基于世界银行标准的国际环评与国内环评差异性分析

第40卷第4期2018年7月
环境影响评价
Environmental Impact Assessment
V〇1.40，N〇.4
Jul.,2018
基于世界银行标准的国际环评与国内环评差异性分析
杜旻蕾，郭筠，胡颖华
(伊尔姆环境资源管理咨询（上海）有限公司，北京100016)
摘要：中资企业的海外投资项目，通常需要满足东道国或以世界银行为代表的国际贷方的环境和社会影响评价（简称国际环评）
的要求。

此类影响评价与国内的环境影响评价在评价标准、评价范围和评价方法等方面均存在显著差异。

通过对比分析，可知国
际环评的工作范围与国内环评有较大不同，差异部分主要是国际环评需要包栝社会影响评价和关联设施影响评价，并在环境影
响评价中包含了水资源评价及温室气体评价等内容。

此外，国际环评对于环境和社会管理计划、公众参与和替代方案分析方面
的要求也与国内环评有较大不同。

在评价方法上，国际环评并没有像国内环评导则一样统一的评价方法，通常可遵循东道国和
国际贷方的要求或采纳国际知名咨询公司已广泛应用的方法。

关键词：国际环评；非技术风险；海外投资
D O I：10. 14068/j. ceia. 2018.04.002
中图分类号！X321 文献标识码： A 文章编号：2095 -6444(2018)04-0006-06
Gap Analysis between International Environmental and Social Impact
Assessment and Chinese Regulatory Environmental Impact Assessment
DU Minlei，GUO Yun，HU Yinghua
(ERM(Shanghai) Lim ited，Beijing 100016，China)
A b strac t: Chinese enterprises a re often required to comply with host country or international lenders ’ ( e. g. W orld Bank) requirements on Environmental and Social Impact Assessment ( ESIA) in their outbound investment. Such ESIA is significantly Environmental Impact Assessment ( EIA) in C hina. Via comparative analysis，it is understood that ESIA generally has a broader scope of
work than domestic E IA，which includes social impact assessm ent and associated facilities impact assessment. An ESIA also includes water resources assessm ent and greenhouse gases assessm ent in its environmental impact assessment part. M oreover，there are further requirements in environmental and social management p lan，stakeholder engagement and alternative different from domestic EIA. It should be noted that there is no universal impact assessm ent metliodology for ESIA that domestic EIA guidelines. If not specified by the host country or international lenders，impact assessm ent meth some famous international consultancy firms could be adopted.
K ey w ords ：environmental and social impact assessm ent；non-technical risk s；outbound investment
自国家提出“一带一路”倡议以来，中资企业的 海外投资步伐加快，项目投资额逐年增加，涉及的行 业和国家及地区也呈现多元化趋势。

中国企业海外 投资中的非技术风险（指企业与外部利益相关方的交 互活动中产生的所有风险）[1]也逐步显现，由于其可 能构成影响项目成败的关键性因素，已成为海外投资
收稿日期：2018 -01 -08
作者筒介：杜旻蕾（1985 —），女，福建人，首席顾问，工程师，硕士，主 要从事中国企业海外投资项目环境和社会影响* +，E-
mail：minlei. du@ erm. com 项目关注的重点之一。

环境和社会风险是非技术风 险中的重要部分，在已知被东道国政府叫停的中资企 业海外项目中，环境和社会手续不合规或存在风险常 常作为一项官方公布的原因。

“一带一路”倡议的实 施，为中国企业“走出去”进一步创造了良好条件，而 遵循良好的国际实践规范，对于海外项目的环境和社 会风险管控具有重要意义。

拟进行海外投资的企业通常在国内已具备丰富的 项目投资和建设经验，也充分了解中国环保法规要求 的环境影响评价（以下简称国内环评）。

但是，国内环
第4期杜旻蕾等：基于世界银行标准的国际环评与国内环评差异性分析7
评与其他国家及国际金融组织要求的环境影响评价或 环境和社会影响评价相比，有许多互通和相互借鉴的 地方，也有许多差异。

由于世界银行集团制定的环境 和社会绩效标准、《环境、健康与安全通用指南》等属于 国际贷方（特指多边开发银行、遵守赤道原则的银行和 其他金融机构）广泛采纳和认可的标准，故本文以世界 银行标准作为国际标准的代表，本文所述的国际环评 即指基于世界银行标准的环境和社会影响评价。

