关于历史文化街区保护资金问题的探讨

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【摘要】　资金问题一直是历史文化街区保护与整治实施中的主要问题之一，在１９９７年开始设立的“国家历史文化名城专项保护基金”的支持下，许多城市的历史文化街区保护整治工作顺利展开。

本文以实地踏勘与调研为基础，从资金构成、资金来源和使用、资金筹措、资金管理以及资金回报等五个方面，对国内历史文化街区保护的资金问题做一些初步的总结和探索。

【关键词】　历史文化街区；保护；整治；资金FUND FOR CONSERVATION OF HISTORIC DISTRICTS
GUI Xiaofeng; GE Yue
ＡＢＳＴＲＡＣＴ： Financing is one of the most important issues in the conservation and rehabilitation of his-toric districts. With the aid of the Special Fund for Conservation of National Historic City which was set up in 1997, the conservation and rehabilitation projects in historic districts are successfully carried out in many cities. Based on site survey and investigation, this paper summarizes the financing issue of historic districts conservation in the aspects of composition, source and expense, channel,management, and return of the fund.
ＫＥＹＷＯＲＤＳ： historic districts; conservation;rehabilitation; fund
《城市紫线管理办法》于２００４年２月１日起正式施行，历史文化街区保护工作有法可依，而该项工作亦已成为当前许多城市发展建设的重要内容之一。

实施历史文化街区保护工程首先需要面临的就是资金问题。

本文探讨该问题的基础是，对国内七个获得“国家历史文化名城专项保护基金”资助并实施
了保护整治的历史文化街区进行实地踏勘与调查。

七个街区是：杭州河坊街；绍兴书圣故里和仓桥直街；黄山屯溪老街；平遥南大街；桂林阳朔西街；洛阳东西大街和南大街以及四川阆中大东街。

调研的七个街区，实施保护和整治的部分多还是工程的起步阶段——即街区主要街道及其两侧沿街建筑的整治，仍存在大片街里巷背地区需要进一步整治。

因此，资金问题的讨论，也主要针对已实施整治的地区。

１ 资金构成
历史文化街区保护与整治工程的投资费用主要包括工程前期费用、建筑修缮费用、场外工程费用等。

其中工程前期费包括项目可行性研究报告编制、环境评估、建筑设计、拆迁补偿等费用；建筑修缮费包括建筑主体结构和维护结构的修缮、建筑室内水暖电设施的改造更新等费用；场外工程费包括路面整治、市政设施改造、道路设施完善等费用（表１、表２）②。

２ 资金来源与使用
从当前历史文化街区保护整治工程的实施情况来看，保护资金的来源与使用方式主要有以下几类：
（１）国家资金。

目前，我国政府法定的财政预算中用于历史文化遗产保护的经费，主要是针对文物保护单位的，《文物保护法》（２００２）第一章第十条有具体的规定。

关于历史文化街区的保护资金，１９９７年国家计委、财政部联合设立“国家历史文化名城专项保护基金”（下简称“专项保护基金”），计划在此后的５年中连续“对我国国
关于历史文化街区保护资金问题的探讨①
【作者简介】
桂晓峰（１９７３－），男，中国城市规划设计研究院规划师，硕士。

戈岳（１９７８－），男，中国城市规划设计研究院硕士。

【修改日期】２００５－０５－２３
【文章编号】１００２－１３２９（２００５）０７－００７９－０５【中图分类号】ＴＵ９８４【文献标识码】Ａ桂晓峰 戈 岳
规划师随笔
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表１　绍兴书圣故里１＃街坊和仓桥直街历史文化街区一期保护整治
工程经济技术指标
Tab.1 Economic and technical indicators of the historic district in Shaoxing
表２　绍兴书圣故里１＃街坊和仓桥直街历史文化街区一期保护整治
工程费用
Tab.2 Expense for the conservation and rehabilitation of the historic
district in Shaoxing
表３　部分历史文化街区整治工程保护资金使用情况
Tab.3 Source of funds for the conservation and rehabilitation of some historic districts
注：街区约有２０％的人口得到疏散。

