对包头控制性规划实施的思考陈飞

2012年9月
内蒙古科技与经济
September 2012　第18期总第268期
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对包头控制性规划实施的思考
陈　飞1,马小龙2
(1.包头市石拐规划局;2.包头市规划局,内蒙古包头　014000)
摘　要:文章重点分析了2008年以来控制性详细规划在实施管理中存在的难点,并认为应当建立统一的规划编码体系,实现控规单元的整体容量控制方法,增加控规的弹性。

同时,应当以控规单元作为控详规编制的基本单位,对于控详规的编制甚至规划管理都具有指导作用。

关键词:控规单元;统一编码;刚性;弹性;规划管理;包头
中图分类号:T U984.11(226) 文献标识码:A 文章编号:1006—7981(2012)18—0006—01 《城乡规划法》进一步强化了控制性详细规划(以下简称控规)的法律地位,控规的作用得到了空前加强,成为规划管理中最重要的依据。

但在规划管理中,控规面临的最大困惑是控规制定的内容在规划实施中常被更改,其中调整较大的是地块开发强度和用地性质,且调整周期较长,使得控规在规划管理中差,不如人意,难以担负法律赋予的权威。

笔者试图从规划管理角度,对控规编制与实施中出现的问题进行反思,并思考包头控规单元的编制方法和控制内容对现行规划管理的实施可操作性加以强化的策略。

1　控规的不足
1.1　控规与总规衔接不足
城市总体规划是对一定时期内城市性质、发展方向、空间布局的综合部署,强调宏观性、战略性、综合性。

控制性详细规划是在城市总体规划的指导下,对城市土地的开发利用制定控制指标,作为政府实施城市建设目标的规划行为和管理手段,偏重于实施性、可操作性。

因此,控规担负着“承上启下,将总体规划转化为可操作与执行的管理规定和细则,并以法律的手段为实施规划管理提供依据”的责任。

然而,现行控规编制往往明确强制性内容——用地性质、建筑密度、建筑高度、容积率、绿地率、基础设施、公共设施等方面内容,缺乏对城市总体容量的研究。

这种控规指标偏重于具体地块控制,“就地块论地块”,研究问题视野狭小,很难把总规中有关城市发展战略的宏观内容转化为对具体地块的微观控制。

1.2　控规的弹性不足
控规的重点在于量化控制内容,众多控制指标和要素都能做到“定量、定点、定位”,这是控制的特点,也是规划管理所依据的内容。

但同时,控规的这种“刚性”也带来了实践操作中的弹性不足。

我们为地块确定好的用地性质和强制指标,很难对应某个或某几个建设项目的需要。

这种控规与规划实施之间的差距,使得项目很难符合控规的要求,导致项目准落地的条件要素受到极大限定。

因此,控规内容不是控制得越多就越好,相反,指标繁杂、面面俱到的控规在规划实践中常常遇到多种不确定因素,不得不调整过于细致的控制要求,非但不能突出控制重点,甚至会完全偏离规划的初衷,尤其在新规划法对控规调整的程序进行了严格限定后,控规的弹性量化问题就显得尤为突出。

2　包头控规单元编制思路探索
2.1　包头市控制性编制单元规划产生的背景
《包头市城市总体规划(2008-2020)》于2005年开始组织编制,经过6年的努力,目前已基本编制完成,正在履行上报审批程序。

期间,存在着城建项目因为没有控制性详细规划而暂时搁置的现象。

为保障城市建设和规划管理工作的顺利进行,包头市将“控规全覆盖”作为重要工作目标,决定在中心城区规划范围内开展《包头市控制性编制单元规划》(简称控规单元)的编制工作,并通过编制控规单元规划达到“控规全覆盖”的目的。

2.2　包头控规单元总体技术框架
在本次控规单元规划中,确定采用“控制分区+控制单元”的划分模式。

将中心城区规划区范围内用地,划分为14个控制分区,93个控制单元。

其划原则为:
2.2.1　地域完整,功能明确。

控制分区、控制单元边界以具有明确的主导功能和完整的地域边界为划分依据。

2.2.2　规模适宜,设施配套。

由于规划文本以控制分区为最小单位。

因此,在控制分区划分中,综合考虑文化、教育、体育、医疗卫生等设施的配置标准和服务要求,对城市中心区、重点建设区、历史文化街区、高层建筑集中区、滨水区的控制单元规模适当减小。

城市远期发展区、城市一般发展区、改建区控制单元规模根据实际情况适当增大。

2.2.3　界线稳定,编码统一。

控制分区、控制单元综合考虑了城市行政管理辖区、自然地貌、城市特征、功能区划分、主要道路、重要基础设施、城市空间景观组织、社会组织等要素确定,其“四至”界线明确、稳定。

为加强对规划实施的适时监控,对控制单元进行了统一编码。

为保证控制单元、控制分区界限的相对稳定,本次规划对中心城区规划范围内不是建设用地的区域也进行了统一划分和统一编码。

同时,考虑到有些单元已经编制完成控制性详细规划,充分考虑已完成控规的既有边界。

3　包头控规单元的编制层次与现实意义
针对控详规与总规衔接不足的弱点,包头控规单元的编制一方面要求控规单元作为控详规的编制依据,宜粗不宜细,因而需要其在落实总体规划的强制性内容的同时,又具有相当的弹性;另一方面作为规划行政许可的依据,宜细不宜粗,因而需要在暂时没有控详规时,控规单元能担当起控详规的规划管理需求。