1 国内环评与国际环评概述
我国环评制度经过30多年的发展，已日臻成熟 和完善。

我国环评是建设项目在可行性研究阶段，由建设单位委托具有环评资质的第三方单位编制的技 术报告，环评制度的主要作用是从源头预防污染。

我 国环评制度实施以来，在推进产业结构调整和产业合 理布局，严把项目环境准人，优化项目选址选线，强化 污染防治和生态保护措施，有效防范环境风险，保护 各类环境敏感目标，维护公众合法环境权益等方面发 挥着重要作用。

当然，环评制度在实施中也不可避免 地存在一些问题，比如重事前审批，而事中事后监管 缺位、公众参与流于形式等。

在此背景下，我国开始 对环评制度进行改革。

2016年以来，原环境保护部 发布了《“十三五”环境影响评价改革实施方案》等文 件，通过加强规划和战略环评落地；以生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准人负面清单为 手段，强化空间、总量、准人环境管理；重构环评技术 导则体系；规范信息公开和公众参与；加强与排污许 可制度的衔接等，以改善环境质量为核心，以全面提 高环评有效性为主线，使环评回归本意，真正发挥源 头预防作用。

“十三五”期间，深化环评制度改革将 是我国环评领域的重点任务。

国际影响评价协会（IAIA)所采纳的环境影响评 价的定义为：在进行重大决策行动前，识别、预测、评 估及减缓开发活动的生物物理、社会及其他相关影响 的过程。

此处，环境影响评价既包含了传统的环境影 响评价范畴，也包含了社会影响评价，反映了近几十 年来国际环境影响评价延伸包含社会影响评价的趋 势。

这种工作范围的延伸，以及更多地关注利益相关 方参与决策的趋势，能够确保充分识别拟建项目的潜 在影响，避免、减少或减缓负面影响，同时使正面效益 最大化。

近年来，国际社会的普遍做法是编制项目环境和社会影响评价报告，并通常在社会影响评价部分
包含了健康方面的评价。

3标准与技术体系对比
世界银行于1998年发布的《污染预防和削减手
册》对于环境评估的具体流程以及环境评价报告所应
包含的主要内容做出了界定，并提供了 40个工业行
业当时最新的可量化的削减污染目标及排放标准，属
于较早的环境评估指导手册。

目前较新且运用广泛
的是世界银行集团《环境、健康与安全通用指南》(2007)，以及林业、基础设施、农业及食品、化学、采
矿、电力、油气、一般制造业共计8个大类62个行业
专门的环境健康与安全指南[2]。

行业指南会不定期
进行更新，对环境、职业健康与安全、社区健康与安全
等均提出了相应的指标和良好的实践措施。

如果项在国的 不 于世界 银 相 指 南 规 定 的
指标和措施，世界银行等国际贷方通常要求项目遵循中较 的。

在国际环评中，根据项目的特性，通常采用的其
他适用标准还包括世界卫生组织的相关标准、国际劳
工组织关于劳动用工的标准、国际海事组织关于船舶
污染物排放的标准等。

由于国内环评是政府行政审
批的依据，故其主要采用国内颁布的国家和地方标
准、行业标准及环评导则，并遵循国内法律法规体系
的要求。

中国企业在海外进行大型资本投资项目时，各国
政府对环评的审批要求、法规标准不尽相同，但就标
准和技术要求而言，大致可分为两类：
(1) 在具有成熟环境法律法规体系国家（多为发 达国家，可参照赤道原则协会网站给出的“指定国
家”列表）的投资项目，环评要求通常等同或严于国
际标准。

国际金融机构通常认为此类国家的环境法
律法规体系和管理水平符合其遵循的原则，因此不要
求进行额外的评估。

(2) 在发展中国家（亦可认为是赤道原则协会认 定的“指定国家”之外的“非指定国家&)开展的项目，
环评要求可大致分为：该国接受过世界银行或其他国
际开发机构的技术援助，其所建立的环境法律法规体
系或框架参照或遵循世行标准，例如非洲国家几内亚
等；自行建立的环境法律法规体系，根据国家的不同
也存在显著差异，例如较为发达的非洲国家南非[3]，
8环境影响评价第40卷
以及大部分原苏联地区的国家。

在发展中国家进行的开发项目，若按照世行标准 开展环评，由于其通常严于东道国标准，且为国际贷 方所普遍接受，在降低项目环境和社会风险方面效果 显著，因此具有较强的普适性和研究意义。

3流程及工作范围对比
由于东道国（包括采纳世界银行标准的东道国）在环评程序和管理上各有规定，无法进行概括分析，因此本文不对政府层面的环评管理程序和要求进行 对比分析，仅从技术层面进行比对。