占地（ｈｍ２）建筑面积（ｍ２）修缮前户数（户）修缮后户数（户）
仓桥直街６．４５３８９２８５８６８２
书圣故里５．２４４４０９７４５３３５８
合计１１．６４９７９８９１３１１１０４０
家历史文化名城中的重要历史街区保护给予资金
的补助”，财政部和国家计委各承担１５００万元／
年。

显然，专项保护基金只针对国家级历史文化
名城中的历史文化街区，而对一般城市中的历史
文化街区并不给予补助。

“其目的是以国家资金
的重点投入，带动地方、集体、个人的多渠道资
金配合”。

２００２年以后，财政部不再拨款，而由
国家计委承担此后五年内每年１５００万元的专项保
护基金划拨任务。

专项保护基金由国家实行无偿分配，地方政
府统筹安排，并和政府投资相配合，用于历史文
化街区的保护整治工程。

如平遥政府于１９９８年用
专项保护基金和地方配套资金共１３０万元，将古
城南大街北段长４５０ｍ面积２６２５ｍ２的柏油路面进
行石板铺装，对下水道和上水管进行疏浚清淤和
管网改造（表３）。

（２）地方政府资金。

此类资金根据当地政府
的年度计划，按照实际项目的规模和整治内容，
由地方财政划拨，主要用于街区道路、广场、桥
梁、街道设施等整治项目以及其他多种费用包括
设计费、拆迁补偿费和奖励等，各地根据实际情
况有一定的差别。

（３）部门资金。

涉及街区整治的地方相关部
门主要有环保局、自来水公司、电信局、供电局、
广电局等，主要承担各自主管的给排水、供电、有
线电视、电话等市政设施改造。

从各地情况看，这
部分项目的资金主要由部门自筹，利用本部门的
预算资金或通过银行贷款。

例如，在阳朔西街整
治中，环保局、广电局通过贷款的方式筹集资金；
在平遥南大街市政设施的改造中，采取“部门投
资，政府补助”的方法，由电力、电讯和广播电
视等部门自筹资金２８０万元，县政府补助６０万元。

（４）企事业单位资金。

这类资金主要用于公
房、单位房的修缮、改造、拆迁以及拆迁补偿等费
用，由房屋产权所属的房管局和企事业单位自筹
资金解决。

在整治工程中，一些企事业单位的产权
房为风貌不协调建筑，需要进行改造甚至拆迁，而
这些单位经济效益较差，自筹资金困难，因此需要
政府做更多工作进行劝导和协调，以及出台相应
的土地使用优惠政策来配合拆迁和安置，这是历
史文化街区整治中的一个难点。

在经济较发达的
绍兴，政府对保留公房的修缮按房管部门（产权
人）出４５％、政府出５５％的比例进行补贴，修缮
后适当提高房租，这一措施取得了良好的效果。

（５）个人资金。

个人资金的使用主要是私房
住户的房屋整治。

从调研情况看，对于沿街建筑
立面的整治，部分街区由政府承担，如绍兴、阆
中、杭州等地；部分由产权人按整治要求自行整
治，如阳朔、洛阳、屯溪等地；部分由承租的商
家出资，如平遥。

对于私房内部的改善，一般为
房主自行投资，政府协调与配合。

绍兴两片历史
文化街区的整治，政府对私房的修缮和户内污水
管放置两个项目采取政府补贴的方式，私有住户
（产权人）和政府的出资比例是４５％与５５％，工
程完成后的结算为：２５０元／ｍ２，总投资２２５０万
元。

