行政惩罚存在的问题和立法探讨

行政惩罚存在的问题和立法探讨
我国行政惩罚的现状是软与滥二者同时存在，立法指导思想应为既要增强惩罚力度，又要爱惜公民合法权益。

行政惩罚的设定权是立法需要解决的关键问题之一，要以宪法确信的精神解决惩罚的设定权；行政惩罚立法要遵循几个大体原那么，核心是依法惩罚原那么和过罚相当原那么；我国应该成立行政刑罚制度，这将是解决目前行政惩罚存在问题的有效途径；成立公正、合理的程序是立法需要解决的另一关键。

一、制定行政惩罚法的意义
最近几年来，随着改革开放和经济文化事业的迅速进展，行政机关的监督治理职能急剧增加，为了有效履行普遍的监督治理职责，愈来愈多的行政机关开始运用行政惩罚手腕。

据调查，1991年，仅北京市行政机关实施的惩罚行为就达800多万次，其中罚没款物惩罚700多万次，折合金额9000多万元，警告拘留违法人万人次，撤消许可证、责令停业756起，拆除违章建筑2000多起。

行政机关普遍行使惩罚权，关于制止和纠正违法行为，保护社会秩序起到十分重要的作用。

但必需承认，目前的行政惩罚也存在一些问题：一是现有惩罚手腕跟不上，难以制止和纠正日趋增多的违法行为；二是行政机关乱设惩罚、滥施惩罚现象日趋严峻，侵犯了公民法人合法权益，也损害了法律尊严，阻碍了政府和人民群众的鱼水关系。

为此，必需尽快制定一部行政惩罚法，统一解决目前实践中存在的各类问题。

具体而言，制定处罚法的作用表现为以下几个方面：
（一）制定惩罚法有利于监督保障行政机关依法行使职权，有效完成行政治理任务。

由于缺少一部统一的行政惩罚法，行政机关在行使职权碰到很多困难。

（1）违法现象日趋增多，行政机关现有惩罚手腕制止不力。

如制造假药违法案件1986年2000多起，1990年时达万起，卫生检疫违法案1990年177起，1991年上升为277起。

关于酒后开车、超载运输、道路遗撒等现象仅采纳小额罚款已远达不到制裁成效。

（2）执行惩罚缺乏有力手腕，非法干与和妨碍执法现象十分严峻，据反映，北京市每一年查处900万起违法案件，除现场惩罚外，有近500万起惩罚决定存在执行问题，完全推到法院是不可想象的。

全国工商行政治理系统1990年发生妨碍公事案件万起，造成13名执法人员死亡，754人重伤，35人致残。

（3）惩罚制度不健全，引发的行政诉讼案件逐年增多。

法院受理的行政诉讼案件中，绝大多数都是对惩罚不服引发的，但由于立法对行政惩罚的依据、证据要求、程序、原那么及幅度等内容的规定不统一、不明确，给行政机关造成较大被动，使法院也难以审查裁决。

（4）由于财政体制和立法不配套，致使行政机关处置罚没款项做法不一，为违法截流、坐支、引诱相对人违法获取财源大开方便之门。

为了解决上述问题，制定一部行政惩罚法已超级必要。

（二）制定惩罚法有利于爱惜公民法人的合法权益。

由于缺少法律限制，行政机关乱设惩罚、滥施惩罚，侵犯公民法人合法权益的现象十分严峻，要紧表此刻以下方面：（1）行政机关随意设定惩罚权，超出法定幅度规定人身罚、财产罚，致使设卡罚款泛
滥成灾、劳役罚花腔翻新。

许多县、乡、区自行设定各类惩罚，严峻破坏法制统一和法律尊严，侵犯公民法人合法权益。

（2）某些行政机关钻法律空子，在法律缺乏对罚款幅度规定或规定的幅度过宽、罚款上缴程序不严的情形下，显失公正惩罚相对人。

坐支截流、非法获利。

有的地址乃至显现了"以罚款养执法"，以罚款解决奖金、福利，乱开财源的混乱现象，严峻阻碍了政府形象。

（3）行政机关惩罚管辖权不明确，显现多个机关争夺一项惩罚权，"相互打架"。

如海关与公安、工商对走私的惩罚、食物卫生与质量监督对食物的治理、药品与工商对药品的治理、土地和城建对非法建筑的治理等常常发生的摩擦纠纷。

据统计，目前已有16对机关在惩罚管辖权方面显现争吵和矛盾。

由于多机关惩罚和重复惩罚，给公民法人带来不公正的惩罚后果。

（4）行政惩罚缺乏严格的程序限制和证据规那么，显现大量罚款不开收据、扣押财产不列清单、撤消许可证不说明理由、惩罚不告知诉权等随意惩罚现象，侵犯权公民法人合法权益。

