陕西省非公有制经济发展环境分析

陕西省非公有制经济发展环境分析陕西省工商行政管理局李保存近年来，陕西非公有制经济出现了前所未有的发展势头，特别是1997年陕西省委、省政府按照十五大精神，制定下发《关于大力发展非公有制经济的决定》以来，陕西省非公有制经济进入了历史上最快的发展时期。

各级党委、政府及其职能部门按照党中央、国务院和省委、省政府关于大力发展非公有制经济精神和要求，从落实科学发展观和构建和谐社会的高度，制定了一系列促进非公有制经济发展政策规定和措施，非公有制经济在市场准入方面、投资环境方面、权益保护方面等，正在逐步取得和公有制企业同等的国民待遇，非公有制企业实现了由数量增长型向规模效益型的转变，由量的扩张向质的提高的转变。

有关资料显示，陕西省个体私营等非公有制经济占全省GDP的比重，已由1997年的11.8％上升到目前的45％左右，平均每年拉动全省经济增长三个百分点。

截止2006年底，全省个体工商户累计达到74.98万户，私营企业累计达到10.47万户，涌现出一批具有较强实力和竞争能力的企业集团，以个体私营为代表的非公有制经济成为陕西省经济发展的一支重要力量和新的经济增长点，成为地方财政收入的重要来源。

非公有制经济适合存在于以经济单位相互竞争为核心的市场经济制度之中，因此，非公有制经济能否快速发展，在很大程度上取决于发展的软、硬环境条件。

所谓硬环境条件，是指涉及的是以实物形态出现的基础条件，如公共基础设施、交通运输、通讯设施、能源水电等；所谓软环境条件则是指无形资源条件，如人的观念、社会舆论、体制、政策、人才教育和素质状况、法律框架、融资体系和治安等。

由于我国经济正处于计划经济体制向市场经济体制的过渡时期，因而在经济发展的外部环境因素中，软环境对非公有制经济比对公有制经济的作用和影响更大。

由于这些“软”环境的作用和影响，又使得非公有制经济在“硬”环境的资源配臵过程中又会受到“亏待”。

下面，根据陕西省软环境建设实际和对非公有制经济影响程度，本文从政务环境、法律环境、政策环境、诚信环境四个方面，对陕西省的非公有制经济发展环境予以分析。

一、政务环境所谓政务环境，是指政府依据法律行使职能所形成的政务氛围。

廉洁高效的政务环境，是经济发展软环境建设的重要组成部分和首要任务。

近年来，陕西省委、省政府积极推进服务型政府建设，按照十六大确立的“经济调节、市场监督、社会管理、公共服务”政府职能“十六字”指导思想，以权为民所用、情为民所系、利为民所谋为根本要求，着力打造依法规范、高效优质、民主公开、清正廉洁和人民满意的政府，取得了令人鼓舞的成就。

如广泛建立了政务大厅、实施并联许可制度，推行电子政务、狠抓政府网站建设，积极开展并着力打造“学习型、服务型、落实型”机关活动，加强政务督查、开展创佳评差等活动，等等，赢得了社会的普遍肯定。

但是，由于历史原因及一些综合因素影响，陕西省政务环境还存在一些不容忽视的问题：一是相当一部分基层部门对发展非公有制经济的重要性和紧迫感认识不强，落实促进非公有制经济发展政策的力度不够，对相关政策落实普遍缺乏相应监督措施，对非公有制企业投诉重视不够。

二是政府部门公共信息不是很畅。

由于当前非公有制企业还没有与政府部门建立起紧密的交流关系，政府部门普遍依旧是按照计划经济时期的范围、途径分发文件，多是发给行政事业单位和国有企业，非公有制企业一般不在发放范围，致使政府及其相关部门优化投资环境的各类政策信息难以及时传达给企业及其经营者。

