刍议政府专项债券在国有企业资金运营中的风险管理策略及账务核算

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ＩＹＥＧＵＡＮＬＩ刍议政府专项债券在国有企业资金运营中的风险管理策略
及账务核算
吴㊀艳
[中审众环会计师事务所(特殊普通合伙)江苏分所ꎬ江苏㊀南京㊀２１００００]
摘㊀要:政府专项债券风险管理工作ꎬ需结合风险点进行分析ꎬ并采取有效措施落实管理工作ꎮ而账务核算则需要结合专项债券账务管理中的具体账务类型ꎬ分情况进行账务处理ꎮ通过文章分析可知ꎬ政府专项债券在国有企业资金运营中的风险管理需要首先明确政府的债务主体负责状态㊁合理规划债券发行规模㊁积极优化债券结构㊁科学选择债券项目㊁有效提升债券资金应用率㊁重视信用评级工作ꎮ在账务管理工作落实中ꎬ需要结合国有企业的具体账务名称和账务核算工作方法ꎬ完成账务核算工作任务ꎮ
关键词:政府专项债券ꎻ国有企业ꎻ资金运营ꎻ风险管理ꎻ账务核算
中图分类号:Ｆ２７５.１㊀㊀㊀㊀文献标识码:Ａ㊀㊀㊀㊀文章编号:１６７１－６７２８(２０２３)２１－０１１７－０４
㊀㊀地方政府专项债券是地方政府从事融资工作的
关键性工具ꎬ能够提升地方政府融资能力并规范融资
行为ꎬ强化债务风险管控力度ꎮ在专项债券政策的顶
层设计中ꎬ需把握专项专借㊁专款专用㊁专债专还原
则ꎮ在具体工作落实时ꎬ地方政府专项债券管理会遇
到多方面风险ꎮ另外ꎬ债券管理工作的落实中ꎬ也会
涉及具体的账务管理项目ꎬ需结合不同的账务类型ꎬ
选择科学的方法落实管理工作ꎮ这不仅是发挥出政
府专项债券作用的关键要点ꎬ也是保护政府债券发行
活动中各主体合法权益的有效途径ꎮ
一㊁地方政府专项债券发行风险分析
(一)主体责任风险
专项债券在发行㊁偿还主体和用债主体方面具有
典型的分离性特征ꎮ具体到政府单项债券的借款环
节可知ꎬ在借还过程中ꎬ需要政府筹备项目ꎬ并且提交
融资申请ꎮ随后ꎬ由上级政府部门完成审核上报工
作ꎬ等待报批[１]ꎮ批准后ꎬ上级单位会组织发债融
资ꎬ并且将融资资金直接通过转贷的方式转移到下级
基层政府部门ꎮ从目前的实际情况出发进行观察可
知ꎬ在所有的政府专项债券发行项目中ꎬ有９５％以上
的项目是由基层政府部门融资发行ꎮ这意味着基层
政府部门成为用债主体ꎬ但发债主体和使用主体往往
存在不一致的问题ꎮ待专项债券到期后ꎬ基层政府需
要将债券的本息上缴ꎬ纳入上层政府部门的政府性基
金预算中ꎮ在这种情况下ꎬ代偿环节的工作由上级政
府部门完成ꎬ偿债的责任主体与行使债权的主体在这
时出现了不一致的现象ꎮ关于评级对象错位的问题ꎬ
主要表现为上级政府部门并不是用债主体ꎮ这会进
一步引发评级结果出现同质化发展趋势ꎬ评级等级水
平会呈现出整体上显著提升的趋势ꎬ无法真实反映基
层政府部门的融资水平和项目落实能力[２]ꎮ
(二)债券规模风险
地方政府专项债券在正常情况下ꎬ呈现出存量水
平高的特征ꎮ增量幅度也相对更大ꎬ政府性的积极预
算会因此受到更大的偿债压力ꎬ出现通过借新还旧的
