行政学中层研究的一种途径：政府工作分析及其框架

行政学中层研究的一种途径：政府工作分析及其框架
作者：任晓春
来源：《黑龙江社会科学》 2021年第2期
基金项目：山西省高等学校教学改革项目“审视管理学中的公共性与思政元素”
（J2020012）
作者简介：任晓春，1983年生，山西大学政治与公共管理学院教授、硕士生导师，管理学
博士。

任晓春
（山西大学政治与公共管理学院，太原 030006）
摘要：政府过程分析与政府制度分析的互补，虽然形成了政府行为过程的一系列研究成果，但其对行政过程动态与静态相结合、形象与抽象相结合的分析还有所欠缺。

本文聚焦政府工作
实践，提出行政学中层研究应关注“政府工作分析”这一实践命题。

政府工作分析以某一特定
的工作为分析对象，具体分析政府某一工作的运作过程和动力，从而弥补政府过程分析和政府
制度分析的不足；同时，“体制—流程—技术—机制”所构成的政府工作分析框架之间的相互
依存和相互啮合，也体现了公共管理过程形象与抽象的统一、从宏观到微观的跟进以及理论与
实践的对比。

关键词：政府工作；政府行为；行政管理；政府工作分析；流程；技术；机制
中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1007-4937(2021)02-0029-06
一、问题的提出
理解政府行为及过程，需要借助特定的方法和工具。

政府过程分析法早在1908年便由美国学者亚瑟·本特利在其著作《政府的过程：社会压力研究》一书中被提出。

之后，美国学者梅
里亚姆发展了政府过程的分析方法，他重视对政府活动中人的行为的分析，提出了以经验为根
据的观察和测量，强调数量分析与数据的运用。

政府过程分析法作为政府分析的一种方法被广
为应用，主要体现在以下两个方面：一是强调相互作用、关系的过程，特别是政府过程中的某
些影响因素。

如在本特利的《政府的过程：社会压力研究》一书中，其主要集中于“可观察的
行为”——压力集体（即社会组织）与政府的关系，认为政府过程就是“一个集团的活动，一
种利益的表现以及一种压力的行使”。

杜鲁门的《政府过程：政治利益和公众舆论》关注了政
府过程中的政治利益与公众舆论。

近年来，通过政府—社会—市场的治理框架体系，对政府利
益与责任、政府自主性的分析可以说是这一思路的延续。

二是强调体系、系统的过程，研究政
治体系在既定社会环境中动态的运作过程，重视政府权力系统之间的关系，以及政府与政党、
社会之间的相互作用。

如阿尔蒙德和鲍威尔合著的《比较政治学：体系、过程和政策》就运用
结构功能主义的体系方法，从系统、过程和政策三个层次分析了政治体系的实际运作过程。

朱
光磊的《当代中国政府过程》力图从国家政治权力结构与党政关系、意见表达与综合、决策与
执行、信息传输与监督、政府过程与经济社会生活、中央与地方等方面反映政府运作的实际过程。

此外，张立荣的《论有中国特色的国家行政制度》则从宪政维度和中央政府制度的角度对
我国的行政制度，特别是决策与执行制度进行了结构性的解读。

目前，这一方法在中央与地方
关系、政府间竞争、政府协同等研究领域被广泛应用。

事实上，制度分析法是各学科普遍采用的分析方法，其在一定程度上完善了政府过程的分
析方法。

制度分析法以制度为变量解释制度的生成、变迁及对人类行为的影响；历史比较制度
分析法主要集中于对政府体制与政府要素的分析，揭示政府体制对政府行为的影响；理性选择
和博弈论则通过对理性人的假设来分析特定制度对政府过程的影响，如用公共选择理论分析政
府决策的均衡、用博弈论分析政府与社会的策略行为，等等。