因此，制定行政惩罚法关于限制监督行政权利，爱惜公民法人合法权益具有重要意义。

（三）制定惩罚法关于健全法制，配合行政诉讼法实施具有重要意义。

行政诉讼法的公布实施，在事后监督行政行为方面发挥了重要作用。

但并无完全解决行政机关随意设定惩罚权、不公正行使惩罚权的问题。

实践中迫切需要对惩罚行为加以事前事中监督，幸免违法惩罚实施造成的损害。

为此，制定一部惩罚法，对行政机关享有什么惩罚权、如何行使惩罚权作出严格限制规定，有利于配合行政诉讼法实施，
完善对行政行为的事前监督机制，也有利于保护和增强法制统一。

（四）制定惩罚法关于转变政府职能、纠正"为罚而罚"的传统观念，加速改革开放均有重要意义。

传统上政府治理注重打算与命令、强调制裁与禁止，助长了行政惩罚中"为罚而罚"的不良观念，轻忽了说服与指导、效劳与保障的作用。

随着改革开放的不断深切，这种传统的治理体会与观念已经很难适应现代商品经济治理模式。

现代经济要求政府多效劳，少打算，多指导，少命令，多监督，少制裁。

为此，必需改变目前这种多机关职能交叉、争抢惩罚权，为了罚款而罚款，轻忽指导与效劳的现状。

而从头划分惩罚权，转变单一惩罚职能、增强效劳与指导观念必需通过统一的立法才能完成。

有同志以为，制定行政惩罚法的条件尚不成熟。

目前行政惩罚条款多出自各部门的法律法规，因此完全能够通过修改部门法的方式解决行政惩罚种类不齐、力度不够、程序不全、执行不力等问题，没必要另起炉灶制定一部统一的行政惩罚法。

加上行政惩罚中存在的一事再罚、多机关争夺惩罚权、罚款流向不明等问题并非是缺少一部惩罚法造成的，而是立法缺乏和谐、行政组织权限不明、财政体制局限性、执法人员素养低等多种因素彼此作用造成的，要解决这些问题，也不是制定一部惩罚法就得以肃除的。

咱们以为；这些同志的观点虽有必然道理，但过于消极悲观了。

因为任何法律都不能是一部一应俱全、医治百病的灵丹妙药，其作用也是有限的，但不能因为它作用有限而完全舍弃它。

行政惩罚法至少能够从两个方面解决现存的问题。

一是通过规定惩罚设定权的归属来限制各级政府滥设惩
罚的权利，从而终止所有机关都可创设惩罚的混乱现状。

二是通过规定惩罚程序规那么切实有效地保障受惩罚人的合法权益，排除行政惩罚的任意性和不公正现象，同时也能够保证合法的行政惩罚决定得以顺利执行。

二、行政惩罚的性质与设定权
国内对行政惩罚的表述似大同小异，一样表述为：“行政惩罚是国家特定行政机关依法惩戒违背行政法律规定的个人、组织的一种行政行为，属行政制裁范围”。