以世界银行标准 实施的环评与国内环评相比，两者的主要差异如表1所示。

结合表1，对国际环评的工作流程进行介绍，并着重分析其中有异于国内环评的主要内容。

3:筛查及分类阶段
作为第一步工作，按照国际标准的要求（东道国 法规有不同要求的，遵从其要求），国际融资环评需要 根据项目的环境和社会影响程度将项目分为A、B、C 三类（影响程度递减，具体定义可参考《国际金融公 司环境和社会可持续性政策》）。

对于项目分类的判 断，部分国际贷方会自行判断并告知环评单位，也有 部分国际贷方依赖于环评单位进行判断。

但由于国 际标准中对于分类通常只有初步而定性的描述，在具 体操作中有时存在争议。

表1 国际环评与国内环评各环节内容对比
Table 1 Comparison of worls scope in each process of international ESIA and Chinese regulatory EIA ¥¥S程国际环评国内环评~
i筛查及分类初期筛选:根据项目行业类别及涉及的敏感因素确定项目 的分类，进而判断相应影响评价的深度和广度。

对于需要 编制环境和社会影响评价报告的项目，通常再按照以下流 程$—5开展(第6项和第'项贯穿整个环评周期$
2 3 4
大纲编制与审查
确定工作范围：通过案头调研和实地初步考察，判断项
目活动可能产生的重大影响，确定评价的范围。

成果为
工作范围识别表，有时需要编制大纲报告。

通常大纲需
要提交所在国政府部门进行审查
本底调查/现状评价
本底调查：通过踏勘、文献调研、现场采样、入户调查和
访谈等多种方式进行详细的环境和社会本底状况调查
对识别出的环境和社会影响进行评价，提出减缓措施，
并对采取减缓措施后的剩余影响进行评价。

包括环境
影响评价（含下述水资源评价和温室气体$、社会（含社
区健康、文化遗产）影响评价、累积影响评价，以及关联
设施的影响评价。

减缓措施纳入环境社会管理方案，设
施投资和管理落实并重
4. 1水资源评价和水土保持根据项目特点，若在大纲编制与审查阶段判断项目可能与环境或社区竞争使用水资源，则从生态服务角度对水资源进行定性或定量评价。

同理，若识别出项目可能存在土壤侵蚀风险，则进行相应的定性评价
按照国际标准要求，对于预计每年产生2. 5万吨以上二氧化碳当量的项目，应量化项目的直接和间接排放量。

据此，若在大纲编制与审查阶段判断项目有显著的温室气体排放，应对温室气体排放进行评价并提出削减措施
5环境社会管国际最佳实践倾向于编制翔实可行的环境和社会管理
计划，以落实环境和社会影响评价中提出的减缓措施
6公与相方与于大、影响评价过程
在国际环评过程中，按照避免一最小化一恢复一补偿的
减缓金字塔原则，环评单位应尽量在早期介入，与业主和 '替代方案分析设计单位就项目选址、设施布局、工艺选择等各方面进行
沟通，从环境和社会角度对不同的设计方案提出选择建
议，或对设计方案提出环境和社会影响更小的替代方案分类：根据环评分类管理名录确定编制报告书、报告 表或登记表。

编制报告书及部分含专项的报告表的项，以程开
需制环评大，由环评单环评
定工作范围
现状评价：仅对与建设项目有密切关系的环境要素进行现状调查和评价，不涉及社会现状调查
仅包含环境影响评价，不包含社会影响评价和关联设施影响评价。

建立有完善的模型模拟、预测和评价方法体系；地表水、地下水、声环境、大气环境、生 态环境、环境风险等要素均设有专项评价导则。

减 缓措施方面，侧重于环保减缓措施投资，对于管理和 运行更侧重于由排污许可证衔接管理
根据环保部门的职责，水资源评价和水土保持不属于环评工作范围
不纳人环评工作范围
设置有专门的环境管理章节。

自2017年开始，国内 环评开始强化和突出环境管理章节的作用，目的是 进一步强化环境影响评价制度与排污许可证制度、环境中管制的，提环境影响评价的性
公众参与和环评工作分离，不属于环评的工作范围。

公与由建设单开
虽然国内环评也强调早期介入，但在实际操作中，建 设方通常是在可行性研究报告之后开展环评。

特别 是取消环评作为项目核准前置条件后，环评介入的时间可能更晚，在指导项目前期选址选线和方案设环节的作更
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对于项目环境和社会风险的划分，各国际组织根 据各自的经验和风险偏好制定了不同的分类方法，亦 有如欧洲投资银行将项目划分为四类，但总体的思路 一致，即对于环境和社会风险较高的项目，实行较为 严格和全面的评估。

