论我国职业教育立法 ——兼论《职业教育法》的修订

论我国职业教育立法——兼论《职业教
育法》的修订
作者：阮李全
来源：《社会科学家》 2013年第9期
阮李全
（重庆师范大学政治学院，重庆401331）
摘要：职业教育是劳动力生产和再生产的关键环节，是教育体系与经济社会发展对接的重
要纽带。

我国职业教育发展正处于转型期，由量的扩张到质的提升阶段，亟需法制的保驾护航。

文章在分析我国职业教育的发展与立法现状的基础上，对我国职业教育立法存在的问题缺陷进
行深入的反思和剖析，指出当务之急是及时修订制定于市场经济初期的《职业教育法》，并提
出修订的立法体例和框架结构以及主要内容等建议，以抛砖引玉，为《职业教育法》修订草案
出台尽绵薄之力。

关键词：职业教育；立法；缺陷；反思；《职业教育法》的修订
中图分类号：D901文献标识码：Ａ文章编号：１００２－３２４０（２０１3）０9－００94－04
职业教育的产生和兴起是社会发展与科技进步的产物，是工业化发展到一定程度的客观要求，也是社会分工和职业岗位分化发展的必然结果。

职业教育作为现代国民教育体系的重要组
成部分，是面向人人、面向社会的教育，也是终身教育，它对于促进就业、繁荣经济、消除贫困、保障社会公平等都具有重要意义。

因此，近代以来各国政府纷纷采取措施，把大力发展各
种类型的职业教育作为本国经济腾飞的基石。

其中，最重要的措施之一，就是推进职业教育法
制建设，把职业教育发展纳入法治的轨道，这已是当今世界各国的共识。

一、我国职业教育的发展与立法现状
（一）当前我国职业教育的发展概况
当前，我国已经建立了世界上最大规模的职业教育体系，从1978年到2011年的30多年间，职业教育已经累计为国家输送了２亿多高素质劳动者和技能型人才。

2011年，我国有中等职业
学校13177所，在校生2197万人；高等职业学校1280所，在校生744万人。

中、高等职业学
校在校生总数近3000万。

2011年，我国仅依托学校和教育机构开展的各类职业培训就达6000
多万人次[1]。

职业教育在整个教育体系中具有举足轻重的地位，实现了跨越式的发展，在中等和高等教育中，早已占据“半壁江山”，规模人数上已经超过了相同层次的普通教育。

然而，在辉煌的背后，也有灰暗的一面。

我国职业教育发展也存在诸多问题，主要有六大
突出问题：职业教育发展不足，技能型人才的培养还不能很好地适应我国经济社会发展的需要；职业教育管理体制还不完善；中等职业教育与高等职业教育之间、职业教育与普通教育之间的
沟通和衔接不够；专业设置和教学内容与实际需求和就业联系不够紧密，职业教育质量有待进
一步提高；职业教育教师数量不足、水平有待提高；经费投入不足，学校办学条件难以满足教
育教学的需要，职业教育基础能力有待进一步加强[2]。

这些问题至今还没有很好地解决，然而，要从根本上解决职业教育发展所面临的新情况和新问题，必须加强职业教育立法、及时修订
《职业教育法》。

制定于1996年的《职业教育法》仍然存留计划经济的痕迹和思维，随着职业教育的发展壮大，已时过境迁，急需进行修改完善。

（二）我国职业教育立法的基本现状
改革开放这30多年，是我国职业教育法制建设快速发展的重要时期。

国家先后颁布了一系列与职业教育相关的法律法规，目前已初步形成了以职业教育法为核心，以教育法、劳动法中
关于职业教育的规定和一系列法规、规章为补充的职业教育法律体系，有力地推动了职业教育
的发展。

1.在全国人大层面上，包括宪法和法律，主要表现为：首先作为根本法的《宪法》第19条规定，“国家举办各种学校”、“发展职业教育”，这为职业教育立法提供宪法依据。

其次，
作为相应领域的基本法的《教育法》和《劳动法》就职业教育中的学历教育和职业技能培训作
了一般性的规定，并成为1996年我国首部《职业教育法》立法的依据，《职业教育法》的颁布是职业教育制度化、规范化的重要标志。

最后，1998年《高等教育法》确定了高等职业教育的
法律地位，2003年《民办教育促进法》的施行为职业教育发展市场化、产业化以及行业企业的
参与提供了法律依据，2007年《就业促进法》专章规定了“职业教育和培训”，从而使职业教
育事业从教育领域跨越到劳动就业领域。

