统筹推进吉林特色城镇化

统筹推进吉林特色城镇化
作者：中共吉林省委财经办
来源：《新长征·党建版》 2014年第2期
中共吉林省委财经办
在学习贯彻中央城镇化工作会议精神的过程中，我们针对省情实际，深刻地认识到吉林省
经过近30 年的城镇化建设，已经到了必须对所处的发展阶段做出理性判断、对发展道路做出
科学抉择、对政策措施做出总体统筹的关键时期。

一、吉林省城镇化的主要差距
改革开放前，吉林省作为东北老工业基地，具有较好的城市化基础。

改革开放后，伴随着
经济发展差距的拉大，吉林省城镇化的进程又跌入了相对落后的状态，主要差距表现在：——
增速低于全国平均水平。

1978 年全国城镇化率为17.9%，吉林省城镇化率为33.37%，高于全国15.47个百分点。

2011 年吉林省城镇化率提升到53.36%，年均增速0.6 个百分点，而同期全国增速为1 个百分点。

从2000 年开始到2011 年，城镇化率仅增长了3.7 个百分点，平均每年仅提升0.34 个百分点，而同期全国增速为1.37 个百分点，高于全国平均水平的幅度也由13.46 个百分点，缩
小为2.09个百分点。

——中等规模城市偏少。

从人口规模来看，吉林省人口超百万的大城市仅有长、吉两市；
作为全省第三大城市的四平市，人口也只有50 万，刚刚进入中等城市的门槛，且经济实力薄弱，基本无辐射带动能力；其它6 个地级市和21 个县级城市人口都在50 万以下，大多数不
足20 万。

——城市质量不高。

目前吉林省城镇化水平比全国平均水平略高，但是受城区经济实力不强、历史欠账较多等因素制约，致使城市基础设施建设水平偏低，功能不能充分发挥，与发达
地区现代化城镇相比还有较大差距。

——成长动力不足。

现代城市说到底是工业化的结果，是工业化在空间上的表现形式。

因此，工业化是城镇化的发动机。

吉林省人均GDP 在全国排11 位，总量排在22 位，从数量上看，整体进入工业化中期阶段，但在实际增长质量上，却大打折扣。

二、吉林特色城镇化路径选择
应当在科学分析省情和城镇化规律的前提下，选择一条以中小城市为主体，以中部城市群
为重点，以生态城镇化为引领，以城乡一体化为目标的吉林特色城镇化道路。

1.在层级选择上：以中小城市为主体。

就城镇体系构成而言，包括大、中、小城市和小城
镇四个层级。

从理论上讲应建立一个多层级并存且协调发展的城镇体系，但对不同地区或同一
地区的不同阶段来说，则有不同的选择。

就吉林省现阶段而言，应选择一条以中小城市建设为
主体的城市化路径，根据有四：一是区域人口密度。

按照一般规律，人口密度以300 人/平方
公里为分界点。

高于分界点的国家和地区适合走以大都市为主体的城镇化发展道路，低于分界
点的国家和地区适合走以中小城市为主体的城镇化发展道路。

全国第六次人口普查的结果显示，吉林省人口密度仅为146 人/平方公里，适宜走以中小城市为主体的城镇化发展道路。

二是城
市生活成本。

实际调查显示，城市生活成本是农民选择身份转变的重要因素，生活成本随城市
层级的提高而增加。

以住房价格为例，长春、吉林两市每平方米6000 元到6700 元，四平市每
平方米3000 元到3500 元，东丰县每平方米2500 元到3000 元。

以目前的收入水平，3000 元左右的房价农民可承受，高于此水平则望而却步。

三是财政支撑能力。

据我们测算，吉林省城
镇化人均政府投入成本（包括基础设施成本和公共服务成本在内）分别是100万人口以上城市
23 万元、50-100 万人口城市15 万元、20-50 万人口城市9万元、20 万人口以下城镇6 万元。