有些高作那么在“违背行政法律标准”后加上进一步的限定：“尚未组成犯法”。

其一起点是：第一，强调实实施政惩罚的主体是特定国家行政机关。

有些再加上法律法规授权的组织。

第二，强调被惩罚的行为是违背行政法律标准的行为。

第三，强调行政惩罚属于行政制裁范围。

第四，就被惩罚的行为而言，有些强调了“尚未组成犯法”，有些未予指明。

但其实，有些作者对此并未予以深究，因此在不同的高作中，有时强调有时那么忽略不计。

此刻看来，“尚未组成犯法”关系重大，容后论述。

行政惩罚的本质是权利义务问题
世界各国在行政惩罚制度方面存在着专门大不同，例如实施惩罚的主体，有的国家就并非行政机关所专有，尤其是英美法系国家。

但有一点是一起的。

世界各国都以为行政惩罚是对行政违法行为或说违背行政义务所实施的行政制裁。

是对违法行为人的一种处惩。

法律的核是权利与义务问题。

行政惩罚的本质，也确实是合法地使违法人的权益受到损失。

例如罚款，确实是合法地使违法人的财产权受到损失。

或说，使违法人承担一项新的义务，罚款确实是使违法人承担金钱给付的义务。

由于后一义务是因违法人不履行法律规定的行政义务而引发的，因此可称之为新的义务。

行政惩罚的直接目的并非是促使行政法上义务的实现，而是通过惩罚造成违法者精神、自由和经济利益受到限制或损害的后果。

从而使违法者吸取教训，杜绝重犯。

因此，能够说，惩罚施于违法者的不利后果，应大于违法行为对社会或个人已造成或可能造成的危害，不然将难以达处惩罚的目的。

需要强调的是，行政惩罚实施惩罚的主体即特定行政机关来讲，也一样涉及权利义务问题。

对违背法概念务人予以惩罚是行政机关的一项重要职权，同时又是行政机关的一种义务和责任。

因此，行政机关对违背法概念务的公民、法人或其他组织必需依照法律规定的条件予以惩罚，不能“置之不睬”，不然就组成行政失职。

与滥罚一样，一样要承担法律责任。

职权与公民的权利不能混淆。

职权必需履行，不能舍弃，因此它同时确实是职责。

既然行政惩罚的本质是权利义务问题，这就必然要求对行政惩罚的设定权在法律上加以明确规定。

行政惩罚的设定权
行政惩罚设定权指通过立法规定显现何种情形、在何种条件下应予何种惩罚的权利。

不能把这种权利与实实施政惩罚的权利混为一谈。

实实施政惩罚的权利是将法律的这种设定落实的权利。

一样地说，惩罚设定权与实施权应该分离，不能由同一国家机关行使，这应是行政惩罚的一项大体原那么。

若是实施惩罚的机关自己能够规定在何种情
形下实施何种惩罚，就可能致使惩罚权不受约束，而且可能造成某些行政机关最大限度地扩大自己的行政惩罚权，追求部门利益，同时尽可能减少自己应承担的法律责任。

这是违抗行政法治原那么的。

由于长期以来缺乏有关的统一规定，我国在行政惩罚设定权方面，情形还相当混乱。

当前“乱惩罚”的问题，在必然程度上是由设定权的混乱引发的。

我国各级政府和政府各部门都有制定标准性文件的权利，于是各级政府、各个部门纷纷自设惩罚权。

这是将制定标准性文件的权利与设定行政惩罚的权利混为一谈，有的那么是将行政治理权与惩罚设定权等同起来。

加上罚没制度的某些不完善，使惩罚为经济利益所驱动，乱惩罚固然成为不可幸免。

对行政惩罚设定权加以界定，将是从全然上解决乱惩罚的一项重要方法。

在咱们社会主义国家里，能在阻碍公民权利义务方面作出规定的，应该说，只能是法定的有权机关。

这事实上也是世界通例。

尤其是涉及人身自由的惩罚，除全国人民代表大会及其常务委员会外，任何国家机关都不能享有设定权。

社会主义民主与法制进展到今天，这一原那么绝对不能动摇。

至于针对行为能力、财产与声誉的惩罚，应该许诺有地址性法规制定权的权利机关和最高国家行政机关享有设定权。

规章有无惩罚设定权或有多大设定权，可能是最引发争议的问题。

由于我国有规章制定权的国家行政机关数量众多，自己制定自己据以执行。

而目前设定权方面存在的问题又有相当一部份出自规章。

因此，很多同志主张规章不能设定行政惩罚。

笔者以为，从实践上看，为使行政惩罚进一步纳入法制轨道，规章不该有太多的惩罚设定权，但在
法律法规或同级人大或其常委会明确授权的情形下，规章能够按授权的范围设定惩罚。

由于除法律法规授权外，有规章制定权的政府经同级人大及其常委会授权，能够通过规章设定惩罚，因此地址规章在惩罚的设定权方面将比部门规章有更多的活动余地。

这也比较符合我国各地政治、经济、文化进展不平稳的国情。

三、行政惩罚的大体原那么
１、行政惩罚的核心原那么应该是惩罚法定原那么。

惩罚法定原那么包括几层含义：第一，惩罚法定原那么指的是法无明文规定不惩罚。

公民、法人或其他组织的任何行为，只有在法律法规明确规定应予惩罚时，才能受处惩罚。

只要法律法规没有规定的，就不能给予惩罚。

这与刑法的罪刑法定原那么出于同一精神。

惩罚法定原那么是法治主义的必然要求。

只要法律没有禁止的，作为私人的公民都可为之，不受法律追究。

它反映了公民权利的不可侵犯性。

它与凡是未经法律授权，政府都不得为之的原那么是相对称的。

在现代社会，这些原那么组成了公民自由和自身平安感的基础，使得公民能在法律爱惜下安心斗胆地从事各类制造性活动，从而使国家充满活力。

而这正是市场经济最大体的要求。

法律要让公民能预知自己行为的后果。

若是公民不能明确地知晓自己行为的合法性和法律对这种合法性的爱惜，成天处于惶惶不安、畏首畏尾当中，不知何时何地将有什么惩罚或刑罚降临头上，还有什么踊跃性、制造性乃至市场经济的活力可言！固然，行政治理权与行政惩罚权是不是应象惩罚设定权与实施权一样分离，还需讨论。