值得注意的是，原中国银监会在 2 014年发布的《绿色信贷实施情况关键评价指标》中，也使用了 A、B、C三类划分方法[4]。

3.2大纲编制与审查阶段
该阶段识别出主要的环境和社会敏感受体，以及 可能对敏感受体产生潜在重大影响的项目活动，并评 估项目选址、布局和技术方面的替代方案。

主要目的 在于:识别潜在重大影响；通过利益相关方咨询了解 其对项目的观点看法;界定环境和社会影响评价的工 作范围，确保识别重大问题。

此后开展的环评过程将重点关注这些重大问题，围绕于此收集现状信息，进行利益相关方参与，评估 影响并提出减缓措施，进而进行监测跟踪。

44本底调查阶段
在本阶段进行本底数据的收集，对项目所处的物 理环境，社会、健康、文化及经济情况进行描述，可增 进对大纲编制与审查阶段识别出的受项目潜在影响 的受体和资源的了解。

其中社会本底调查主要采用 文献收集、人户调查及利益相关方（包括政府部门）访谈的形式展开。

文献收集覆盖区域（相当于省市层 面）和当地（相当于县镇层面）的社会经济统计数据，并进行横向和纵向比对，了解项目所在区域的人口、民族、支柱产业、收人水平、基础设施状况等信息。

人 户调查针对受项目影响区域的人口，以问卷的形式开 展，问卷内容通常包括家庭人口信息、生计来源、收人 支出状况、基础设施、医疗教育状况等组成部分，通过 对问卷的整理分析，描绘出项目实施前该地区的社会 经济本底状况，同时识别出弱势群体。

44影响评价阶段
总体来说，国际环评和国内环评在影响评价阶段 的工作过程相似，均包括项目分析、影响预测与评价及 环境管理方案等核心内容。

但从评价范围和思路来 看，两者又存在较大差别，主要体现在以下几个方面。

44.1利益相关方参与
在国际环评中，利益相关方参与"国内环评称为 公众参与）是环评的核心工作之一，从环评阶段延续 至项目实施运行阶段，贯穿项目的整个生命周期。

利益相关方指受项目影响或对项目的潜在影响感兴趣 的各个群体，主要包括各级政府相关部门、非政府组 织、当地社区、周边企业、感兴趣的大学和研究机构。

对于分类为A类的项目，应至少在大纲编制与审查阶 段和环评初稿完成阶段进行两轮利益相关方咨询。

在大纲编制与审查阶段，通过利益相关方参与，向关 键利益相关方介绍该项目，并听取其关于工作范围或 方案的意见。

这一阶段的参与有利于了解利益相关 方对项目的态度和顾虑，明确在进行影响预测和评价 时需考虑的问题。

在环评过程中，向区域和当地层面 的利益相关方介绍项目，并收集相关意见，有助于编 写环境和社会本底报告、识别合适的减缓措施。

在环 评报告公示阶段，应提供非技术摘要或进行全文公 示，供利益相关方阅读，并通常会举行公开的听证会，对公众意见进行讨论和反馈。

在开 相 方 与 ，常应在项 的大
编制与审查阶段编写一份利益相关方参与计划，以确 保在整个环评过程中采用连贯、全面、综合并且在文 化上适合的方法开展利益相关方参与。

在国内环评中，根据2016年修订的《建设项目环 境影响评价技术导则总纲》，将公众参与同环评工作 剥离，改由项目建设单位负责公众参与，并承担主体 责任。

国内环评报告的公众参与主要侧重于了解公 众对项目潜在环境影响的态度和意见，在利益相关方 的界定、参与形式、参与范围及咨询内容等方面均与 国际环评存在差异。

44.2关联设施影响评价
在国际环评中，除了关注拟建项目本身产生的影 响外，还会考虑关联设施产生的环境社会影响。

按照 世界银行下属国际金融公司的定义，关联设施指那些 没有被拟建项目资助，但是如果不建设或者扩建本项 目就不会存在的设施，没有这些关联设施，拟建项目 也不可行。

例如，作为煤化工项目原料来源的煤矿 (该煤矿仅为此项目供煤），为发电厂输出电力的支 线输变电线路等。

关联设施应完全纳人拟建项目国 际环评的范围。

在国内环评中，环评的工作范围通常与可行性研 究的范围一致，而关联设施如果与拟建项目不是同一 法人责任主体，则不需要对关联设施进行评价。

44：社会和健康影响评价
社会和健康影响评价针对受项目影响的社区进
10环境影响评价第40卷
行评价，主要包括对以下方面影响的评价：社区，社会 基础设施（包括有形和无形），个人或社区集体资产 (土地及附着物、牲畜等），生计，就业、劳工及工作条 件，社区健康和安全，社区安保等。

