从经济发展的视角看环境保护40年

从经济发展的视角看环境保护40年
作者：李志青复旦大学环境经济研究中心副主任
来源：《检察风云》 2018年第13期
究竟应该如何理解这40年里生态环境质量的演进？如何从经济发展的视角来审视40年里
的生态环境保护努力？我们认为，过去40年里的环境保护并不是在一个独立的制度空间中演进，而是与经济增长以及改革开放进程高度耦合在一起的，只有从经济发展这个主旋律出发，才足
以全面真正理解和界定40年环境保护的真正内涵。

1978年改革开放以来的40年里，尽管生态环境保护与经济发展齐头并进，取得各种积极
进展，但从效果来看，生态环境保护的成就似乎并没有经济增长来得这么耀眼和明显，就指标
上的对比而言，两者间的关系甚至是“相背离的”，也就是通常所讲的，经济增长与环境保护
并不协调和一致。

那么，究竟应该如何理解这40年里生态环境质量的演进？尤其是在经济与环境间存在矛盾的背景下，如何从经济发展的视角来审视40年里的生态环境保护努力，是帮助我们完整解释环境与经济关系，并有助于指导下一步我国环境保护与经济增长政策的重要议题。

怎么划分过去40年环境保护的发展阶段？对此，有很多文献进行了分析，其中绝大部分都是从环境保护工作自身的演进来划分的。

譬如有研究将环境保护的起点追溯到1972年，也就是中国派出代表团参加联合国斯德哥尔摩环境峰会算起；又譬如另外的研究则以环保部门的机构
设置为划分阶段的依据，包括历次环保部门的“升格”等。

应当说，这样的阶段划分有其合理
之处，较好地概括了过去40年生态环境保护的各种努力和尝试。

但问题是，如果仅仅从环境保护自身的视角出发进行划分的话，实则很难解释得通40年环保努力之下的“环境保护结果”。

既然环保问题受到如此高度的重视，为何结果却如此“不堪”呢？根据公开的环境公报，到2017年，仍然有不少区域、水体和城市面临着严重的生态环境退化问题。

就此而言，原有的阶
段划分必然有其不合理之处。

在笔者看来，其中最大的问题就是，脱离了“经济增长”来确定
环境保护的发展阶段，这是造成“过程与结果相背离”的最主要原因所在。

我们不妨换个视角，先来看看环境保护背后的经济发展。

一般而言，理论界认为，40年前
的改革开放是我国经济发展最近一个成长周期的起点，这个判断是有道理的。

主要依据在于，1978年前后，以改革开放政策为分界线，实则存在着截然不同的两种经济发展模式和经济发展
制度；从结果上看，也是如此，在经济增长的规模和方式上1978年前后也都有着很大的差异。

1978年是一个起点，之后，中国的经济发展显然又经历了好几个发展阶段。

如果仅从经济
增长的数量上看，90年代中期（大约在1992年左右）之前，经济增长的速度仍然显得较为平稳，此后一直到1998年左右，经济经历了一番快速增长，然后有所减缓，一直到2003年之后，经济又开始高歌猛进，再到2012年左右，经济增速逐步放缓，直至今天。

由此可知，根据经济增长速度来划分，大致可以将40年的经济发展划分为1978年~1992年、1992年~2012年、
2012年至今，这样三个阶段，经济增速分别为平缓、快速再到平缓。

回过头来再看环境保护工作，按照以上三阶段，可以发现，1978年~1992年的第一阶段，
环境保护工作的进展基本上与经济增长是持平的，在某种程度上，甚至是超越经济发展阶段的，主要体现在各类环境管理制度体系的完善上。

可以说，目前在环境管理上诸多制度的源头，都
可以追溯到这个阶段。

为何在经济增长较为平稳时，我国就开始引入系统的环境管理制度呢？
主要原因有两点。

第一，80年代的工业化和经济增长已经显现出对生态环境的某种破坏性，特别是部分地区
发展乡镇工业所导致的污染问题日趋严重，引起中央政府对环境问题的高度警觉；第二，就体
制上而言，带有较强中央计划性质的经济增长始终本能地警惕着在环境保护上重走西方国家
“先污染、后治理”的发展模式，对于先保护、后发展有着强烈的愿望。

体现在环境质量的结果上，在这一阶段，各类环境质量并没有出现恶性的下滑，总体上反映了环境与经济的相对平衡关系。

再来看1992年~2012年的第二阶段，这20年是中国经济增长的黄金时期，基本上每年的经济增速都达到了10%以上，其中改革开放的因素功不可没。

一是1993年开始确立了社会主义市场经济的基本经济制度，二是2001年加入WTO，在进一步开放方面迈出关键一步。

经济上高速增长，给环境保护带来极大挑战。

其一，工业化、城市化等进程对生态环境造成了越来越大的压力，不断逼近生态环境的承载极限；其二，之前的生态环境保护管理体制在侧重经济增长的市场经济发展面前失去“刚性约束”，逐步在执行上变得“富有弹性”。

这两方面都意味着，本来尚可平衡的环境与经济关系，在压力此消彼长的影响下，开始变得越来越不稳定。

受此影响，即便在生态环境保护制度有了重大演进（2008年国家环保总局升格为环境保护部）的情况下，生态环境质量仍然出现了断崖式的下滑，直至各种环境污染事件的爆发和频发。

也就是说，在这个阶段，生态环境保护的努力程度与经济高速增长所需的环保约束程度相比是远远不够的。

根据历史资料，其中的原因也不难理解。

第一，在经济体制上，从计划经济向市场经济的转变，一定程度上令环境保护在政府和市场两个层面上同时遭遇极大的困境，客观上体现为政府能力的不足和市场力量的过度强大，都使得环境保护变得越来越“弱势”；第二，在经济增长成为压倒性政治任务后，在主观上极大削弱了抵御“先污染、后治理”发展模式的认知基础，对于环境保护工作重要性的认识有所不足。

正是这些主客观因素，造成了这环境与经济关系逐渐失衡的20年。

此后便是2012年后的最近一个阶段。

这个阶段经济发展的最大特征在于，增速跌落10%，重新趋于平缓，经济增速平缓的关键原因在于发展动能不足，尤其是体现在效率不高、市场活力不高等问题上。

对此，2012年后，中央开始启动新一轮的改革开放，与此同时，生态环境保护工作重新被提上重要的议事日程，进而呈现出经济与环境的再平衡动态关系。

这一最新动态直到目前为止仍没有结束，总体上，新一轮的环境保护努力已经取得了一定成效。

如何理解这个阶段的环保工作呢？
第一，经济增速上的放缓某种程度上为环保工作创造了重要的“窗口期”，简而言之，市场出现饱和的结果使我们有条件在环境保护上提出较高的要求和标准；第二，对于市场经济发展特征的深刻理解提高了政府和市场在环境保护上积极作为的主观意识；第三，经过40年左右的改革开放，同时受互联网等技术进步的影响，各领域改革措施的协同作战能力有所提高，改革的系统集成程度有所提升，从而加强了环境与经济协同的能力。

总体上，我们认为，过去40年里的环境保护并不是在一个独立的制度空间中演进，而是与经济增长以及改革开放进程高度耦合在一起的，只有从经济发展这个主旋律出发，才足以全面真正理解和界定40年环境保护的真正内涵。