政府过程的分析方法与政府制度分析互补，形成了政府行为过程的一系列研究成果。

但政
府过程分析与政府制度分析也并不完美。

首先，两者都采用广义的政府概念，政府过程分析的
实质是政治过程分析，政府制度分析的实质是政治制度分析。

其次，政府过程和政府制度分析
注重政府行为的宏观分析，忽视了运动、活动等的中观过程，特别是政府机构和政府官员的操
作性活动，即工作程序。

就目前的研究来看，虽然有用“文件政治”“会议政治”等词语来概
括和反映政府过程的操作性方面，但其政府过程的分析方法则并不明确。

最后，政府过程和政
府制度分析注重“制度—结构”的互动，对政府过程的动态与静态相结合、形象与抽象相结合
还有所欠缺。

从某种意义上讲，面向真实实践的行政学研究需要确定一种明确的分析对象和分
析框架，力争动态与静态相结合、形象与抽象相结合，由此呈现政府工作的全景，进而更好地
发展行政学中层研究。

二、分析对象：政府工作
政府工作分析不同于人力资源中的工作分析(Job Analysis)。

人力资源管理中的工作分析
主要是岗位分析，即通过一系列的工作信息收集、分析和综合的过程，为特定岗位配备特定的人。

而政府工作分析不是以“岗位”为分析对象，而是以某一特定的工作为分析对象，突破政
府运行“黑箱”的束缚，对政府某一工作的运作过程和动力进行具体分析，看看究竟如何实现
从“输入点”到“输出点”的转化。

政府工作是以任务和群众需求为导向，是所有政府部门工作的总和，具体有纠风工作、信
访工作、维稳工作、综治工作、法制工作、思想宣传工作、信息工作等方面。

要理解政府工作
需要从以下几个方面入手：（1）政府工作常常被分成几个大类，如经济、文化、社会、劳动等。

每年的《政府工作报告》都会按照这些类别分别详细阐述将要施行的工作举措和工作计划。

（2）某一特定政府工作，可能由一个政府工作部门去完成，更可能按照职能或流程被分解成几个政
府工作部门去完成。

因而，政府工作分析不等同于政府部门分析。

（3）当涉及多个部门时，某一特定的政府工作常常会组成领导小组或指导委员会，如中央财经领导小组。

一般而言，某一“领导小组”的办公室会设在主管此项工作任务的职能部门，并由该职能部门的“一把手”兼
任办公室主任。

（4）某一特定的政府工作也常常需要各个层级政府的通力合作。

不管是“条管”的工作，还是“块管”的工作，抑或是“条块双重管理”的工作，都离不开各个层级政府的协
同治理。

政府工作分析是行政学中层研究的一种途径。

自默顿提出中层理论以来，社会科学领域便
掀起了介于宏观与微观之间的中间层次的研究浪潮。

行政学中层研究“要重视对中国现实问题
的研究……要更加重视实证研究，尤其是重视对材料的诠释分析”［1］。

政府工作分析就符合这样的要求。

首先，政府工作分析是行政学中层研究的一大内容。

行政学中层研究需要加强研
究专业行政管理、组织管理与决策、人事行政与社会保障等方面的问题。

政府工作分析既要涉
及专业行政管理的内容，又要从组织管理的视角认识政府工作的统一性。

事实上，政府工作分
析即涉及组织管理和专业行政这样一些中观层面的问题，而某一类政府工作则属于专业行政的
范畴。

其次，政府工作分析涉及行政学中层研究中主体间的关系，体现了治理理念。

治理是20
世纪伟大的社会发明，其体现了政府之间、政府与社会之间的协同，“标志着政府管理含义的
变化，指的是一种新的管理过程”［2］。

当一项政府工作涉及多个部门时，便需要组织间的协同治理。

这种协同治理，可能是政府层级间的协同治理，也可能是部门间的协同治理，更可能
是政府与社会间的协同治理。

最后，政府工作分析体现着行政学中层研究的作用。

行政学中层
研究，既要体现抽象理论和完美理想的实践与现实，又要使实践与现实有理论的指导且贴近理
想的运行状态。

行政管理离不开履行其职能的行政组织，而组织设计则又离不开纵向的层级化
和横向的职能化。

纵向的层级化体现了行政管理范围及权限的大小，横向的职能化根据业务的
相似性设立职能部门。

政府各职能部门是负责政府某一方面工作或事务的机构，其工作的总和
构成了政府工作。

而对各职能部门的工作进行了解，则有利于对我国公共行政的现实予以清醒
的认识和详细的描述，即通过对公共行政现实的描述，透视政府工作存在的问题，进而找出解
决的对策。