在平遥南大街整治中，政府实行“免二减八”
街区名称
总投资
（万元）
专项保护基金地方投资其他投资
数目
（万元）
比例
（％）
数目
（万元）
比例
（％）
数目
（万元）
比例
（％）书圣故里、仓桥直街（绍兴）７６００３００ ３．９５７３００９６．０５
老街（屯溪）１７００５５０３２．３５１１５０６７．６５
西街（阳朔）２３８４．６１１８０ ７．５５１８８４．６１７９．０３３２０１３．４２
南大街（平遥）２０００２５０１２．５０１７５０８７．５０
东西大街（洛阳）４０００１５０ ３．７５３８５０９６．２５
大东街（阆中）２６００６００２３．０８２０００７６．９２
工程前期费用
（万元）
民居修缮费用
（万元）
场外工程费用
（万元）
合计
（万元）
仓桥直街１２００２２００１１００４５００
书圣故里 ８００１５００ ８００３１００
合计２０００３７００１９００７６００
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（两年免征房租税金，八年减半征收）的优惠政策进行引导，南大街中的６４户古玩商共筹集５２０万元对南大街北段６８处４２３间５５２０ｍ２沿街店铺院落进行维修整治。

以阳朔西街为例。

该街全长３２０ｍ，街道宽５．１ｍ，街两侧建筑距离约８．４ｍ，店铺１４８个。

整治工程涉及政府相关部门５个，拥有房屋产权的个人住户９９个，企事业单位３４个，其资金来源如表４。

３ 资金的筹措途径
由于我国对历史文化街区实施保护整治的时间较短，相关政策和法律不完善，国家的专项保护基金数量对于保护整治众多历史文化街区是极其有限的，因此此项工作存在较严重的资金匮乏问题。

实践中，各地政府都在尝试多渠道、多层次的资金筹集和利用方式，以弥补国家财政投资的不足。

各地资金筹集途径和方式主要有：
（１）国家历史文化名城专项保护基金。

各地一般通过申请取得专项保护基金的资助。

专项保护基金的申报需严格按程序逐级完成，各地申报前必须已经安排落实大部分资金，项目由省（自治区）计委、财政厅（局）、建委（建设厅）、文物局联合上报国家计委、财政部、建设部、国家文物局，项目所在地政府编制资金申报材料，由四部门对所报项目进行共同筛选、论证、审核，最后研究确定基金资助的项目以及金额。