途径进行偿债的现象ꎬ且此种现象的发生频率会显著
提高ꎮ而政府性的基金中ꎬ有八成以上的支出为刚性
支出ꎬ偿债占比也会高于可供给额度的占比ꎮ而针对
专项债券的偿还情况进行分析可知ꎬ借新还旧现象的
发生率仍然呈现出不断提高的趋势ꎮ同时ꎬ针对专项
债券的制度和管理措施的落实效果还有待进一步完
善ꎮ相对粗放的存量与增长运行模式会给政府基金
预算带来更大的压力ꎬ风险会更为显著ꎮ
(三)债券结构风险
结构风险的分析需要首先做好结构分类ꎬ现阶段
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常用的分类方式有两种ꎮ一是根据偿债来源进行分类ꎮ二是根据债务用途进行分类ꎮ但从实际出发观察可知ꎬ目前普通专项债与项目收益债的界限已逐渐模糊ꎮ大部分债务主要依靠土地出让金进行偿债ꎮ同时ꎬ这种偿债模式所需要清偿的债务数额相对更大ꎮ债券是否能够如期一次性偿付无法有效确认ꎬ偿债风险相对更大ꎮ
(四)项筛选风险
在筛选项目时ꎬ需考虑项目的收益和项目筹备工作的充分性两方面问题ꎮ目前ꎬ项目选择中主要的风险表现为ꎬ对项目启动后取得一定收益中ꎬ收益这一概念的理解和界定存在模糊的现象ꎮ不同地区的基层政府收益额度的界定和主观认知存在差异ꎬ并未形成统一的规范ꎮ预期收益注水现象或预期收益影响因素判断失误现象ꎬ都会影响到最终的收益额度ꎮ除此之外ꎬ专项债券通常情况下所对应的项目具有公益性[３]ꎮ因此ꎬ在资金资源支持方面缺乏充分性ꎮ若部分以现金流预期较高的商业化运营项目也通过专项债渠道进行融资ꎬ会进一步引发市场挤出效应ꎮ虽然国家政策已明确指出ꎬ应当提前发布新增债券额度的相关信息ꎬ并提高新增债券发行效率ꎬ但部分地区仍然会由于项目准备充分性不足而带来风险ꎮ(五)债券资金使用风险
债券使用的风险主要表现在以下两个方面:一是债券资金使用出现了多头现象ꎬ表现为债券资金在应用时ꎬ针对多个项目同步应用部分债券对应的项目数量过多ꎮ同时ꎬ不同项目的债券发行也未能附带相关说明ꎮ例如ꎬ对建筑工程项目来说ꎬ同类型的建筑实体背景的施工技术㊁施工方法㊁施工进度都会存在差异ꎮ部分项目实施方案由于外部环境因素影响未能全面落实的现象比较常见ꎮ在这种情况下ꎬ各项目信息㊁各项目资金应用把握缺乏准确性ꎮ项目落实中的风险㊁项目工程的管理工作和风险管理工作难度都会增大ꎬ进一步导致风险管控的资金成本和时间成本陡升ꎬ从而引发发行成本显著降低的问题ꎮ二是资金滞留账户ꎬ引发的成本增高现象ꎮ大部分政府专用债券在我国多地区发行时ꎬ出现过债券融资资金未能在融资完成后及时使用ꎬ只是显示在账户上的情况ꎬ项目的落实跟进工作也未能同步执行[４]ꎮ
(六)信用评级工作执行风险
在国有企业的风险管理工作中ꎬ信用问题是影响到债券投资效果的重要因素ꎮ因此ꎬ在专项债券风险管理工作中ꎬ信用评级工作的执行也应当严格按照评级工作要求㊁评级方法运用中所需要关注的关键要点进行规划ꎮ但从目前评级工作落实的现状来看ꎬ评级对象错位的问题ꎬ评级过程缺乏针对性的问题比较显著ꎮ现阶段的债券评级报告都有专门的第三方机构ꎮ这虽然能够保证基本格式的专业性ꎬ但从实际内容上来讲ꎬ专业化程度有待进一步提高ꎮ另外ꎬ各机构之间也并未形成准确而全面的评审规则ꎬ分析和评审的方式方法侧重点都会出现差异ꎬ这一系列的现象都会影响到评级工作的落实效果ꎮ