同时，政府工作分析能够深入解析政府各工作部门间的关系，以及各部门对某一公
共事务的实现所拥有的权力与责任，进而对政府治理实现有意义的知识积累和理论认识的提升。

三、分析框架：政府工作分析的要素
行政学中层研究应关注“政府工作”这一实践命题。

哈贝马斯认为，“人类的社会文化发
展模式，从一开始就是由两个因素决定的：一个因素是（人类）对（自身）生存的外部条件的
日益增长的技术的支配权；另一个因素是制度框架对目的理性活动扩大了的系统的不同程度的
被动适应。

”［3］孙立平“将实践状态社会现象的研究概括为四个环节，即过程、技术、机制和逻辑”［4］。

在地方政府研究中，“结构—制度—行为”和“事件—过程”是两个比较常见的分析视角［5］。

受此框架的启示，笔者认为，政府工作分析法力求从“体制—流程—技术—机制”四个维度展现整个行政过程，为行政学中层研究提供了一个分析框架。

1.体制分析。

制度主义分析法和结构功能主义分析法对行政学具有很强的影响力。

旧制度
主义以组织为分析单位，以制度独立运作为基本假设，通过分析组织内部正式的运作程序与规则，进而找出一个好的制度；新制度主义以规则为分析单位，以制度间相互依存为基本假设，
关注正式和非正式规则对政策及其他政治选择的影响，把制度同政治行为整合起来。

结构功能
主义认为特定功能的发挥需要有特定的有机的结构安排，此方法用于政治学时，主要研究政治
系统履行的功能及实行功能的结构。

当制度分析法运用于行政学分析时，体制制度则是一个很
重要的方面。

改革开放以来，我国提出了依法行政的基本理念，并不断完善各项制度，之后又
提出了建立法治政府和责任政府的治理目标，从而使公共行政的体制环境不断完善。

体制（System）是规定各部门或主体之间权责分配关系的制度。

由于正式权力总是同一定
的组织机构、岗位与职务相联系，因而体制不仅规定了不同的管理机构，而且还规定了不同机
构的权责和机构之间的隶属关系。

体制分析本身体现着一种组织安排与组织架构，特定的组织
结构影响组织职能的发挥和组织效能的提升。

我国宏观的公共管理体制表现为党的领导与民主
协商的政党体制、人民代表大会与“一府两院”的国家体制；中观的公共管理体制体现为对具
体公共事务的治理，即不同层级和不同行政区划的府际关系、政府内部各部门之间的部门关系、政府与社会的协同关系。

基于官僚组织直线关系与职能关系的交叉、行政权力与责任的统一，
体制分析对政府行为进行了规范式的约束和结构性的划分。

体制分析可以规范组织的隶属关系，推进节约型政府建设；可以不断推进政府权力清单制度，推进法治型政府建设；还可以强化政
府问责体制，推进责任型政府建设。

2.流程分析。

根据传统管理途径的观点，公共行政的意义在于追求效能、效率及经济的最
大化［6］。

而绩效的改善则离不开组织再造，特别是业务流程的再设计。

在公共管理领域，西方国家早在20世纪70年代末的“新公共管理运动”中便提出了“重塑政府”的远大目标；我
国在20世纪初也力推“行政服务中心”“行政超市”等政府“一站式”服务。

“一站式”服务理念的提出与践行表明我国政府流程再造进入了新阶段。

通过以“工作过程为导向”的流程分析，使各部门之间做到无缝隙对接，“将政府工作从条析缕分的分散型分工状态，导入一种全
局型的整体状态中”［7］。

基于流程分析的特点，行政学上提出了无缝隙政府(Seamless Government)、整体型政府等理论。

可以说，流程分析是一项影响广泛的管理变革浪潮。

流程（Process）是资源从输入经过管理过程再到输出的一系列连续的、可操作的行为步骤。

而实现一系列行为的连续运转，不仅需要以确定的方式执行某一操作步骤，而且需要各个步骤
之间相互协调配合和无缝隙对接。

从宏观来看，公共管理流程主要包括行政决策、行政执行和
行政监督三大过程的有效配合与衔接；从微观来看，公共管理流程涉及不同岗位、不同部门之
间的协同配合，涉及行政事务“跨部门、跨岗位”的承接与流转。