③
（２）国家其他形式资金。

各地还通过申请国家其他类型的资金用于历史文化街区保护。

如根据国务院领导对凤凰古城保护工作的批示精神，凤凰２００２年获得国家专项补助资金１０１６万元，结合地方自筹资金４６７万元，展开对凤凰古城的保护和整治。

青海同仁争取了国债资金１２２０多万元，全面启动实施古城区基础设施改造，并开展对重点建筑的抢救性修缮工作。

旅游发展资金也有用于旅游风景区的历史文化街区保护，如阳朔西街的整治。

这类资金实际是国家间接地为文化遗产保护提供的资金。

（３）银行贷款。

申请银行贷款也是保护经费筹集的重要方式。

在杭州河坊街和阳朔西街的整治工程中，实施部门就争取到了一定数量的银行贷款用于基础设施的整治。

２０００年５月阳朔西街整治工程结束后，当地政府还争取到国家开发银行贷款６２００万元，用于西街周边地区的整治。

另外还可探索通过合法有效的途径，实现建筑维修的银行贷款。

（４）国外资金。

从１９９８年起，绍兴就开始为
城市环保建设项目申请世界银行贷款，其中包括古城五大片历史文化街区保护基础设施改造等工作所需的３７７７万美元的贷款内容。

西安市在１９９７年争取到挪威外援署（ＲＯＮＡＤ基金）提供的基金，并得到挪威理工大学的技术配合，对鼓楼历史文化街区实施了保护与整治。

（５）个人资金。

现阶段个人资金主要针对街区内私有房屋的修缮和内部更新。

住户（产权人）对房屋修缮的投资，增加了保护资金的数量，也使住户切身地参与到保护工作中，从根本上有利于历史文化街区的长久保存。

绍兴政府采取的私有产权人与政府共同投资私房保护和修缮的措施，在很大程度上激发了居民的保护积极性。

平遥政府采取优惠政策引导古玩商投资保护，较好地解决了原私房主无力整治的难题，同时繁荣了街区的商业。

（６）开发商资金。

对涉及历史文化街区的房地产开发行为，由街区主管部门进行严格控制和附加一些利于保护的交换条件，可以为街区的保护争取到部分资金，只要这种方法运用合理、适度，并有一定的政策依据，不失为一种可借鉴的资金筹措方式。

在屯溪老街多年的保护整治中，规划局采取了向在老街周边地区进行开发的土地开发商提出限制性规划条件的方式，争取部分资金用于老街保护，或由开发商投资完成老街范围内的部分市政设施建设作为补偿。

（７）招标和拍卖资金。

以招标和拍卖的方式筹集资金用于历史文化街区保护，是市场经济社会中对保护资金筹措方式的一种探索。

在杭州河坊街历史文化街区的一期保护整治工程中，市政府不拨专项保护资金而是由市财政提供贴息贷款作为启动资金，河坊街所在的上城区政府借鉴当地土地储备的运作方式实施整治工程。

街区开发建设指挥部向土管局买断沿街建筑的土地使用
表４　阳朔西街整治工程保护资金来源
Tab.4 Source of fund for the conservation and rehabili-tation of Yangshuo West Street
资金来源金额（万元）
比例（％）专项保护基金１８０　７．５５财政部拨款１００
　４．１９旅游发展资金
２２０　９．２３地方投资
政府
３８９．５６　１６．３４部门６５０　２７．２６单位５７９．７５　２４．３１个人
２６５．３　１１．１２
合计
２３８４．６１
１００
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权，进行统一拆迁、统一设计、统一施工，河坊
街由原先的居住商业混合型功能置换为商业功
能。

在整治期间和工程完成后，由街区管理委员
会将商铺分四批进行公开拍卖，开街前的头两批
拍卖了街区老字号商铺４３６５．２２ｍ２，取得资金
８６５３万元，其后的两批拍卖同样获得了很高的拍
卖价。

④
对风景名胜区的管理问题，国务院《关于加
强城乡规划监督管理的通知》
（国发［２００２］１３号文
件）中已明文规定不得出让土地使用权，而对历
史文化街区土地能否通过招标或拍卖出让使用权
尚不确定。

从当前历史文化街区整治的经验来
看，利用街区深厚的历史文化传统所隐含的经济
价值，进行土地使用权的拍卖，可以有效地缓解
街区保护资金缺乏的压力，但同时也存在着一些
较明显的问题，比如整体拍卖造成街区的过度商
业化和原住民过多外迁，从而导致街区失去原有
功能和传统特色，违背了历史文化街区保护的历
史真实性和生活延续性原则。