社会和健康影响 的来源大致可分为两类：源于项目活动的直接影响，例如征地搬迁对生计方式和生活水平产生的影响、对 文化遗产的影响等，以及用工招聘产生的积极影响；由项目活动引发的间接影响，例如由于项目的环境影 响造成的间接影响（污染对人群健康的损害），项目 与社区对资源的使用竞争（项目用水造成社区用水短 缺，项目使用道路对当地居民道路通行安全造成影响 等），项目提供的直接或间接就业机会造成外来人口 涌人（对当地社区的疾病健康、治安、基础设施承载力 产生影响）等。

社会和健康影响评价遵循的方法流程与国际环 评的总体流程及方法大体一致，但在社会和健康本底 信息收集及影响评价方面需要运用社会学领域的抽 样调查及分析方法。

在国内环评中，目前不对项目产生的社会和健康 影响进行评价。

45环境与社会管理计划阶段
环境和社会管理计划将项目业主在实现其环境 和社会绩效方面承诺执行的所有行动方案进行了汇 总，通常由管理架构和执行计划两部分组成。

管理架 构部分包括项目概况，法律法规框架，项目业主的环 境和社会管理目标和组织架构，职能和责任划分，以及如何实施该计划；执行计划部分包含具体各项环境 影响的管理方案，明确某一特定项目活动（例如施工 期车辆行驶）的潜在环境影响（例如大气污染物排 放）及其相应的减缓措施、管理与监测要求、监测点及 频率、监测职责、监测和报告的指标等。

环境和社会 管理计划是国际环评的重要组成部分，通常单独成 册，是项目执行过程中业主及其承包商实施减缓措施 的依据，也是政府及国际贷方监督检查项目是否落实 其承诺的减缓措施的重要依据。

环境和社会管理计划在国内环评中的作用相对 较弱，主要通过环保措施“三同时”验收表对项目业 主拟采取的减缓措施进行汇总，环保行政主管部门对 项目的管理更侧重于环境保护措施的验收，而非对于 管理体系、管理落实情况的审查。

2017年1月1日实施的新环评总纲已经意识到环境管理计划的重要性，要求环评报告“按建设项目建设阶段、生产运行、服务 期满后等不同阶段，针对不同工况、不同环境影响和 环境风险特征，提出具体环境管理要求”。

同时随着 行政审批体制的改革，我国提出了事中事后监管的理 念，环境后评价、排污许可证等一系列运营阶段的监 管手段弥补了这方面的不足，使得环评事前审批与事 中事后环境减缓措施的监管可以有效衔接。

4评价方法对比
4.1国际环评方法
国际环评虽然已经历了几十年的发展历史，但并 未建立统一的评价方法，也尚未有国际组织对国际环 评所采用的技术方法进行明确的界定并获得普遍认 可和适用。

一些国际知名的环境咨询公司制定的公 司内部评价方法体系，与国际贷方的标准和期望较为 吻合，在东道国、国际贷方或项目开发方不指定或明 确评价方法的前提下，被广泛应用于国际环评实践 中，得到国际影响评价协会、国际金融机构和许多国 家政府的广泛认可。

在此介绍的国际环评方法以某 环境咨询公 内部评价方 为 。

首先根据项目内容进行前期筛查与大纲评价。

结合案头调研和现场实地考察，填写筛查表，根据经 验判断，结合与关键利益相关方访谈的初步意见，以矩阵形式判定项目活动是否会对相关受体产生影响，并初步判断相关影响是否严重。

对受体影响轻微的 项目活动，可不进行评价或仅进行简单的定性评价，不需要采取额外的减缓措施（而对受体影响严重的项 目活动，则须识别出此类活动并在下一阶段进行影响 评价。

影响评价阶段采用的方法包括定量和定性方法。

在定量评价方面，通常会在大气、噪声、水质等方面的 评价上运用模型预测等定量评价手段。

在定性评价 方面，一般会按照受体的脆弱性及影响程度两个维 度，对采用现有控制措施（即项目可行性研究报告等 设计资料中提出的工程措施$后的影响显著性进行综 合评价，如表2所示，定量评价也可采用。

可忽略的 影响及轻微影响在采取减缓措施前即已能够满足法 规标准的要求，而对于中等和显著的影响则应提出额 外的减缓措施，以证明影响的显著性已降低至ALARP(即最低合理可行）的水平。

在采取额外减缓 措施后通常能降低影响的显著性，但仍存在采取了所。