以2015 年全省城镇化率达到60%的指标测算，3 年共需转移人口166 万人。

对应不同的城市
层级，政府的财政投入分别是910 亿元、595 亿元和426 亿元。

很显然，走以特大城市和大城市为主体的发展道路，对地方财政收入只有千亿元规模的吉林省来说是不堪重负的。

四是资本
趋利属性。

经验表明，人口低于3 万人的小城镇基本不利于企业的成长和发展。

显然，从吉林
省实际情况出发，注重中小城市发展，特别是注重中等规模城市发展，将有利于形成良好的招
商引资环境，有利于资本的集聚和集中，有利于产业的成长。

2.在区域布局上：以中部城市群建设为重点。

综合考虑各种因素，吉林省城镇化布局应当
在中小城市充分发展的基础上，突出中部城市群的发展。

主要有3 个依据：一是生态布局的要求。

东部长白山区属于生态资源密集区，分布着36 个自然保护区，是三江之源，人口承载量
过大势必造成森林、河流的破坏，水土流失。

西部属于半干旱气候类型，“三化”问题突出，
人畜超载是导致“三化”的原因之一，是典型的生态环境脆弱区。

中部为松辽平原腹部，肥沃
的黑土地是优质农耕区，具有较强的人口承载能力。

以中部城市群建设为载体，人口相对集中，符合吉林省生态布局的要求。

二是经济区位的要求。

吉林省中部城市群覆盖区域为：东至吉林市，西至四平市，北至松原市、扶余市，南至梅河口市。

哈大高速、哈大高铁、珲乌高速、长
白铁路、长图铁路、龙嘉空港均汇集于此，是交通资源密集区。

从东北区域发展布局看，北起
大庆—哈尔滨，南至沈阳—大连，是未来东北的城市带和经济隆起带。

吉林省中部城市群恰处
哈尔滨至沈阳的中段，是务必要高度关注的黄金区域。

三是既有基础的要求。

中部城市群幅员内，是东北老工业基地建设时期大项目的集结地，是改革开放以来经济发展的核心区域。

这里
集中了汽车、石化、农产品加工三大支柱产业中80%以上的产值，集中了主要的高校和科研机构，集中了全省57%的人口，集中了全省80%左右的粮食产量，是资本密集区、产业密集区、科技资源密集区、人口人才资源密集区、农业资源密集区，具备了深厚的发展基础、广阔的发展
前景。

3.在发展理念上：以生态城镇化为引领。

生态可持续是世界性的发展潮流，也是城镇化的
必然选择。

吉林省既占有着相对密集的生态资源，又面对着不可忽视的生态挑战。

因此，以生
态城镇化为引领，是吉林省城镇化建设不二的选择。

城镇化的过程就是二、三产业成长和向城
镇聚合的过程，是绝大多数人口向城镇集中的过程。

这既是产业的变迁，也是社会的变迁，同
时也是人与自然关系的变迁。

在这个变迁过程中不可避免地要释放出对生态系统有破坏作用的
负能量。

据调查分析，吉林省城镇化率每上升 1 个百分点，就会增加能源消耗98.8 万吨标煤，增加城镇居民生活用水量约2320 万立方米，增加钢材消耗12.9 万吨、水泥消耗43.8 万吨，
增加城镇生活污水排放量2200 万吨、生活COD 排放量600 吨、生活氨氮排放量200 吨、生活氮氧化物排放量3900 吨、生活二氧化碳排放量50.5 万吨、生活垃圾产生量10.6 万吨。

生态
城镇化的本质就在于消解城镇化进程中的负能量，创造有利于生态系统良性循环的正能量。

4.在城乡关系上：以城乡一体化为目标。

城乡二元结构是发展中国家走向现代化进程中面
临的共同问题，中国作为世界人口大国表现得更为突出。

没有农业、农村、农民的现代化，就
不会有全社会的现代化。

城镇化的过程不仅是将城镇规模做大的过程，更是实现城乡协调发展
的过程。

因此，必须坚持城乡一体化的目标。

从吉林省实际出发，以城乡一体化为目标，推进城镇化建设，要着重推进“四个同步”。

一是产业结构变迁与就业结构变迁同步。

改变以往就业结构变化滞后于产业结构变化的状况，
在非农产业扩张的同时实现非农就业的同步扩张。

二是农村剩余劳动力转移与剩余人口转移同步。

吉林省农民工群体的形成是剩余劳动力转移与剩余人口转移不同步的产物，由此造成了诸
多的经济与社会问题，因此实现二者同步变动，是实现人口城镇化的关键。

三是农村土地征用
与失地农民市民化同步。

土地是农民赖以生存的生产资料，农村土地征用后，失地农民未能同
步市民化的问题在城镇化过程中仍然突出。

失地农民市民化包括农民进城再就业和社会保障与
城镇居民同质化。

四是城镇人口增长与城镇社会保障水平同步。

农村人口转入城镇，不仅是就
业问题，还包括了城镇社会保障问题，在吉林省尚存在明显城乡差距的条件下，只有实现城镇
人口增长与城镇社会保障的同步，才可能解决农民的后顾之忧，排除社会发展隐患。