因此,控规单元规划是编制控制性详细规划的重要依据。

在城市规划各层次中,起到承上启下的作用,上承全市总体规划,下启(下转第13页)
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收稿日期:2012-06-15
作者简介:陈飞,包头市石拐规划局,副高级工程师。

马小龙,包头市规划局,经济师。

　马忠红,等・锡林郭勒电业局变电安全管理现状及对策2012年第18期
工普遍缺乏技术知识,缺乏纪律的情况,要不惜资金和时间开展职工培训。

抓好变电站运行人员的技术培训工作,全面提高单位的整体素质,必须立足于变电站的实际,用好站内现有的人力资源。

要加大力度引导、鼓励广大职工积极参与各种形式的技术学习、岗位培训、技能培训,提高运行人员整体素质水平;另一方面加强实际操作的培训,通过仿真技术的培训应用解决理论与实践脱节的问题,同时加强现场操作演练,通过一次次的反复操作演练,并及时纠正不规范的操作行为,养成良好的规范的系统的操作行为规范。

3.4　安全生产的重点和难点在于纠正人的不安全行为
再好的技术,再完美的规章,都无法取代人自身的素质和责任心。

为了确保每个员工工作过程的安全可靠,必须要有铁的纪律规范现场作业行为,加大查禁违章力度,杜绝违章行为的发生,以“零违章”确保“零事故”。

在安全生产基础还不够牢固、人员整体素质还不能满足生产技术要求的情况下,各级管理人员要加大现场监督检查力度,特别是变电运行的操作安全尤为突出,因此在现阶段有必要通过加大变电运行管理人员数量作为一种补充措施来有效控制工作现场的安全。

3.5　加大安全生产奖惩力度
调动员工的积极性,积极引导职工做正确的事和正确做事,增强全员工作积极性和主人翁责任感,维护正常的生产秩序和工作秩序,提高工作质量和工作效率。

3.6　加快建设步伐,做好人员培养规划
考虑到锡林郭勒电网发展迅速,变电站数量近几年还会大量增长,虽然每年均有大量新分配人员,但仍然不能满足变电站数量增长对人员数量的需求,更不用说人员素质提升及经验积累需要一段时间,因此调控配一体化、集控站(无人值班站)建设越发紧迫,必须加快建设步伐,同时同步做好人员培养规划,以满足调控配一体化、集控站(无人值班站)需求。

加大站容站貌治理力度,关心一线员工,加大对生产、生活设施的改善力度,营造有利于员工工作、学习和身心健康的和谐环境。

只有变电运行安全工作抓到位,才能使我们的电网更加安全可靠稳定运行。

[参考文献]
[1]　王振伟,金红核,殷志良.变电站运行管理模式
优化探讨[J].华东电力,2009,(10).
[2]　王晓玲.论如何做好变电运行管理工作[J ].
中小企业管理与科技(下旬刊),2010,(12).
[3]　刘忠.浅谈变电运行的安全管理[J ].科技风,
2009,(9).(上接第6页)　控制性详细规划的作用。

同时,兼具控详规的部分职责,
可作为规划管理的依据。

包头城市规划编制体系的衔接关系
4　控制单位规划的强制性与指导性
规划控制指标分为强制性内容与指导性内容,强制性指标应严格遵守,指导性指标可根据管理的需要进行适当调整。

4.1　强制性控制内容
综合服务设施用地是刚性控制用地,不允许用地兼容(综合服务设施是指非盈利性质或社会公益效益大于商业效益的社会公共服务设施)。

包括:中小学、医院、文化设施、体育设施、公园绿地、社会停车场、社区服务中心以及市政设施等。

体现规划的公共政策属性。

控规单元的主导功能、用地规模、总建筑面积、文物保护、配套设施的数量及规模、“四线”设定等属强制性内容,保障公众利益,体现规划的公平性。

4.2　指导性内容
各级公共服务设施的具体位置可根据实际情况在控制单元内进行适当变动。

控规单元中的公共设施、市政设施,在保证其性质和规模的情况下,位置的调整基本不影响使用。

除此之外的商业开发,根据社会发展和市场的变化,随时调整其用地性质和开发强度,体现控规单元的灵活性和适应性。

容积率总量平衡。

在控规单元中,可以调整一个或几个地块规划指标,但需要控制控规单元的最后容量没有超标。

也就是说,控规单元内部分地块提高容积率后,其他地块就应当降低容积率,确保单元容积率总量平衡。

5　结束语
目前,国内完成“控规全覆盖”的城市有很多,归纳起来有两种类型:一种是以北京为代表的“控制性详细规划”全覆盖,后经证明,该做法虽然可以作为规划管理的直接依据,但在快速城市化浪潮的冲击下,调整频繁;另一种是以上海为代表的“控规单元”全覆盖,该做法编制周期短、成本低、弹性大,但由于其内容相对粗放,不适于作为规划管理的直接依据。

包头市控规单元规划正是在借鉴了上述两种类型的成功之处,并充分结合包头的具体管理需求后应运而生的。

相信其既可以简单有效的落实总体规划的目标意图,突出强化原有控规中的主要内容;又可以在最短的时间内达到完成“控规全覆盖”的目的;同时,对于今后控详规的编制甚至规划管理都具有相当的指导作用。

[参考文献]
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[4]　孙翔,姚燕华.基于规划发展单元的总规—控
规联动机制研究——以广州市为例[J].城市规划,2010,(34).
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