另外，历史文化街
区的土地使用权拍卖尚处于尝试阶段，因此需要
对其运作机制进行深入地探讨和研究。

４ 资金管理
为了便于保护资金的统一管理，应当设立专
门的机构，按国家有关基本建设财务管理的要求
进行管理。

该机构主要负责申请保护资金，筹措
来自政府、企事业、社会和个人的资金，在保护
工程实施中实行专款专用。

工程结束后，负责还
贷还息，接受由于街区整治带来的土地和营业效
益增值，使之有效地用于街区日后的维护和整治。

目前各地在历史文化街区保护实施过程中，
一般设立一个专门的资金账户，由整治工程指挥
部进行管理。

如阳朔在西街整治中，保护资金由
“西街保护性改造工程指挥部”下的计财工作部
进行统一管理；阆中在建委设立一个老城保护资
金的专门帐户。

但无论国家或地方，管理历史文
化街区保护资金的独立机构尚未设立，这不符合
历史文化街区保护工作长久性和持续性的要求。

５ 资金回报
我们认为，出资保护历史文化遗产，原本就
不是一项旨在获得经济上增值回报的投资行为，
而是保护和延续人类文明成果的事业。

因此，寻
求保护历史文化街区的投资能够得到回报不是我
们保护文化遗产的初衷和目的。

但是，由于历史文化街区一般都处在老城的
中心地段，区位条件较好，保护整治工程实施后，
街区整体环境将得到很大的改善，必然会抬升其
所在地段和周边地区的土地价格。

因此，在不违
背历史文化街区保护原则和目标的基础上，利用
市场经济法则和手段，在保护区及周边地区进行
适度的商业、旅游、房地产开发，争取部分资金
来平衡先前的投入，弥补严重短缺的保护资金，
达到历史文化街区自身发展的良性循环，这一方
式是值得进行试验和深入研究的。

下面探讨历史
文化街区整治后带来资金回报的几种途径。

（１）社会效益提升带来间接收入。

保护历史
文化街区所包含的各类价值，是使其发挥重大社
会效益的基础。

罗哲文先生将文物古迹价值归纳
为历史价值、艺术价值、科学价值三个方面；О．
И．普鲁金将古建筑的价值系统确立于以下的分
类：历史的价值、城市规划的价值、建筑美学的
价值、艺术情绪的价值、科学修复的价值和功能
的价值，并认为价值的数量及形态也可能随建筑
所存在的时间的流逝而改变。

历史文化街区拥有
一定比例的文物建筑和历史建筑，反映传统城市
的历史状况，同样具有上述类似的价值。

保护历史文化街区，就是保护这些价值的总
和，这些价值在一定的条件下能够转化为经济价
值，并随着整治后街区环境的改善和历史风貌的
保存带动其他产业发展，间接地增加政府的财政
收入，如旅游收入、会议收入、主题节收入、商
业收入等等。

这些增加的财政收入为争取更多的
保护资金提供了条件。

当然，开发旅游和组织各类商业、文化活动
等应当按街区保护的原则和要求严格管理和监
督，近年出现的旅游过热现象已对文化遗产的保
护构成了较大的威胁，对此国发［２００２］第１３号
文件已经做出了规定。

建设部也已针对风景名胜
区旅游过热和违规建设现象做出规定，风景名胜
区管理机构必须实行政企分开，管理机构的职责
是保护资源，执行规划，不得将景区规划管理和
监督的责任交由企业承担。

各地历史文化街区应
当借鉴风景区的管理经验和措施防患于未然。

（２）租金和税收的回报。

历史文化街区整治
使街区环境改善从而带动房屋租金的上涨，这是
必然的结果。

如何恰当地利用租金获得资金投入
的收益，各地在街区保护实施过程中都有一些尝
试。

例如：绍兴市在仓桥直街的保护整治中，结
合拆违拆危，在原有房屋地块上新建传统样式建
筑用于出租，其中有越艺馆、黄酒馆、戏剧馆等，
政府通过房屋出租来取得资金收益。

从街区景观
来看，由于这些建筑占地面积较小，散点状分布
于整个街区内，建筑形式和体量受到严格控制，
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对街区传统风貌影响不大，并改善了街区的使用功能；而对于修缮后的公房则允许适当提高租金。

阳朔西街的建筑由产权人自行出资整治，道路及市政设施由政府出资改造，整治工程后，街道环境得到了较大的改善，沿街每间店面（约５０ｍ２）每月的租金由整治前的５００元起，涨到了２０００元以上，产权人和经营者因此受益，而政府同样可获得增加的税金收益。

（３）房屋买卖与适度开发。

历史文化街区的整治带来了土地的增值和社会效益的提升，政府进行适当的房屋交易，在保护区周边进行适度的房地产开发，将有利于保护资金投入的产出，此类方式目前已有实践和探索。