二㊁政府专项债券在国有企业资金运营管理中的风险管理策略
(一)明确政府的债务主体负责状态
对国有企业而言ꎬ明确债务主体的权责状态ꎬ需要政府部门之间将权责内容㊁权责主体进行全方位规划分析ꎮ对上层省级政府需要充分发挥出其衔接推动的作用ꎬ而基层政府则应当侧重于约束和激励ꎬ达到管理目标ꎮ债务权责分配时ꎬ也应当遵循这一原则[５]ꎮ从具体的债务主体权责划分方面来讲ꎬ应当由基层政府首先从自身的角度出发ꎬ明确债务责任ꎬ并且明确自身的财政实力ꎮ为保证这方面工作的落实取得预期效果ꎬ需要加强对基层政府信用等级和财政实力的评估工作力度ꎬ保证发债环节的风险预测和偿债能力评价能够有明确主体ꎬ得到准确评价ꎮ目前ꎬ在明确债务主体负责状态时ꎬ需要应用相对更为灵活的方法ꎮ以地方政府和不同地区为基础ꎬ进行具体发债主体的测评工作ꎬ同时还要保证发债主体与资金使用实际主体的统一性ꎮ
(二)合理规划债券发行规模
现阶段的债券发行工作ꎬ既要通过构建权威的评估审核机构ꎬ对债券发行的整个过程进行监管ꎬ又要结合债券发行工作中的基本流程ꎬ出台相对更为完善的效果评价指标ꎬ对举债规模进行合理性的评估和有效管理ꎮ专项债券的偿债来源会与政府性的基金预算相挂钩ꎮ不同类型的账务模式和项目背景ꎬ都需要应用差异化的账务核算方法规划账务核算工作流程ꎮ
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ＩＹＥＧＵＡＮＬＩ具体到债券发行规模的评估分析工作方面来讲ꎬ现阶
段可准确衡量债券发行规模是否合理的关键指标为
债务率ꎬ即用专项债券的余额与政府性基金预算相
除ꎬ结合计算结合分析债务整体水平ꎮ随后ꎬ再参考
国际通行的地方债务警戒标准和专项债政策导向ꎬ对
债务率进行更加准确的评估和限制ꎮ经过总结分析
可知ꎬ现阶段发行债券时的政府专项债券ꎬ债务率不
得高于８０％ꎮ除此之外ꎬ还可应用等额本息还款公
式ꎬ对债券的年度偿债本息额度与政府性基金收入的
关系进行衡量ꎬ两者的比例关系应当保证不超过减去
刚性支出的占比ꎮ在我国出台的专项制度中ꎬ«地方
政府性债务风险应急处置预案»明确指出ꎬ专项债务
支付利息的部分应当低于当年政府性基金预算支出
的１０％ꎻ同时ꎬ还应当重点关注是否存在借新还旧的
债券支付方式ꎬ而这类支付方式的占比也应当低于
１０％ꎮ为尽可能杜绝这种偿债方式ꎬ可应用专业的
ＫＭＷ模型对违约距离进行测算ꎬ保证债券发行规模
的规划确认方向ꎬ提高债券发行规模规划的安全系
数ꎮ除此之外ꎬ部分的庭审报告中ꎬ还有可能出现数
据信息陈旧ꎬ不可用的现象ꎮ这时ꎬ应当对上述信息
进行进一步核实㊁观察ꎬ评审信息的数据要求准确ꎬ且
具备可参考价值ꎮ
(三)积极优化债券结构