惩罚与治理是保障与被保障的关系，一样不该分离。

但某
些行政部门，由于性质上的特殊性，经法律规定，也可分离，至于西方有些国家将调查与惩罚相分离的作法，有其科学合理的地方，能够借鉴。

第二，惩罚法定原那么还意味着，惩罚的范围、种类、幅度和程序，都应由法律明确规定并依法实施。

“能够惩罚”，“能够罚款”之类的笼统规定，和在惩罚时任意变更范围、种类、幅度和程序的作法，都不符合惩罚法定原那么。

惩罚法定原那么与行政惩罚中行政机关享有的自由裁量权并非矛盾。

在我国，行政惩罚中行政机关的自由裁量权是指在法律规定的惩罚范围、种类、幅度之内，依照具体情形进行选择并作出裁决的权利。

如治安治理惩罚，行政机关只能依照具体情形，在警告、罚款和拘留三种惩罚种类，罚款在１－２００元，拘留在１－１５日的幅度内进行选择。

离开有关种类与幅度规定的惩罚，是违法的。

笔者偏向于对自由裁量权作狭义说明，不能以为法律没有规定的领域内都属于行政机关自由裁量权范围。

固然，即便在自由裁量的范围之内，也有一个合理、适当与否的问题。

对合理的良好把握，反映出执法者的素养和水平。

正因如此，法律法规在规定自由裁量权时，应该尽可能幸免过粗过宽规定。

规定能够罚款，是有种类无幅度；罚款２０元至３万元，虽有幅度但失之过宽，这些都无益于行政机关恰如其分地把握合理性原那么。

惩罚法定原那么还意味着惩罚机关必需是法定有权机关。

只有法律法规明确规定有实施惩罚权的机关才能够实施惩罚行为。

惩罚的机关是特定的。

特定的行政机关只能实施法定内容的惩罚，如公安机关只能作治安治理惩罚，而不能作工商行政治理惩罚。

目前，
由行政机关委托的组织或个人进行惩罚的情形还时有所闻，咱们以为，在必然条件下和必然范围内委托某些组织或个人进行行政治理是可行的，但对直接阻碍公民权利义务的事项如惩罚，以不委托为宜。

２、“从轻从旧”原那么，这也是行政惩罚的重要原那么。

所谓从轻从旧，包括如下含义：第一，新的法律实行以前的行为，如那时的法律不以为是违法的，适用那时的法律；第二，那时的法律和新的法律都以为是违法，但规定不同惩罚的，依照那时的法律给予惩罚。