住房私有是一个趋势，因此在历史文化街区整治后，应当鼓励单位房和公房结合房改以合理价格卖给个人，一则利于资金回笼，二则利于房屋保护。

另外，住宅还可以作为商品房出售或拍卖，有两种方式：一为出售或拍卖原房屋，由买主按保护要求整治；二为由政府出资整治住宅后再出售或拍卖，这样可能取得更高的收益。

但以上方式需要注意的是：一要控制出售数量；二要提出附加条件，制约买主按保护要求对房屋进行使用和日常维护；三是应由政府主持这一行为，利于直接回收资金，回馈于下一步的保护工作；四要赋予政府强制购买权，当买主在使用中其行为严重违反原有建筑的保护要求时，政府有强制回购的权力，以保护建筑免遭破坏。

近期，阆中政府拍卖了古城内部分保存尚好的民居大院，由买方按保护要求对大院进行修缮和经营，政府用拍卖所得资金安置搬迁居民。

由于买方严格地按照保护要求实行保护，经营的内容也与古城功能相符，取得了较好的实际效果。

６ 结论与建议
（１）我国的历史文化街区保护采取国家专项保护基金做引导，地方政府拨款和部门、单位、个人自筹资金相结合的方式，资金投入以地方为主，同时吸纳大量来自企事业单位和个人的资金。

由于当前街区内房屋产权错综复杂，居民生活水平普遍较低，单位经营状况不景气等，需要国家和政府加大保护资金的投入。

（２）从当前历史文化街区整治工程开展的情况来看，要在街区保护范围内达到“资金就地平衡”困难很大，应从更广阔的视角，在更大的范围内考虑资金的收支问题。

（３）对历史文化街区，各地省政府基本没有专门的财政预算予以补助和支持，而主要依靠街
区所在的市、区、县政府的资金投入，这在保护资金的来源上就少了一个层次，可以考虑在这一层次设立保护专项资金。

（４）将历史文化街区保护资金的划拨、管理等内容纳入相关的法律、法规或政策，使历史文化街区保护事业有可靠的资金保障。

（５）建立和完善历史文化街区保护资金的管理机构体系，对资金进行分级专门的管理和运作。

（６）当前缺乏对历史建筑的价格评估办法，如果可以将其评估的资产价格进行抵押以取得相应的银行贷款，将有助于解决当前历史文化街区
保护面临的资金短缺问题。

（７）目前保护资金主要用于街区重要街道的路面和市政设施改善以及沿街建筑的整治，还难以涉及到沿街建筑背后纵深向的建筑、环境整治与市政设施配套，因此我国的历史文化街区保护工作还任重道远。

（本文改写自第一作者硕士论文《历史街区保护的实施问题研究》中“保护资金”一章，对导师王景慧先生对论文的悉心指导，谨致谢忱。

）
注释（Ｎｏｔｅｓ）
①　本文中的“历史文化街区”定义与《中华人民共
和国文物保护法》一致，与其类似的概念还有“历史文化保护区”、“历史街区”、“历史地段”等。

②　本文的表格数据主要摘自七个历史文化街区保护
整治工程的有关资料，以及与当地规划建设部门领导和技术人员的座谈纪录。

③　财政部《国家历史文化名城保护专项资金管理办
法》（９８）财预字第２８４号。

④　摘自２００２年４月１日的《今日早报》。

参考文献（Ｒｅｆｅｒｅｎｃｅｓ）
１　王景慧，阮仪三，王林．历史文化名城保护理论与
规划［Ｍ］．同济大学出版社，１９９９．
２　张松．历史城市保护导论［Ｍ］．上海科学技术出版
社，２００１．
３　王景慧．历史地段保护的概念和方法［Ｊ］．城市规
划，１９９８，（３）．
４　钟海．绍兴历史街区保护［Ｊ］．绍兴学刊，２００１，（５）．５　杨戌标．现代城市发展中历史街区的保护与复兴
［Ｊ］．城市规划，２００４，（８）．。