三是一些地方政府履诺能力有待进一步加强。

一些基层领导对在某些场合（如宣传活动等）讲话或承诺的执行过程考虑不周，企业事后找有关部门落实阻力重重。

如在一些招商引资活动中，一些人员答应企业提出的问题或条件，在事后却常常出现承而不诺或履诺打折扣，使得一些外地客商望而生畏，妨碍了非公有制经济的再投入和再生产，不利于非公有制经济的正常发展。

四是“三乱”问题屡禁不止，人为设臵障碍有一定的普遍性。

一些基层行政执法部门无视行政法规的严肃性，在管理上注重追求权利价值，任凭主观臆想行使行政权力；一些基层职能部门在行政执法过程中随意性大于原则性，为了部门的利益，对于一些正常性的业务，甚至还会出现寻租或人为设租现象等等。

保持廉洁从政，提高政务效率，加强政务监督，是营造良好政务环境的主要途径。

根据陕西省当前政务环境建设实际，进一步优化政务环境应着重抓好以下几个方面的工作：一是树立常抓不懈的思想，把环境建设作为一项长期的重要工作认真抓好，加强对公务员关于政务环境建设的重要性与长期性的教育，政府各部门特别是审批和执法部门要把加强服务、提高效率、转变作风作为本部门的第一要务。

二是进一步完善政务公开制度，加强部门政务公开机构建设及制度建设，规范政务公开的内容及形式，狠抓政务公开落实工作，确保政务公开效果。

三是要建立有力的政务督查和通畅的投诉机构。

强化监督制约，积极探索行之有效的监督方式，建立问责问效、过错追究机制，定期向社会各界发放政务环境建设征求意见卡。

建立专职投诉机构，畅通投诉渠道，倾听企业、群众呼声，对企业、群众反映的问题及时调查，对影响陕西形象和发展环境的严肃查处。

四是加大对典型的宣传力度，及时发现、总结、推广政务环境建设方面好的典型，通过对典型的宣传，在全社会形成向典型学习的浓厚氛围，形成人人关心、支持、建设政务环境的强大合力。

二、法律环境法律环境是由一系列法律法规构成的法律制度体系，这里讲的法律环境，主要是指与非公有制企业密切相关的法律法规、司法和行政执法行为以及企业自身的法律意识等。

自从党的十四大确立社会主义市场经济目标以来，国家制定涉及发展非公有制经济的法律在四十部以上，行政法规更是数以百计，从市场主体、市场规则、资源配臵、生产要素使用、权益保护、市场秩序等多个方面，创设制度，建立秩序，排除障碍，鼓励发展，积极且有步骤地调整非公有制经济发展的法律关系，营造促进这种发展的法律环境。

多年来，在国家的大法律框架下，陕西省在营造良好非公有制发展法律环境方面做了大量工作。

如制定《陕西省个体工商户和私营企业条例》及2002年对其的进一步修改；2004年以来数次大规模清理地方性法规，为非公有制经济发展扫清障碍；理顺执法体制，加强综合执法工作，探索和建立综合执法队伍；加强政府部门依法行政能力和素质的培养和提高等。

经过努力，陕西省已拥有了一个良好非公有制经济发展法律环境，也正是在这个环境下，陕西省以个体私营为代表的非公有制经济得到了空前的发展。

但是，应当看到，陕西省非公有制经济发展法律环境与大部分省、区、市一样，同样还存在一些需要长期不懈的努力去力争尽快解决的问题：如在制定地方性法规方面创新意识不够强，对解决一些侵害非公有制企业权益现象的罚治力度不够。

促进非公有制经济发展、保护非公有制企业合法权益专门地方法规仅有一部《陕西省个体工商户和私营企业条例》，且该《条例》与国家的相关法律法规内容较为相似，具体措施的操作性不是很强，实践中较少得到应用，没有较好的达到其立法目的；再如，观念上的滞后也使一些部门执法不公，随意性较大。