优化债券结构要把握明确的目标ꎬ即在审查债券
结构构成时ꎬ应加大项目收益债的占比额度ꎬ强化项
目收益偿债力度ꎮ另外ꎬ应当积极增加新增债券的比
重ꎬ保证充分体现出新增债券的债务经济性ꎮ随后ꎬ
债券结构整体的架构过程完成后ꎬ需要进一步对借新
还旧的发行模式加强审核ꎬ针对发行规模㊁发行年限㊁
偿债情况等内容进行全方位审核ꎮ避免这类债务由
于缺乏严格审核而转变为永续债务ꎬ导致整个债券发
行过程的成本显著提升ꎮ在优化债券结构时ꎬ还应当
针对土地储蓄㊁棚改等房地产相关的债券项目明确禁
止ꎬ避免土地财政现象再度出现[６]ꎮ在发行债券时ꎬ
可更加侧重于除土地之外的产业ꎬ充分利用土地之上
的产业ꎮ将上述几类项目纳入债券发行的支持项目
范围内ꎬ积极借鉴区域宏观政府政策ꎬ分别从教育医
疗㊁生态环境保护以及区域经济发展等方面寻找具有
针对性的项目ꎮ以此为前提条件ꎬ提升债券发行的经
济性ꎮ
(四)科学选择债券项目
首先ꎬ在明确项目属性的环节ꎬ应当由项目选择
团队对项目性质进行甄别ꎮ具体来说ꎬ项目性质可包
括公益性项目㊁商业性项目㊁政府与社会合作的ＰＰＰ
项目ꎮ在选择项目时ꎬ首先ꎬ应当保证各类项目在运
行时ꎬ保持互不影响的状态ꎻ其次ꎬ还应当注重减低商
业运行模式挤出效应的负面影响ꎻ最后ꎬ避免由于政
策或行政维度的干预ꎬ导致项目运行效率显著降低ꎮ
另外ꎬ专项债券对应的项目收益应当能够起到提升政
府性基金收入的作用ꎬ并且同步保障项目收益平衡ꎮ
但相对来讲ꎬ政府合作的ＰＰＰ项目无法达到上述效
果ꎮ具体来说ꎬ政府项目的功能在于ꎬ能够衡量财政
承受压力的能力情况ꎬ公益性项目则无法实现商业化
合规融资ꎮ因此ꎬ在选择债券项目时ꎬ需酌情结合项
目运营的需求和政府宏观政策落实的情况㊁政府宏观
政策开展中遇到的具体问题选择债券发行方式ꎮ在
项目收益预期控制环节ꎬ应当对收益额度进行明确界
定ꎬ形成统一的标准ꎬ力求达到项目收益债的融资与
收益自求之间的平衡状态ꎮ项目收益预期额度的确
认ꎬ也应当有明确的依据ꎬ避免过度注水现象ꎮ在进
行对比分析时ꎬ应当适当加大对评测机构的追责强
度ꎬ同时也可纳入专业性更强的银行机构参与项目评
审工作ꎬ通过更加专业的项目预期收益监管评估降低
风险ꎮ完善项目库建设工作时ꎬ需要分别从专门设立
独立的审核项目部门和手续流程㊁入库后对项目的层
次进行合理划分并择优发行㊁保证融资与开工时间相
互配合三方面入手进行完善优化ꎮ
(五)有效提升债券资金应用率
对提高资金使用率的方法ꎬ主要包括以下几种:
一是可首先建立一个独立规范全面的衡量指标区间
体系ꎬ便于统计汇总㊁比较㊁评价等各环节工作的落
实ꎮ同时ꎬ针对不同层级政府进行绩效评价时ꎬ还应
当对资金使用率的评价结果进行纵向的对比分析ꎮ
具体对比分析时ꎬ可将财务管理指标㊁项目完成率指
标㊁质量达标情况等多个指标都纳入评价衡量的范围
内ꎮ二是应当针对债券资金和融资资金设立独立的
账户进行针对性管理ꎮ项目主管部门和基层单位管
理者应针对债券资金的支出情况进行分析ꎮ对收入
