全面夯实粮食安全保障基石

全面夯实粮食安全保障基石
作者：贺娜
来源：《农村农业农民·A版》2024年第07期
党的二十大报告明确提出要“全方位夯实粮食安全基石”，特别强调要“健全种粮农民收益保障机制和粮食主产区利益补偿机制”。

习近平总书记在中央全面深化改革委员会第五次会议上的重要讲话，进一步指明上述制度安排的建设方向和施政要点。

粮食是人们生存和社会发展的基础。

我国历来认为，粮食安则社稷安。

党和国家高度重视国民的“口粮问题”，始终把保障粮食安全作为治国理政的头等大事。

健全种粮农民收益保障机制和粮食主产区利益补偿机制，有利于充分调动“种粮主体”与“生产地区”两个方面的积极性，协调我国产销区粮食生产与消费之间的关系，进一步夯实粮食安全保障基石。

一、当前农民粮食种植与主产区粮食保供面临的制约和挑战
（一）种粮成本风险高企使农民不愿扩大生产
近年来，我国农资、劳动用工、土地流转等费用持续上升，使粮食生产经营成本大幅增加（蒋和平，2022）。

2017年，小麦、玉米和稻米3种作物每公顷土地种子、化肥和农药平均累计费用为3 360.15元，2022年则增长为4 671元，增长幅度高达39.01%。

与此同时，土地流转规模不断扩大，农村劳动力产业之间快速转移，带动土地租金和劳动雇佣价格连续上涨，进而推高农业经营成本。

2017年，雇工平均日工资116.47元，每公顷土地租金3 233.70元；2022年，雇工平均日工资增长为144.47元，每公顷土地租金增长为4 201.35元。

由于经营成本节节攀升，不断挤占农民种粮利润空间。

2017—2019年，小麦、玉米和稻米3种作物种植每公顷的平均生产利润依次为-187.95元、-1 283.85元和-457.95元，随后几年农民亏损状况有所改观，但是利润依然微薄。

当前小农户仍是我国主要农业经营主体，种粮农民规模小、实力弱，对接大市场时处于相对弱势，容易受市场行情变动影响。

近几年恶寒、干旱、强降雨等极端天气的出现，进一步加大了粮食生产经营风险（蒋和平，2022）。

在种粮成本风险高和收益低的客观现实下，许多农民不愿扩大粮食生产，有些农民对粮食进行粗放式作业，有些农民选择将土地撂荒甚至转移到其他经营部门。

（二）粮食主产区资源环境压力加大制约粮食可持续供给
2003年财政部文件《关于改革和完善农业综合开发若干政策措施的意见》将粮食生产区划分为主产区、产销平衡区和主销区，在此之后13个粮食主产区对粮食产出贡献保持在70%以上。

随着工业化和城镇化进程的加快推进，种粮的比较收益越来越低。

在经济收益和可视政
绩驱使下，许多产粮大省集中资源优先发展二三产业，导致粮食净调出省份越来越少。

2003年，我国粮食净调出率在5%以上的粮食主产区有10个省份，2022年只剩下黑龙江、河南、吉林、内蒙古和安徽5个省份。

粮食生产布局呈现出向中西部、东北部迁移的特征，而我国水资源主要分布于东部、西南地区，粮食供给区域结构与资源分布不协调。

例如，河南是全国排名第二位的产粮大省，人均水资源拥有量仅为全国平均水平的1/5，每公顷水资源量仅为全国的1/6。

农业经营高用水特点，导致粮食主产区“粮水矛盾”不断加大（孙中叶等，2024）。

粮食主产区为实现国家粮食稳产保供的目标，不得不通过高投入达到高产出。

在土地资源禀赋并不丰裕的条件下，为替代和节约土地使用，耕地长期被复种，得不到休养，农药、化肥等要素持续使用，又引致土壤酸化板结和肥力下降、地下水和河流水源污染等问题。