同时，着力提升“两个能力”。

一是农民非农产业就业能力。

虽然吉林省近年来农民进城
就业速度在不断增长，但大量农民都从事简单劳动，具有从事熟练劳动和复杂劳动能力的农民
工仍是稀缺资源，城镇劳动力需求结构与剩余劳动力供给结构不适应问题十分突出。

二是农民
进城生活居住能力。

推进人口城镇化必须使农民既能进得来，又能住得下。

住得下的关键是农
民对城镇生活居住的成本承担能力，其中重要的是住房、供暖、交通和食品价格问题。

要建立
并强化城镇化发展中的低成本理念，特别是房价水平。

吉林省如果以中小城市发展为主体，将
有利于降低农民的城市生活成本。

三、推进吉林城镇化建设的对策建议
1.突出规划先行，重视城镇化布局和总体设计。

在宏观层面，抓好全省的区域布局，科学
进行区域中心城市的发展定位。

中部城市群要进行群内布局设计，科学规划不同城市功能和基
础设施构架，使中部城市群成为器官功能强大、合理的有机体。

在微观层面，要在宏观设计的
基础上，按照“突出个性，彰显差异”的理念，突出不同城市的差异和特色。

以有力的措施尽
快解决城市规划中的“同纸化”现象，力避千城一面的城市建设悲剧。

要以法治的手段保证城
市建设规划的科学性和连续性。

2.突出发展民营经济，强化城镇化的产业内核。

现代城市是现代产业发展的结果，没有产
业成长就不会有城市诞生。

因此，产城整合是城镇化进程中务必强化的基本理念。

力戒过去的“沿路开发”、“沿线开发”，城镇化就是“修路、盖楼、开馆子”的简单化模式。

要在产业
发展上“做功”，特别是在工业化上做足文章。

要以突出发展民营经济为突破口，大力推进工
业化，大力发展服务业，大力培育全民创业。

3.突出体制机制改革，释放城市发展活力。

城区经济发展滞后的主要原因在于，受市级政
府及相关部门的制约过多，权责利不统一，行政决策及行政审批效率低下；缺乏有效激励约束
机制，缺少有针对性的城区经济发展政策措施等。

建议省里高度重视城区发展机制改革，一是
专题研究城区发展改革问题，像抓县域经济和民营经济那样召开专门的会议进行发动、研究和
落实；二是指定专门机构研究制定城区发展政策；三是建立城区发展评估和推进机制。

以改革
为推动力，更多地释放城区发展活力。

4.深化综合配套改革，为城镇化提供有效的制度供给。

重点开展四项改革：征地制度改革，着力解决农地征用补偿过低、标准过乱问题，赋予集体土地与国有土地同等的要素价值，解决
同地不同价的问题；土地流转制度改革，以土地确权为核心，强化承包土地财产属性，加快土
地流转；户籍制度改革，加快由城乡户籍制度向居住证制度的改革，打开农民带地进城的通道，给农民变市民更为宽松的空间；公共资源分配制度改革，推进公共财政分配向农村倾斜，公共
设施建设和公共产品供给向农村延伸。

5.慎重实施行政区划调整，做好城镇化的加法。

一是撤县设区，将会丢失较多的中央财政
转移支付。

以中部产粮大县梨树为例，撤县设区后会使中央对县域的财政直接转移支付每年减
少6 亿元以上。

二是划镇进市，属于“割肉”式调整。

有的经济强镇是所在县经过多年培育发
展起来的，一旦发生区划调整，划入大市或其它县（市），使原属县经济大伤元气，不利于县
域经济发展，做的是县域经济的减法。

三是有的经济强镇可以培育成小城市，并入某些城区后，会丧失其独立发展的优势，不利于培育更多的中小城市。

责任编辑/姜姝。