但如果是新的法律不以为是违法或惩罚较轻的，依照新的法律。

因此从轻从旧，“从轻”是要紧的，“从旧”要服从于“从轻”。

但“从旧”并非可有可无，“从旧”是从不溯及既往引发来的。

３、不溯及既往原那么。

除非法律还有规定，不溯及既往是法的通那么。

但在有关行政惩罚的立法中很少明文规定，实践中却常常有所谓新帐陈帐一路算的说法，直接溯及既往。

这是不符合惩罚法定原那么要求的。

要溯及既往，必需有法律的明确规定。

法律要使当事人能预见自己的行为后果，这是法的本质要求。

４、过罚相当原那么。

指惩罚必需与违法行为人的过失相适应。

这是行政法上适当、合理原那么在行政惩罚中的表现。

罚重于过，无以服人；罚轻于过，难以达到震摄和制止违法行为的目的。

但必需指出，过罚相当原那么并非意味着比如违法行为人造成５０元财产损失，就对的地方以５０元罚款。

过罚相当不仅是一个量的概念。

因为违法行为不仅造成５０元的可见损失，而且给社会秩序带来了必然危害，因此对该行为的惩罚必需超过５０元的可见损失。

这正是过罚相当原
那么的表现，同时也反映了增强行政惩罚力度的要求。

５、一事再也不罚原那么。

在行政惩罚适用方面，一事再也不罚的原那么引发较大争议。

一事再也不罚指的是对同一个违法行为，不能以同一事实和同一理由给予两次以上的惩罚。

一事再也不罚原那么的目的在于避免重复惩罚。

实践中，一事再罚的情形并非少见。

因为我国行政机关之间的职权常有交叉、重复，如销售伪劣商品的行为，工商行政和技术监督部门都能够给予惩罚。

因此确立一事再也不罚原那么是有实际意义的。

那个地址的关键是如何说明一事再也不罚。

“同一事实和同一理由”是不可分割的条件，若是同一事实不同理由，那么能够“再罚”。

以《水污染防治法》为例加以说明。

该法第３９条规定：“违背本法规定，造成水污染事故的企业单位，由环境爱惜部门或交通部门的航政机关依照所造成的危害和损失处以罚款；……”。

若是环保部门和航政机关，据此对同一违法行为各自作出罚款决定，确实是一事再罚，因为事实和理由都是同一的。

而依照该法第３８条，对造成水体严峻污染的企事业单位，能够罚款或责令其停业或关闭。

“罚款由环境爱惜部门决定，责令企事业单位停业或关闭，由作出限期治理决定的地址人民政府决定；……。

”据此，环保部门和地址人民政府别离作出罚款和责令企事业单位停业或关闭的决定，就不是一事再罚。

另外，同一事实不同理由，如在繁华路段无照摆设烟摊，那么工商、市容、交通等部门都可依不同的法律法规对之予以惩罚。

行政惩罚可否连累到与违法人有关的其他人，一直是一个有争议的问题。

从理论上说，谁违法谁承担责任，不该连累他人。

但实践中，连累却是制止
违法行为的良剂。

例如交通平安，不仅罚违背交通规那么的司机个人，还要重罚司机所属的单位，使单位能十分关注交通平安教育，这种方法在多数情形下行之有效。

国外也有类似惩罚违法人所属单位的做法。

据此，可否定为，禁止连累是原那么，连累是例外，即必需有法律法规的规按时方可“连累”。

另外，教育与惩戒相结合，也是行政惩罚应该遵循的大体原那么。

四、行政惩罚存在的问题
一、相同情节惩罚不一。

同一行政机关对性质相同、情节相似的违法行为惩罚存在较大不同。

此类案件有3件，占%.如某税务机关对纳税人张某超期进行税务记录的行为处以按日加收50元的罚款，而几乎在同时，对纳税人王某一样的行为那么仅给予责令更正的申诫罚。

二、存在“罚态度款”现象。

《行政惩罚法》规定，当事人在不服行政机关作出的惩罚时有陈述和申辩权。

但有些行政执法人员由于思想熟悉不到位，以当事人在执法进程中的态度决定惩罚的轻重。

常显现把当事人陈述申辩行为作为态度不行，故意找麻烦，进而加重对当事人惩罚。

此类案件有6件，占%.
3、“议价惩罚”占有必然比例。

有少数行政执法人员为使当事人不提起复议或行政诉讼，实行“议价”惩罚。

只要当事人许诺不复议和不起诉，就降格惩罚或降低惩罚标准。

这种案件有9件，占%.
4、惩罚不到位。

少数行政机关因担忧当事人投诉，抱着“多一事不如少一事”的态度，对一些违法行为睁一只眼、闭一只眼，只做口头批评教育，不实施具体惩罚，减弱了行政执法的权威性，无益于社
会经济秩序的稳固。

这种案件有7件，占9%.
五、罚款收缴未分离。

很多行政惩罚依法不能当场收缴罚款，而有些行政机关在作出行政惩罚决定后，对不符合当场收缴罚款程序的，因担忧被惩罚人超期缴纳或不缴纳罚款，增加工作中的麻烦，往往在开出惩罚决定书后由直接处置的人员当场收取罚款。

行政惩罚罚款与收缴未实现完全分离。

此类案件有6件，占%.
六、惩罚未告知或告知机会不正确。

《行政惩罚法》规定，行政机关及其执法人员在作出行政惩罚之前，不依法向当事人告知给予行政惩罚的事实、理由和依据的，行政惩罚决定不能成立。

少数行政执法人员怕麻烦，在惩罚之前不告知。

还有的行政执法人员向当事人送达行政惩罚决定书时，同时送达惩罚告知书，事实上剥夺了当事人的陈述和申辩权。

此类案件有8件，占%.
7、适用法律法规不标准。

有的行政惩罚决定书只适用罚那么条款未适用性质条款，有的决定书适用法律未到具体的项。

还有的错将法条的款表述为项，项表述为款。

此类案件有5件，占%。

标准行政机关的惩罚行为，关系到行政机关依法行政质量，关系到行政机关形象建设。

行政机关应从执法为民的高度动身，增强对执法行为的治理，进一步标准完善行政惩罚。

五、关于行政惩罚程序
行政惩罚程序，是行政惩罚中的核心问题之一。

行政惩罚程序是行政机关实实施政惩罚时所必需遵循的步骤、方式、时限、顺序等的总称。

相关于行政机关享有的实体惩罚权利而言，行政惩罚程序是行。