2.在国务院及各部委层面上，包括国务院制定的行政法规和各部委制定的部门规章。

其中，国务院至今没有颁布过专门的职业教育法规，也没有出台过《职业教育法》的实施办法或细则，相关的行政法规也十分罕见。

国务院相关部委在《职业教育法》颁布后16年间出台了六部专门的部门规章。

不过总体而言，配套行政法规和部门规章等规范性文件并不多。

3.在地方立法层面上，包括地方性法规和地方政府规章。

这一层面的立法数量较多，各省
数量不均。

据不完全统计，我国已有29个省级人大机关制定了《职业教育条例》地方行政法规。

另外，部分有立法权的地方人大和政府也制定了地方性法规和地方政府规章。

除此之外，中央专门出台了名目繁多的政策文件，1991年国务院《关于大力发展职业技术
教育的决定》是开启职业教育发展大门的政策，国务院于2002、2005年分别发布了《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》、《关于大力发展职业教育的决定》等文件，教育部也相继
出台了相关政策文件，为职业教育发展提供了政策层面的制度支持。

由此，职业教育进入了蓬
勃发展阶段，迎来了建国以后职业教育发展的高峰，规模数量急剧膨胀和攀升。

二、我国职业教育立法的缺陷与反思
（一）我国职业教育立法的缺陷
随着我国经济社会结构的深刻转型和迅速发展，职业教育法制建设虽然取得了一定的成绩，但也存在诸多缺陷与不足：
1.国家职业教育法制建设滞后，用政策文件代替法律。

我国《职业教育法》作为国家职业
教育的基本法，不可能对整个职业教育体系事无巨细面面俱到，这必然要求有相应的下位法规
的补充和支撑，其下位法建设严重滞后，国家对职业教育进行专门性立法不足，1996年以来国
务院未曾针对职业教育颁布过任何行政法规，而中央政策文件则数量颇多，成为真正指导地方
立法及政府部门工作规范性的重要依据。

但政策不具有法律的强制性和执行力，毕竟不能代替
法律，还有违依法治国方略之嫌。

2.《职业教育法》的文本内容陈旧，疏于修订，已不合时宜。

进入新世纪以来，国内外的
政治、经济、文化环境已发生翻天覆地的深刻变化，各国职业教育法都随之演进和变迁。

而制
定于市场经济初期的《职业教育法》，实施16年间既没有任何修改或废止条款，又没有新的法案进行修正。

从形式到内容、从理念到制度等方面的规定显得极为不完善。

面对“学习型社
会”、“终身教育”、“人力资源开发”等社会发展趋势，未能对职业教育的发展提供基础性
的保障和有远见的法律引导。

3.《职业教育法》的条文笼统，立法技术不高，可操作性不强。

《职业教育法》作为职业
教育法律体系中基本法律，处于核心地位，意义重大。

但从整体看，立法技术粗陋，条文过于
简单、原则、抽象，缺乏强制性、可操作性。

现行《职业教育法》五章四十条，原则性条款过多，操作性条款太少。

同时，多数法律规范对法律主体的权利义务等要素，没有具体明确的规定，条文多为指导性、引导性规定，内容空泛，严重影响了该法的执行力，以至于条文的可操
作性不强，缺乏明确性、规范性和强制性。

4.文本结构体例不完善，缺乏强制性的法律责任。

现行《职业教育法》的结构不合理、体
例不完整，逻辑性不强。

在结构板块上，有关学校职业教育的规定多，有关职业培训的规定少；有关中等职业教育的规定多，有关高等职业教育的规定少，并且体系单一封闭、缺乏与普通教
育必要的衔接和沟通。

法律责任是法的生命力，现行职业教育法缺失法律责任的规定，体例不
完整，是一部无强制性的“软法”。

这是该法的重大缺憾，成为职业教育问题丛生的重要根源
之一。

（二）我国职业教育立法缺陷的反思
法律最终是社会“总的经济情况”的体现。

[3]法律应体现着、蕴含着一定时期的时代精神。

职业教育的立法应该反映的是不同历史时期经济状况和社会需求以及与时代精神相适应的法律
理念地更新和演进。

我国职业教育立法存在的种种缺陷和不足，原因是多方面的：
一是我国职业教育的思想观念落后。

由于中国传统儒家文化中“万般皆下品，唯有读书高”、“学而优则仕”的思想严重，导致社会上鄙薄职业教育的传统根深蒂固，认为职业教育
是“次等教育”、“末流教育”，成为“落榜生的选择”。