一般而言，公共管理的流程
常常由一些具体的规章制度和习惯安排或规定，但这些安排比较原则化和柔性化，行政时间限
制比较松散，自由裁量的范围也比较广。

流程分析可以对政府行为进行慢镜头式的检阅和全景
式扫描，记录政府行为的具体过程，发掘每一个细节中的漏洞，推进政府管理的精细化；同时，可以将政府一系列的行为串联起来，寻找部门之间的“缝隙”，进而推进政府管理的无界限。

3.技术分析。

管理学的产生和发展离不开信息技术的发展。

科学技术的发展使“专门知识”成为企业和经济发展的决定性因素。

新制度经济学派的凡勃伦、加尔布雷思、贝尔等人都强调
科学技术进步在社会进步中的决定性作用，以及技术发展对生产要素更迭的决定性作用。

“信
息技术支撑下的权力运行系统具有集成性、多通道、互动性和公开、透明、资源共享等。

……
推动政府管理模式从集权管理向集散管理型转变，促进政府组织扁平化，提高工作效率。

［8］”近年来，电子政务和电子政府在全球范围的发展势头强劲，我国政府的信息化建设不断推进，
电子治理的趋势不断明显。

1999年成为“政府上网年”，2002年被称为“电子政务年”。

电子政务的发展“有效提高了权力运行过程的透明度，增强了社会监督的实效”［9］。

2015年
“互联网+”行动计划首次出现在政府工作报告中，进一步推动了移动互联网、云计算、大数据等与政府工作及流程的深度融合，同时，“互联网+政务”“互联网+治理”“平台政府”等模
式也不断推出。

技术（Technology）是“为某一目的共同协作组成的各种工具和规则体系”。

技术作为一
种生产力，不断地促进人类社会的进步。

电子通讯及网络通信技术的日益发展与交叉，推动着
现代社会的信息化发展。

因而，就现代管理而言，技术主要体现为信息技术（Information Technology，简称IT）。

信息技术通过电子计算机科学、现代通信技术、遥感技术、智能控制
技术等设计信息管理系统、安装信息管理软件，从而使人类能够更加便捷地获取、交流、存储
和加工信息。

信息技术一方面体现为通信技术及平台（电子通信、网络通信），另一方面体现
为信息处理技术及软件。

信息化成为当今世界发展和经济社会变革的动力因素和发展趋势，信
息技术的发展和信息化的推进带来了社会的大变革，也带来了政府管理的革新。

政府管理中的
信息技术分析，不仅要分析是否引进了先进的系统与软件，促进办公自动化和电子政府的实现，更应分析是否存在一种更加便捷、智能的监督方式和决策方式，以实现技术监督和电子治理的
憧憬。

4.机制分析。

在工科领域，机制分析广泛使用。

当它被引入社会科学领域之后，也广为应用，成为社会科学中有力的解释策略。

社会科学学者普遍认为，“机制是目标和结果之间的中
介变量，是两个事物可能存在的因果关系。

”［10］
机制（Mechanism）即机理，其反映事物内部各部分之间抽象的相互关系。

正是这种相互关系，保证了事物在其设定的临界范围内运转。

具体而言，机制是保证事物向目标结果演变的驱
动力和遏制力。

正是驱动力和遏制力的并存，使事物在力场内各力的作用下不断调整，从某一
子系统的调整带动另一子统的调整，从而形成自适应的系统，以应付外部环境的变化。

任何管
理都需要“资源”，“资源是权力得以实施的媒介，是社会再生产通过具体行为得以实现的常
规要素”［11］。

就公共管理而言，机制是使治理资源有效运转起来的各种力量与策略，它不
仅包括促使治理资源运转的相应惩罚或奖励等的选择性激励机制，还包括对违反规则做出刚性
约束的“问责”机制和促进制度创新的弹性控制机制；不仅反映各类资源配置的输入量与输出量，而且反映资源配置的合理性与效率性。

基于公共管理的动力（支持力）和约束力（限制力），有效运用公共部门资源（人、财、物、信息等资源），使用一些行政策略或工具（不仅
包括行政指导、行政授权、行政委托、行政强制等传统方法，而且还包括合同外包、民营化等
市化工具，战略管理、绩效管理等工商管理技术，公私伙伴、公民参与等社会化手段），政府
工作才能有效运作。

