浅谈土地利用总体规划实施评估
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按照国土资源部先后下发了国土资厅函〔2011〕 1183号、国土资厅发〔2011〕41号等文件，明确了规 划修编（修改）必须前置开展规划实施评估工作。省国 土资源厅下发《浙江省土地利用总体规划实施评估技术 指南》（以下简称指南），作为规划实施评估的技术指 导。
丽水市莲都区是国土资源部确定首批低丘缓坡未利 用土地开发利用试点（以下简称开发试点）的重要组成 部分，试点首要目的是在保障经济社会快速发展的同 时，最大限度保护耕地，使试点建设成为耕地保护示范 区，同时建设“台地工业、坡地城镇”。莲都区以此为 契机，对莲都区区乡两级规划进行了规划实施评估。
（一）规划指标评估 莲都区区乡两级规划指标执行情况评估，从土地规 划指标、规划效益和土地利用程度和利用变化等3个方 面，分别选取了19项和11项指标。根据莲都区2005年 基期年、2020年目标年和2010年评估时点等3个时点的 指标数据，通过指标执行情况评估流程得出分值，确定 评估等级。由于乡级规划中乡无城镇用地和城镇人口， 因此乡级规划指标评估确定城镇和乡两种权重体系。 （二）规划指标评估结论及执行异常原因 莲都区区级规划指标执行情况评估结果的等级为一 般，莲都区12个乡级规划中，3个乡级规划执行情况评 估等级为一般，其余9个乡级规划执行情况评估等级为 良好。 标准化计算中，标准分60分以下的指标认为执行 异常，区级规划指标评估中执行异常指标有耕地补充 量、新增交通建设用地、人均农居点用地和重大项目执 行情况等4项。乡级规划指标评估中，选取的11项指标 中有5项指标各乡镇都出现执行异常情况，分别为耕地 补充量、城乡建设用地规模控制情况、违法用地占新增 建设占用土地比率、人均城镇工矿用地和人均农居点用 地。执行异常的原因包括规划指标本身指标较高、统计 口径差异、规划编制中考虑不足和规划执行中未完全按 规划进度实施等。
三、指标预警
对选定的规划指标进行动态监控，及时反映规划指 标存在的警况，规划管理者可根据预警结果纠正执行偏 差，同时也可作为规划评估结论依据及是否进行规划修 编的依据。
在规划实施效果定量评估的基础上，对土地规划中 的约束性指标进行指标预警。根据监测结果设定强警、 中警、轻警、无警四级警情。
（一）区级指标预警 区级预警包括耕地保有量、新增建设占用土地、违 法用地、新增建设占用土地局部调整、城乡建设用地规 模控制及人均城镇工矿和村庄用地等7项指标。 莲都区区级指标预警警情较严重，根据预警结果， 7项指标中有2项指标为中警以上警情，而在新增建设 占用土地分类型预警中，预警结果大多在中警以上。 （二）乡级指标预警
图1 规划实施评估流程图
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探索研究Biblioteka 二、指标执行情况评估莲都区区乡两级规划指标执行情况评估，采用相同 的技术路线和方法。区、乡两级分别选取有代表性的指 标，建立指标体系，经过模型建立、指标权重确定、标 准化计算和权重计算等过程，得到规划指标执行情况评 估分值。
四、适应性评估
（一）现行土地规划与社会经济发展适应性评估 在经济社会快速发展背景下，选取3项规划控制性 指标和2项规划布局情况对今后社会发展的保障和适宜 程度进行适应性评估。 莲都区现行规划与社会经济发展的适应度为一般， 指标和布局与社会经济发展需求较适应，但规划弹性空 间调和度较小，仅能满足社会经济发展中用地量较小 的、不定位的民生用地。 （二）剩余新增建设占用土地指标与实际需求适应 性评估 评估规划执行一段时间后，剩余新增建设占用土地 指标和布局与社会经济发展实际需求之间的适应性，简 称为剩余新增建设满足度。 评估中将新增建设占用土地指标分为：新增城镇建 设、新增村庄建设、新增交通建设、新增水利设施建 设、新增其它建设等5项落地指标和规划预留新增建设 指标，共6项指标。5项落地指标中，除新增村庄和新 增其它建设外，其它指标在剩余年限内均不能满足实际 需求。已预留的指标仅为可预留上限的30%，区政府统 筹村庄建设资源较少。另外，剩余指标已不能满足开发 试点地块落地。 （三）规划与重大经济社会变化适应性评估 丽水市莲都区在本轮土地规划实施期间，新增了低 丘缓坡开发试点政策，属于国家战略性区域政策变化， 并属于发展类区域政策变化。 现行规划拟定的发展方向与重大经济社会变化方向 基本一致，但因规划期间国家战略性区域政策变化，引起 莲都区区域发展的重大变化，也引起上级下达的规划控制 指标、规划布局等都有重大变化。因此认为重大经济社会 变化后，现行莲都区土地规划已不适应新的形势要求。