“劳心者治人，劳力者治于人”的
文化价值观向人们传达着一种带有严重偏见的价值判断，只有从事脑力劳动的方为“人上人”。

文凭导向的人才选用标准，“学历至上”、“升学主义”盛行。

我国传统文化教育观念成为了
我国职业教育发展道路上的一块绊脚石。

它总是以一种无声无形的、巨大而难以抗拒的方式影
响着社会的方方面面，渗透到政府部门、用人单位、学校机构、家长学生等的思想观念之中去，进而对我国职业教育的发展以及法律制度的制定和创新造成种种阻碍作用。

二是职业教育法立法主体和方式的局限。

当前我国立法体制主要是以部门立法为主的模式，近20年来，在全国人大通过的法律中，由国务院各相关部门提交的法律草案占总量的75%至85%。

[4]大多数法律草案都是由相关的政府职能部门起草开始的，部门立法利弊众说纷纭，一
方面，政府职能部门作为行政执法部门，掌握信息比较全面，部门立法有其自身优势，具有操
作性、执行性、适应性、效率性等特点。

但另一方面，由部门主导的立法模式难免会带有部门
色彩，从部门利益出发，可能存在“部门利益法定化”的立法风险，伤害到公共利益。

而职业
教育立法不同于其它单纯的部门立法，它涉及众多政府部门，职业教育是一个复杂的社会系统
工程，参与的主体繁多，其中政府部门就包括教育、劳动、财政、经济等相关职能部门。

职业
教育法律制度创新往往经过更为艰难复杂的历程，而法律因其高度的权威性与普适性，日渐成
为利益博弈的“主战场”[4]。

教育部曾在2008年启动《职业教育法》修订起草工作，但至今
正式的法律草案尚未能面世，当中各个部门之间利益博弈、协调成为一个漫长的过程。

部门博
弈导致法律条文空洞抽象语焉不详，应付了事，不具可操作性。

防止不同部门利益挟持立法在
复杂利益调整中追求法律的正义性，促进法律制度创新，成为当下我国职业教育立法的重大挑战。

三、当前我国《职业教育法》修订的基本思路和展望
2008年《职业教育法》修订曾被列入十一届全国人大常委会立法规划一类项目，教育部高
度重视，开展了修订草案的调研和起草研究工作。

该法修订草案虽至今未正式进入审议程序，
但依然值得我们期待。

基于笔者长期对职业教育立法的关注，现就《职业教育法》修订的基本
思路作一些探讨和展望。

（一）我国《职业教育法》修订的框架体例
一部法典体例结构的科学设计，不仅是法典内容完善的切实体现，而且还可以成为一部法
律制定、修改、完善的框架或指南。

[5]因此，在研究完善我国职业教育法律制度具体内容的同时，要注意研究法典体例结构，应根据职业教育法的地位、任务，适当调整法典结构，体现职
业教育法的特性。

笔者认为，从立法角度看，职业教育法在内容上是全面修改，是大修，必须
同时考虑职业教育法典结构的调整，在章节上充实和增加新内容，如现行法对高等职业教育规定、促进就业和就业准入制度内容规定、职业资格证书的发放管理规定、师资、法律责任等方
面缺失和不足，修订时应大大加强。

基于职业教育法调整对象的固有规律、法律规范的技术特性和社会的变革发展等诸方面的
客观要求，根据现行职业教育法由于历史条件等因素的影响所存在的主观缺陷，对职业教育法
的完善已不能局限于对某些微观具体问题的点滴修改和增补，而应在宏观整体意义上突破现行
职业教育法的体例框架。

职业教育法修订在立法思路上必须体现一定的逻辑性和体系性。

从事
物运动一般规律而言，职业教育活动时间逻辑以及主体逻辑发展顺序，职业教育立法可以遵循“主体—行为（运行）—结果（责任）”的思路予以架构，并根据立法惯例中“先一般、后特别”的规则。

职业教育法的立法架构是职业教育法的内容在结构上的安排。

立法架构是一个技
术性问题，处理好了，不仅有利于法律的顺利出台，更有利于法律的理解和执行。

职业教育法
立法架构可以采用如下思路：什么是职业教育，它的性质、功能、任务——它的范围包括哪些——职业教育由谁举办以及如何举办、如何设置——职业教育由谁管理以及如何管理——职业
教育如何实施（招生、教育教学、毕业、行业企业参与、证书颁发）——职业教育如何保障，
包括经费条件保障与法律责任等。