粮食主产区增加粮食供给的资源环境成本越来越高，可持续发展面临的挑战也越来越大。

（三）粮食主产区增加粮食供给承担较高的机会成本
土地和劳动是农业生产的基本要素。

农业要素市场化程度明显低于二三产业，又由于农产品价值实现偏低的原因，土地和劳动要素配置于农业领域的价格显著低于工业和服务业。

长期以来，粮食主产区肩负保障国家粮食安全的重任，将大量土地和劳动力资源投入农业生产，拉低了上述要素的市场定价，使要素所有权或产权的收入实现处于较低水平。

众所周知，粮食产品价格低、附加值较小，种粮农民增加粮食生产很难大幅提高收入。

粮食主产区把粮食产业作为主导产业，增加农业要素投入，增加粮食产出供给，容易掉入“比较优势陷阱”，错失借助土地和劳动要素推动二三产业发展的良机。

粮食生产的税源不丰富、税基较窄，粮食供给多数可以享受国家低税或免税政策。

因此，地方政府扶持发展粮食产业，很难带动当地农民增收致富，也很难提升地方财政收入回报，而且还会承担较高机会成本，拉大与东南沿海地区经济发展的差距（赵惠敏，2021）。

二、健全种粮农民收益保障机制和粮食主产区利益补偿机制的建议
（一）健全相关法律法规体系
我国高度重视种粮农民和粮食主产区的合法权益，已经出台一系列法律法规，对其权益实现给予保障。

《粮食流通管理条例》于2004年施行后经历3次修订，均指出，“国家鼓励粮食主产区和主销区以多种形式建立稳定的產销关系”。

2012年《中华人民共和国粮食法》提出，“国家建立和完善粮食主产区利益补偿机制，维护粮食主产区的利益，鼓励粮食主销区到主产区建立稳定的粮食生产基地，鼓励和支持粮食主产区和主销区建立稳定的产销合作关系”。

2024年6月起开始实施的《中华人民共和国粮食安全保障法》进一步强调：“国家健全粮食主产区利益补偿机制，完善对粮食主产区和产粮大县的财政转移支付制度，调动粮食生产积极性。

”然而，对粮食主产区的补偿，相关法律制定比较笼统，没有明确发起补偿的主体，没有对补偿方法作出说明。

法律法规调整和优化的方向，应当便于现实层面的操作实施，相关法律条文的设定要更为详细，更具有针对性，要对权力主体的权责进行恰当划分，为补偿机制实施提供有效的法律支撑，切实使种粮农民和粮食主产区因此受益。

（二）协调多方主体之间的利益关系
粮食产品作为种粮农民生产经营的产出物，与普通商品一样，参与市场流通活动。

同时，粮食产品又具有特殊性，由于在保障国民生存方面的重要战略意义，粮食产品具有一定的公共属性。

种粮农民和主产区供给粮食具有典型正外部效应，不仅满足本地区居民消费和经济发展需求，而且解决粮食主销区农产品供求缺口，较好地保障国家的粮食安全战略目标。

当前主要是中央财政对种粮农民和种粮大县发放粮食奖励补贴，由于中央财政支付事项繁多，财政补贴资金有限，补偿标准较低，难以收到有效的激励效果。

按照“谁受益谁付费”的伦理道德准则，获取粮食的主销区理应担负起支付责任，对粮食主产区给予一定补偿（文小才和杨淑燕，2022）。

当下应尽快制定具体实施细则，建立中央政府、粮食产销区协同参与的双向补贴机制，以此减轻中央财政支付压力，协调好产销区之间利益关系，使种粮农民因种粮而获益，使粮食主产区因供给粮食而分享发展红利。

（三）完善利益补偿核算方法
种粮农民生产粮食，粮食主产区向主销区输入粮食，不仅要支付农业生产所必需的经营成本，担负市场波动、气候变化等不利因素所带来的亏损风险；还要承担发展粮食产业较高的机会成本，承担资源环境破坏衍生的额外社会成本。

当前主要是中央财政对种粮农民和粮食主产区进行转移性补贴，2022年中央财政对粮食主产区农民的一次性种粮补贴平均约为454元，仅占农村人均可支配收入的2.2%；而美国、澳大利亚等发达国家农民人均可享有的补贴在纯收入中的比例为40%～60%（郑兆峰和宋洪远，2023）。

未来中央政府应继续加大对粮食供给的支持力度，要根据农资价格变化，适时动态调整补贴标准；在物化成本基本险基础上，推动完善完全成本保险和种植收入保险，提高保险理赔支付水平。

粮食主销区也要承担起补偿责任，根据市场定价的原则，核算主产区粮食供给的经济成本、机会成本和隐性成本，划定中央财政与主销区之间的补贴支付比例，主销区横向补贴上缴财政后，由中央财政代为转移给主产区，不断提高粮食供给补贴水平，激励粮食主产区增强粮食供给绩效，巩固好粮食安全保障的基石。

[责任编辑：朱松琳]。