成情况、布局实施情况和规划适应性进行评估，对规划 控制指标实施情况进行预警，形成评估结论，并根据评 估结论对区乡两级规划的后续实施提出建议。
（三）评估方法 土地规划实施评估中采用了系统分析法、指标评估 法、空间分析法、专家咨询法、因果分析法、比较分析 法和趋势分析法等方法。 （四）技术路线 评估技术路线：莲都区区乡两级规划实施评估按照 以下路线进行。
土地利用总体规划实施评估
——以莲都区为例
浙江省土地勘测规划院 倪永华 徐忠国 章 鸣 潘 凡 丽水市国土勘察测绘规划院 赵力强 孙 炜
我 省 范 围 内 新 一 轮 土 地 利 用 总 体 规 划 （ 20062020年）（以下简称规划）已批准实施近2年，各地基 于保护和保障的理念实施规划。由于新一轮规划在指标 体系、管制分区等方面与上一轮规划有明显差别，在规 划实施一定时期内需要及时考察并纠正新一轮规划本身 及实施过程中遇到的问题和困难。
一、评估目的及技术路线
（一）评估目的 莲都区规划实施评估目的是为了发现在规划实施过 程中取得的成绩及存在的不足，为今后完善规划实施措 施，分解落实规划控制指标提供依据，也为进一步落实 保护耕地基本国策、提高节约集约利用土地程度、保障 经济社会快速健康发展提供支撑作用和落实重大区域发 展政策，提供可靠的参考。 （二）评估内容 规划实施评估遵循客观真实、综合科学、统筹兼顾 和评估前置四个原则的基础上，对区乡两级规划的实施 情况进行评估。主要包括对区乡两级规划的下达指标完
预警内容具体包括耕地保有量、新增建设占用土 地、城乡建设用地规模控制及人均城镇工矿和村庄用地 等5项指标指标。
根据预警结果，各乡镇中至少有2个指标为中警以 上警情。特别需要说明的是在12个乡级规划中，有9个 乡镇的新增建设占用土地指标警情在中级以上，其中有 7个乡级规划是由于该指标执行过慢的原因，导致该指 标为中警以上警情。
（三）指标预警结论 鉴于莲都区区乡两级规划指标预警警情至少有1项 指标为中级以上，判断区乡两级规划实施在土地规划目 标和管理措施未能顺利推进，且经济社会发展现状或趋 势与规划目标存在偏离，继续执行规划可能会对地区经 济社会正常发展形成束缚。建议适时对现行区乡两级规 划进行修编，以提高规划可操作性和可控性。
丽水市莲都区是国土资源部确定首批低丘缓坡未利 用土地开发利用试点（以下简称开发试点）的重要组成 部分，试点首要目的是在保障经济社会快速发展的同 时，最大限度保护耕地，使试点建设成为耕地保护示范 区，同时建设“台地工业、坡地城镇”。莲都区以此为 契机，对莲都区区乡两级规划进行了规划实施评估。
（一）规划指标评估 莲都区区乡两级规划指标执行情况评估，从土地规 划指标、规划效益和土地利用程度和利用变化等3个方 面，分别选取了19项和11项指标。根据莲都区2005年 基期年、2020年目标年和2010年评估时点等3个时点的 指标数据，通过指标执行情况评估流程得出分值，确定 评估等级。由于乡级规划中乡无城镇用地和城镇人口， 因此乡级规划指标评估确定城镇和乡两种权重体系。 （二）规划指标评估结论及执行异常原因 莲都区区级规划指标执行情况评估结果的等级为一 般，莲都区12个乡级规划中，3个乡级规划执行情况评 估等级为一般，其余9个乡级规划执行情况评估等级为 良好。 标准化计算中，标准分60分以下的指标认为执行 异常，区级规划指标评估中执行异常指标有耕地补充 量、新增交通建设用地、人均农居点用地和重大项目执 行情况等4项。乡级规划指标评估中，选取的11项指标 中有5项指标各乡镇都出现执行异常情况，分别为耕地 补充量、城乡建设用地规模控制情况、违法用地占新增 建设占用土地比率、人均城镇工矿用地和人均农居点用 地。执行异常的原因包括规划指标本身指标较高、统计 口径差异、规划编制中考虑不足和规划执行中未完全按 规划进度实施等。
三、指标预警
对选定的规划指标进行动态监控，及时反映规划指 标存在的警况，规划管理者可根据预警结果纠正执行偏 差，同时也可作为规划评估结论依据及是否进行规划修 编的依据。
在规划实施效果定量评估的基础上，对土地规划中 的约束性指标进行指标预警。根据监测结果设定强警、 中警、轻警、无警四级警情。
（一）区级指标预警 区级预警包括耕地保有量、新增建设占用土地、违 法用地、新增建设占用土地局部调整、城乡建设用地规 模控制及人均城镇工矿和村庄用地等7项指标。 莲都区区级指标预警警情较严重，根据预警结果， 7项指标中有2项指标为中警以上警情，而在新增建设 占用土地分类型预警中，预警结果大多在中警以上。 （二）乡级指标预警