一些执法活动未能使各类企业享有平等对待、平等保护的权利，对不同所有制的企业和当事人，会在执法中出现不同的结果。

在有些案件执行过程中，如申请人为非公有制企业、被执行人为国有企业，种种原因（如突如其来的行政干预等）会造成执行难度大；再如，非公有制企业自身的法律意识有待于提高。

非公有制企业在经营过程中普遍法律意识淡薄，经营活动不够规范，往往造成诉讼困难，许多当事人往往因举证不能而要承担败诉的后果，通过法律手段保护自身合法权益的路子还不是非公有制企业首选。

进一步优化促进非公有制经济发展法律环境，应注意加强以下几个方面的工作：一是要进一步优化保护非公有制经济合法权益地方性法规。

一方面，要下功夫进一步完善《陕西省个体工商户和私营企业条例》内容，增强其实用性。

一些法律中已确定的平等竞争等内容和原则，应当有可操作的制度保障。

某些有利于推进和保护非公有制经济发展的法律措施，需要明确实施途径，完善操作机制。

另一方面，要探索、研究和制定保护非公有制合法权益的专门地方性法规，如制止“三乱”的专门法规等，使维护非公有制经济各类合法权益的地方性法规系列化、专门化。

二是要进一步营造公正的执法环境。

政府各执法部门要加大执法力度，增强非公有制经济市场主体的安全感、稳定感、信任感。

在执法活动中打击犯罪、制裁违法、定纷止争，为非公有制经济排忧解难，特别是对各类企业和当事人平等对待，依法维护各类所有制经济的正常运营，不受侵害。

三是要抓好宣传和教育工作。

一方面，要做好维护非公有制经济合法权益的各类法律法规的宣传工作，普及法律知识，提高非公有制企业的法律意识，增强其依法维护自身合法权益的信心。

另一方面，要教育政府工作人员依法依照法定职能处理各类企业、特别是非公有制企业关系，维护法律法规赋予非公有制经济市场主体的“国民待遇”。

三、政策环境所谓政策环境是指政策制度体系要素的集合，它是政策在政策制定、政策执行、政策评估三个阶段中诸多政策要素以及各要素之间的互动关系。

这种关系具体包括在各种规划、规定、细则、决定、公告、措施、意见、举措等之中。

1997年，党在十五大上第一次指出，公有制为主体、多种所有制经济共同发展，是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度，非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分，这一理论上的突破，使非公有制经济步入了一个新的发展阶段。

1997年以后，陕西省委、省政府紧抓历史机遇，按照十五大、十六大精神，结合实际，相继出台了“一个决定”和“两个意见”，即1997年的《关于大力发展非公有制经济的决定》、2003年的《关于进一步加快非公有制经济发展的若干意见》和2005年的《关于鼓励和引导个体私营等非公有制经济发展的实施意见》。

与此同时，省级各部门和各地区、各部门按照这3个文件的精神，也制定了大量的配套政策，作为“一个决定”和“两个意见”的贯彻措施。

经过多年努力，陕西省非公有制经济发展政策不断趋于全面和完善，非公有制企业的国民待遇地位在迅速提高，在这些政策的作用下，陕西省非公有制经济无论从总量上还是从质量上，都取得了巨大的成就。

但是，应当看到，陕西省非公有制经济发展政策环境还存在一些值得关注的问题：一是由于法律法规制定的滞后性，保护、促进非公有制经济发展手段多借助于政策，而大部分政策实质上均由部门提出和制定，因而难免出现色彩较为浓厚的部门主义、地方主义。

如一些行业和领域在市场准入上虽无公开限制，但实际进入条件则限制很多，人们将这种“名义开放、实际限制”的现象称为“玻璃门”，看着是敞开的，实际是进不去的。

二是一些政策的操作性不是很强，影响政策的落实效果。

一些政策的出台缺乏必要的调研，具体落实起来较为困难，甚至一些政策仅仅只是停留在支持和鼓励等内容上，非公有制企业真正需要的东西较少提及。