（二）我国《职业教育法》修订的主要内容
1.更新职业教育的理念。

随着职业教育的迅速发展，职业教育的战略地位愈发突出，职业
教育是国家教育事业的重要组成部分，是构建终身教育体系的重要方面，也是促进就业、转移
劳动力的重要途径。

职业教育的发展任务就是推进职业教育改革，建立健全适应经济社会发展
需要、与各级各类教育相互贯通的职业教育制度。

职业教育的指导方针就是认真贯彻党和国家
的教育方针，坚持育人为本、德育优先，以科学发展观为指导，以服务经济、社会发展和人的
全面发展为宗旨，培养高素质劳动者和技能型、应用型人才。

2.重新梳理办学与管理体制。

改进办学体制，实行以政府为主导，充分发挥行业企业作用，积极发展民办职业教育；大力推动中外合作与交流，鼓励社会力量参与，实行公办与民办共同
发展的多元化办学体制。

落实各级政府在发展职业教育方面的责任，建立以政府为主导，行业、企业积极参与的基本制度。

在管理体制上，根据上位法，结合实际，可以实行学历教育由教育
行政部门管理，负责设立、变更、撤销、终止等审批工作以及日常的行政管理等。

非学历教育（职业培训）归口人力资源和社会保障部门管理；行业主管部门和行业协会负责制定从业人员
的标准以及职业资格鉴定和证书颁发，形成举办、管理、办学、颁证、评估分离的管理体制。

3.建立健全行业企业参与新机制。

职业教育需要职业学校、行业企业、政府三方共同努力，共同构建积极的氛围和制度环境。

[6]行业企业参与职业教育的思路贯穿于全部文本章节，主要是明确行业企业与职业教育办学的权利和义务，以及与政府、学校、学生之间的关系等。

一是
建立行业企业参与职业教育的激励机制，引导行业企业举办职业学校；企业接收教师、学生实
习、为学校提供实训设备，应享受税收减免、政府补贴、授予荣誉等优惠政策。

二是明确企业
在免费提供学生实习、教师进修、设备添置、课程改革等方面应承担的责任与义务，提高教学
质量。

4.创新和完善经费保障机制。

经费投入是大力发展职业教育的根本保障，无经费保障谈发
展职业教育也只是纸上谈兵，毫无意义。

因此，必须建立健全科学、长效的经费保障机制：一
是建立以政府为主、多方筹资的经费保障机制，明确政府、社会、学校、行业企业等各个主体
经费投入的责任和方式。

二是推动省级政府分类制定职业学校学生人均经费标准，加大公共财
政对职业教育的投入。

三是增加专项经费，进一步改善职业院校办学条件，尤其是要加强农村
职业学校基础能力建设。

四是通过税收优惠等政策，鼓励民办职业教育发展。

5.构建职业教育“立交桥”通道。

一是建立学历教育和短期培训并重的多层次、开放型的
职业教育体系，促进职业教育和普通教育的融通，中等、高等职业教育的衔接。

二是改革教育
招生制度，使报考职业学校和普通学校的考生具有同批次录取的机会。

三是完善职业教育体系，增加本科、研究生层次的职业教育，举办本科层次的职业学院，设立具有技能教育特点的学位。

四是淡化普通中专、成人中专、职业高中、技工学校界限，统称为中等职业学校。

对未来我国
职业教育进行通盘考虑和整体设计，构建适应需要、有机衔接、多元立交、中国特色、世界水
准的现代职业教育体系。

6.落实和强化相关主体法律责任。

没有规定法律责任的法律，是不完整的法律，也是缺乏
权威性和生命力的。

对《职业教育法》法律责任的修订，可以按主体划分，主要规定政府、行
业企业、办学单位、其他组织和个人的法律责任以及追究责任的执法主体，建立完整的职业教
育法律责任体系，包括三个层面：行政责任、民事责任、刑事责任。

对法律责任的规定明确具体、具有较强的可操作性和威慑性，以有效地追究各个职业教育主体相应的法律责任，确保法
律的权威和尊严，弥补现行法体例结构的阙如。

在法律条文的表述上，既要注重对责任追究的
程序，执法主体，处罚的形式、幅度等的立法设计，又要注重对这三种责任的立法衔接。

[7]
参考文献
[1]仇逸.中国建立世界最大规模职业教育体系
[EB/OL]./society/2012-05/14/c_111949778.htm，2012-05-
14/2013-05-28.
[2]周济.国务院关于职业教育改革与发展情况的报告
[EB/OL]./gn/news/2009/04-22/1659160.shtml，2009-04-22/2013-04-26.
[3]马克思恩格斯选集(第4卷)[M].人民出版社,1972.483.
[4]汤耀国，朱莹莹.超越部门立法[J].瞭望·新闻周刊，2007,（4）:46-47.
[5]何文燕. 再论民事诉讼法典体例结构的调整[J].政法论丛，2005,（1）：77-79.
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