图1 规划实施评估流程图
36 Copyright©博看网 . All Rights Reserved.
探索研究Biblioteka 二、指标执行情况评估莲都区区乡两级规划指标执行情况评估，采用相同 的技术路线和方法。区、乡两级分别选取有代表性的指 标，建立指标体系，经过模型建立、指标权重确定、标 准化计算和权重计算等过程，得到规划指标执行情况评 估分值。
四、适应性评估
（一）现行土地规划与社会经济发展适应性评估 在经济社会快速发展背景下，选取3项规划控制性 指标和2项规划布局情况对今后社会发展的保障和适宜 程度进行适应性评估。 莲都区现行规划与社会经济发展的适应度为一般， 指标和布局与社会经济发展需求较适应，但规划弹性空 间调和度较小，仅能满足社会经济发展中用地量较小 的、不定位的民生用地。 （二）剩余新增建设占用土地指标与实际需求适应 性评估 评估规划执行一段时间后，剩余新增建设占用土地 指标和布局与社会经济发展实际需求之间的适应性，简 称为剩余新增建设满足度。 评估中将新增建设占用土地指标分为：新增城镇建 设、新增村庄建设、新增交通建设、新增水利设施建 设、新增其它建设等5项落地指标和规划预留新增建设 指标，共6项指标。5项落地指标中，除新增村庄和新 增其它建设外，其它指标在剩余年限内均不能满足实际 需求。已预留的指标仅为可预留上限的30%，区政府统 筹村庄建设资源较少。另外，剩余指标已不能满足开发 试点地块落地。 （三）规划与重大经济社会变化适应性评估 丽水市莲都区在本轮土地规划实施期间，新增了低 丘缓坡开发试点政策，属于国家战略性区域政策变化， 并属于发展类区域政策变化。 现行规划拟定的发展方向与重大经济社会变化方向 基本一致，但因规划期间国家战略性区域政策变化，引起 莲都区区域发展的重大变化，也引起上级下达的规划控制 指标、规划布局等都有重大变化。因此认为重大经济社会 变化后，现行莲都区土地规划已不适应新的形势要求。
成情况、布局实施情况和规划适应性进行评估，对规划 控制指标实施情况进行预警，形成评估结论，并根据评 估结论对区乡两级规划的后续实施提出建议。
（三）评估方法 土地规划实施评估中采用了系统分析法、指标评估 法、空间分析法、专家咨询法、因果分析法、比较分析 法和趋势分析法等方法。 （四）技术路线 评估技术路线：莲都区区乡两级规划实施评估按照 以下路线进行。
土地利用总体规划实施评估
——以莲都区为例
浙江省土地勘测规划院 倪永华 徐忠国 章 鸣 潘 凡 丽水市国土勘察测绘规划院 赵力强 孙 炜
我 省 范 围 内 新 一 轮 土 地 利 用 总 体 规 划 （ 20062020年）（以下简称规划）已批准实施近2年，各地基 于保护和保障的理念实施规划。由于新一轮规划在指标 体系、管制分区等方面与上一轮规划有明显差别，在规 划实施一定时期内需要及时考察并纠正新一轮规划本身 及实施过程中遇到的问题和困难。
一、评估目的及技术路线
（一）评估目的 莲都区规划实施评估目的是为了发现在规划实施过 程中取得的成绩及存在的不足，为今后完善规划实施措 施，分解落实规划控制指标提供依据，也为进一步落实 保护耕地基本国策、提高节约集约利用土地程度、保障 经济社会快速健康发展提供支撑作用和落实重大区域发 展政策，提供可靠的参考。 （二）评估内容 规划实施评估遵循客观真实、综合科学、统筹兼顾 和评估前置四个原则的基础上，对区乡两级规划的实施 情况进行评估。主要包括对区乡两级规划的下达指标完
预警内容具体包括耕地保有量、新增建设占用土 地、城乡建设用地规模控制及人均城镇工矿和村庄用地 等5项指标指标。
根据预警结果，各乡镇中至少有2个指标为中警以 上警情。特别需要说明的是在12个乡级规划中，有9个 乡镇的新增建设占用土地指标警情在中级以上，其中有 7个乡级规划是由于该指标执行过慢的原因，导致该指 标为中警以上警情。
（三）指标预警结论 鉴于莲都区区乡两级规划指标预警警情至少有1项 指标为中级以上，判断区乡两级规划实施在土地规划目 标和管理措施未能顺利推进，且经济社会发展现状或趋 势与规划目标存在偏离，继续执行规划可能会对地区经 济社会正常发展形成束缚。建议适时对现行区乡两级规 划进行修编，以提高规划可操作性和可控性。