机制分析可以通过公民权利与义务的统一、政府权力与责任的统一、治理
资源与策略的配合，以及对事实或行为进行系统的观察和解释，进而推动并约束公共事务的有
效治理。

四、政府工作分析的要素间关系
政府工作的过程和动力并不是孤立的，而是可以放入“体制—流程—技术—机制”所构成
的框架中加以分析。

事实上，这四个方面的有机统合和不断完善，实现了从“输入点”到“输
出点”的有效转化。

1.“体制—流程—技术—机制”相互啮合，体现了公共管理过程形象与抽象的统一。

“体制—流程—技术”是具体的、看得见的政府过程“器件”，是从公共管理的执行层面对政府工
作进行的形象描述，它们通常描述“做什么、怎样做”问题。

具体而言，体制表现为文本规范
和组织架构，通常描述的是应该怎么做、必须怎么做的问题，呈现“静态的政府过程”；流程
表现为操作步骤和岗位职责，通常描述的是实际怎么做、具体怎么做的问题，呈现“动态的政
府过程”；技术表现为系统平台和操作软件，通常描述的是规定性和控制性的问题，呈现“规
范的政府过程”。

体制、流程和技术的相互配合，促进了管理绩效的提升。

体制执行和流程再
造的动力都需要运用合适的技术，以实现有效的监控。

然而，体制、流程和技术无论多么健全、精细，总需要启动和运转的外力，而这种外力便是“机制”。

机制分析将不同的现象统一到某
一通则之下，即既可以隐藏于行政工作的系统背后，又可以渗透于行政工作本身。

进而，“机制”嵌入体制、流程、技术之中，是体制得到建构、流程得以实现、技术得以维系的动力和约束。

2.“体制—流程—技术—机制”相互依存，体现了公共管理过程从宏观到微观的跟进。

体
制从文本与结构层面体现了政府运作，规定了公共管理的制度规范和组织载体，反映并规范了
权力的运作体系，是一种“原则性”的安排，即体制是从宏观到中观的制度规范。

这种原则性
的制度规范，可能形成“制度葡萄架”。

要摆脱体制的“制度葡萄架”，使制度有效运转，体
制还依赖于更具操作性的、更微观的流程和技术，同时，体制影响着微观的流程设计和技术安排。

流程规定了公共事务管理的具体步骤和过程，是一种“程序性”的安排，能够为体制结构
提供内部性支持。

技术规定了管理过程所采用的具体方法与软件系统，是一种“控制性”的安排，能够为体制结构与流程设置提供外部性支持。

流程可以固化到信息技术系统，从而对政府
工作形成有力的监督。

如可以将行政事项的处理规定在一定的时空内，实现时空监督；也可以
将行政过程的各环节留下永久的且不可更改的访问记录和清晰完整的文字与影像资料，实现痕
迹监督。

然而，公共管理过程是超载体制和结构的，从公共管理流程和技术追踪的背后，可以
发现隐藏在现象背后的“机制”，体现实践过程的逻辑。

“机制性解释的吸引力在于微观层次
的关系可能比宏观层次的关系更接近于经验。

”［12］在经验的层次上，机制进一步体现为在
各种治理资源内部和治理资源之间通过适当的“策略”进行协调和合作。

3.“体制—流程—技术—机制”相互补充，体现了公共管理理论与实践的比较。

“一个健
全的社会或政治理论必须是经验的、诠释的及批判的，三者保持互相辩证的关系，才能将所要
说明的对象解释清楚(伯恩斯坦，Bernstein)。

”［13］政府工作分析不仅要对体制、流程、技术和机制的现实进行描述和理解，而且要从中发现存在的问题、原因及改进的对策，或者从中
透视政府行为的逻辑，进而更好地理解政府行为及过程。

首先，体制与流程相互补充。

体制不
可能“无微不至”，其对社会主体的影响必须借助于其他更为具体的过程才能实现。

“在‘重
权力归属’的行政运行逻辑下，权力运行过程的具体化和细节性安排往往容易被忽视。

这使得
虽然有时候结构性的安排已经做到位，但由于背后的流程和具体规范并未明确，导致很多社会
建设成果达不到预期效果。

”［14］如果体制不顺，则可能导致组织机构设置不合理、权责关
系不统一，由此规定的流程设计可能在“多头领导”与“无人领导”之间摆动，导致流程运行。