❖ 劝诫或〔宣传〕说服教育：比信息发布多了一些 政府行为色彩
❖ 不只是告诉民众并鼓励他们改变行为，而是想努 力改变目标群体的偏好或行为
❖ 比方敦促人们保持节制和康健，不要浪费水和能 源，使用公共交通，预防艾滋病而采取的宣传措 施等
❖ 劝诫的好处
❖ 针对没有明确解决方案的问题，劝诫是一个好的 开始
中
低
低
高
保险、直接贷款、经济管制、公共信息经济管制、政府 公司、直接行政
高
中
高
高
低
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13
续上表
低
经济管制、社会管制、直接行政、公共信息、直接贷 款、政府公司、保险
高
低
高
中/低
高
自治性 中
补助金、贷款保证、合同、标准要求
中
高
中责任、税式支出、矫正税
低
高
中/低
高/中
中
低
经济管制、社会管制、标准要求、侵权责任、保险
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规制作为工具的优点
规制作为工具的缺点
所需的信息比较少
扭曲了志愿或私人部门的活动
政府的行动和计划可以更好地协调 抑制创新和技术进步
比较适合于危机管理
没有弹性，不考虑个别情况
成本较低
管理中的困难
政治上较有感染力
高执行成本
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萨拉蒙：十五种政策工具
关键纬度
程度
低
工具 侵权责任、公共信息、税收支出
❖ 劝诫符合民主和社会道义，崇尚讨论、劝告、个 人责任感和自由
❖ 劝诫的缺乏
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其他分类
〔1〕加拿大政策学者霍莱特和拉姆什在?公共政策研 究?中根据政策工具的强制性程度来分类，将政策工 具分为：自愿性工具〔非强制性工具〕、强制性工 具和混合型工具三类。
〔2〕狄龙，将政策工具分为法律工具、经济工具和交 流工具
❖ 规那么虚无主义与促使规那么重新合法化
❖ 运动式治理反映了一个根本领实，即政府希望通过 这一政策手段来到达贯彻法律和政策等规那么的目 的。这恰恰能够说明，在采取运动式治理之前，很 多规那么并没有很好地被执行
❖ 民众：遵守规那么还没有成为人们的社会习惯
❖ 来自政府治理者和民众〔社会〕两个方向的规那么 虚无主义，与对暴力的迷信联系在一起的
❖ 人们为解决某一社会问题或达成一定的政策目标 而采用的具体手段和方式。
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8
政策工具看作一种“活动〞
一个行动者能够使用或潜在地加以使用，以便达成 一 个或更多的目的的任何事物。
政策工具看作一种“客体〞
欧文．E．休斯：政府的行为方式，以及通过某种途 径用以调节政府行为的机制。
莱斯特•M•萨拉姆认为：“政府治理工具，又称公共行 动的工具(A tool of Public Action)，它是一种明 确的方法，通过这种方法集体行动得以组织，公共 问题得以解决。〞
奥斯本和盖布勒的36支箭
创新类
特许经营、技术支持 公私伙伴关系 、信息 公共部门之间的伙伴关系 介绍推荐、半公半私的企
业 志愿者效劳、公营企业 有价证券、采购 后果费、保险 催化非政府行为、奖励 召集非政府领导人开会 改变公共投资政策 政府施加压力
先锋类
种子资金股权投资自愿者协 会 共同生产或自力经营 回报性安排 需求管理 财产的出售、交换和使用 重新构造市场
于社会进步。以此为
政
治
政策工具
学
根底，政策工具的研
究大量存在于社会科
学的各个领域
公共行政学
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论著
20世纪80年代 胡德 ?政府工具?〔1983， 1986〕 90年代 彼得斯和尼斯潘? 公共政策工具?〔1998〕 近几年 政策工具研究开 始盛行 大本营：德国、荷兰、 美 国。
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盛行原因
理论与实践相结合的产物〔经济学家倾向于接 受那些基于市场的政策工具，如税收鼓励；法 学家那么倾向于接受管制和合约这样的法律过 程的工具〕
❖ 分类是必要的
❖ 多样性；互补性；排斥性；比较后的选择〔使用、借鉴和
学习〕
❖ 大多数政策工具在技术上是可替代的，但在功能和性质上
确实又存在着差异
❖ 一个政府部门或机构可能对一些特定的工具具有偏好，比
方补贴、国有化，因为他们觉得这些工具可控
❖ 一些工具可能比另一些更符合文化习俗和约定俗成的传统，
比方发动、开会和运动式治理h
运动式治理的根本过程已经成为政府部门在执行法律落实公共政策时的一种常态化的管理模式震惊社会的重大恶性事件发生领导做出重要指示政府有关部门召开紧急会议部署专项整治行动执法部门声势浩大的检查处分行动总结表彰宣布专项整治取得了丰硕成果2627运动式治理的特征往往是临时性的间断性的存在着特定的时间上的规定性被有关专家称之为运动式行政执法的典型范例的北京市整治黑车的狂飙行动2006年5月持续时间规定为30天时间规定性意味着决策者期望整治行动能毕其功于一役迅速恢复被扭曲的社会和市场秩序政策预期目标的单一性经常被批评为一种头痛医头脚痛医脚的执法方式治理方式往往存在着从重从严从快的倾向性有关整治行动都需要集中相当的资源人力财力和物力尤其还包括行政权力主要表达在超越一些程序性的规定2728公共问题本身的性质制约着选择运动式执法社会转型是一个问题增生的过程越来越多的公共问题表现出高度的复杂性异常性和相互依赖性的特点使得政策的执行存在马兹曼尼安和萨巴蒂尔所说的技术性困难面对着有着多方面根源的社会公共问题要设计一个单一的政策和采取某种单一的政策工具在通常情况下可以被认为是徒劳无功的科层制组织的特点和局限性公共问题的多样性与科层制组织的专业化存在着矛盾政府的部门化做不到无缝隙地分割专业职能并覆盖所有的公共事务领域2829合作机制的缺乏机构林立职权交错多头执法政出多门扯皮推诿管理真空恶性竞争等等概念说明政府及其部门间缺乏良好的合作机制制度性资源的缺乏运动式执法是资源稀缺条件下纠正市场和社会秩序失效的一种权宜之计任何国家政府所拥有和能运用的物质性资源总是有问题的关键在于制度能力和制度资源的缺乏在公民社会比较强大的国家法律政策等规那么的有效执行依赖于国家的制度能力institutionalcapacity即michaelmann所说的国家能够渗透到公民社会并经由与公民社会2930规那么虚无主义与促使规那么重新合法化运动式治理反映了一个根本领实即政府希望通过这一政策手段来到达贯彻法律和政策等规那么的目的