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和支出进行核算时ꎬ应当落实专账核算原则ꎬ保证对资金收支情况准确反映ꎮ三是在资金使用过程中ꎬ应当注重结合资金流动的全生命周期ꎬ对其应用状态进行监控和把握ꎮ若同一债券对应多个项目的情况出现ꎬ也应当单独设立资金账户进行核算ꎬ避免核算资金数据与实际资金应用情况不符ꎮ
(六)重视信用评级工作
重视信用评级工作需要从评级对象的实际出发ꎬ先做好全面分析ꎮ对评级对象的地方经济与债务实际情况做好全面了解ꎬ坚决杜绝上级政府部门对基层政府部门进行履行担保的现象ꎮ评价规则要明确统一ꎬ保证评价要素齐全ꎮ评价工作落实时ꎬ也应当结合偿债来源ꎬ做好信用评价的细节性分析ꎮ例如ꎬ评价时ꎬ可纳入预期收入偿债资金来源㊁偿债资金详细分析ꎬ同时对可偿还时间等细节指标进行信用评价ꎮ在评价工作的落实中ꎬ还应当注重信息的公开透明ꎬ提高信息披露力度ꎮ尤其是在不同地区㊁不同项目之间进行偿债时ꎬ各类信息更需要保证确性与及时性ꎮ三㊁基于风险管理的政府专项债券账务核算实践分析
专项资金账务核算工作在落实时ꎬ应当注重科学设置项目分类与项目名称ꎮ随后ꎬ再进一步结合具体的账务处理问题进行分析ꎮ在专项资金账务核算工作中ꎬ应当首先科学设置项目的分类和具体名称ꎮ例如ꎬ一级项目名称可包括ꎬ财政项目㊁科研项目㊁教学项目或区域医学重点学科等多种类型ꎮ随后ꎬ再结合实际做好一级项目㊁二级项目指标的确认过程ꎮ而具体的账务处理环节ꎬ应当结合不同项目背景ꎬ对账务处理的关键要点进行把握ꎮ
而具体的企业的专项债券账务核算工作进行分析可知ꎬ当企业收到专项资金时ꎬ一般会设置专项应付款科目(企业取得政府作为企业所有者投入的具有专项或特定用途的款项)进行核算ꎮ相应的会计分录为:借银行存款ꎬ贷专项应付款 政府专项债券资金－具体项目ꎮ而企业在购买原材料㊁固定资产或无形资产时ꎬ使用此专项应付款支付ꎬ应按企业正常采购流程㊁企业正常采购的会计核算方法ꎮ支付在建工程㊁研发支出项目ꎬ应按企业自有资金的会计核算方法处理ꎮ当专项应付款的使用达到政府要求时ꎬ专项应付款由负债转为所有者权益ꎮ结转专项应付款时ꎬ政府是否要求占有企业股份ꎬ借专项应付款㊁而贷实收资本/资本公积ꎬ需要企业返还部分的ꎬ借专项应付款㊁贷银行存款ꎬ明确会计科目和会计分录后方ꎬ可结合实际落实账务核算工作ꎮ
四㊁结论
通过文章分析可知ꎬ政府专项债券在国有企业资金运营管理中的风险多个主要来源需结合具体来源进行针对性分析ꎻ随后ꎬ再分别从债券发行规模ꎬ资金使用率ꎬ信用评价等多个角度入手ꎬ做好风险管理工作ꎻ并以此为基础ꎬ科学设置项目核算名称ꎬ合理选择项目核算方法ꎬ做好各类细节账务的核算工作ꎮ
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作者简介:吴艳(１９８８ ㊀)ꎬ女ꎬ汉族ꎬ江苏南京人ꎮ主要研究方向:财会㊁审计ꎮ
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