王守清-在20131210济邦第7期沙龙暨PPP论文竞赛颁奖礼上的发言
海外基础设施PPPBOT项目的风险评估
海外基础设施PPP/BOT项目的风险评估清华大学建设管理系刘申亮、刘新平、王守清一、引言目前，PPP/BOT项目融资模式已经为国际大型工程项目所广为采用。
伴随着中国综合国力的不断上升，国内一些具有雄厚实力的企业积极开拓海外工程承包市场，在多个项目的运作中都取得了引人瞩目的成功。
在运用PPP/BOT模式中，正确识别项目的风险，在各参与方之间合理分配风险并进行有效的管理是项目成败与否的一个重要因素。
本文针对工程承包企业在海外开拓基础设施建设市场这一问题，结合一公司在海外市场上开拓的PPP/BOT项目案例—运用国内外学术界在项目融资领域所提出的研究成果和方法，分析总结影响类似项目成败的不确定性因素(风险)，以指导中国工程承包企业更好的走出国门、运用PPP/BOT项目融资模式开拓海外基础设施建设市场。
二、PPP/BOT项目的风险管理1. PPP/BOT项目风险分配的一般原则PPP/BOT项目风险的分配通常要遵循下列基本原则，以保证项目的谈判和实施过程能公平、有效、顺利地进行，从而确保项目的成功。
(1) 由对某风险最有控制力的那方承担相应风险由于项目所涉及的各方（如发起人、项目公司、政府、承包商、供应商等）对各种风险的控制力不同，因此在分配风险时，应由对某风险最有控制力的那方承担（或主要承担）相应风险，在发展中国家中，项目公司通常应主要承担项目的融资、建设、采购、经营和维护的风险（项目公司会把有关风险转给承包商、供应商、运营商、银行、保险公司等），政府应主要承担法律变更和外汇的风险，而双方共同分担不可抗力风险，等等。
(2) 由管理/控制某风险成本最低的那方承担相应风险很显然，当PPP/BOT项目的每一风险都由管理/控制该风险成本最低的那方承担时，项目风险管理所付出的总成本是最低的。
当然，这里所说的成本并不仅仅是直接成本或钱的概念，还应包括间接成本或非钱的概念。
(3) 所承担风险程度与所得回报要相适应只有这样，才能鼓励项目有关各方积极主动承担风险，保证项目谈判和实施公平、有效和顺利地进行。
《读城》访谈王守清：用PPP内涵去经营人生
一个人要有兴趣和专注度，要沉下去做事，做正确和喜欢的事，才能把事情做好。
如果过于浮躁，或过于现实而忽略兴趣和专注，就不容易做好。
人生活、工作、处事很多也是PPP内涵的演绎，故有人说，PPP理解和运用得好，人际关系一般较好，婚姻也比较美满。
用PPP内涵去经营人生——专访清华大学建设管理系教授、中国PPP学界第一人王守清文/付强图/老盖阳春三月，草长莺飞，万物复苏，一年一度的两会也如期而至。
在网友对李克强总理政府工作报告提炼的100条干货中，有一条是这样描述的：“在基础设施、公用事业等领域，积极推广政府和社会资本合作模式。
”这即是近年来逐渐热火的PPP（Public-Private Partnership）模式。
PPP在经历了数十年的起伏后，又迎来了新一轮最高潮。
与以往有所不同的是，此次PPP高潮的直接推手来自政府强势部门——国家发改委、财政部等主管部门。
他们都在连篇累牍发布相关政策，力推PPP模式的深度和广度应用。
各级地方政府亦开始蜂拥借道PPP这一模式，试图纾解地方债务风险和城镇化资金困境，解决融资乏途问题，同时也能腾出一些财政资源空间来应对更为迫切的社会需求。
3月初，记者有幸参加了由成都市发改委组织、中建三局承办的针对全市相关政府人员的PPP培训讲座，与PPP来了一次亲密接触。
尽管极强的专业特性和欠缺的工程经历让自己大多处于“云里雾里”的状态，但在王守清教授深入浅出、幽默生动地讲解下，也大体了解了PPP相关内涵和要点，长进不少。
作为被媒体赞誉的中国PPP学界第一人、中国PPP教父，王老师一站上讲台便生龙活虎、开足马力，足足站着讲了近两小时才稍事休息，然后接着讲到午饭时间，下午又是如此半天。
他思维敏捷、有条不紊、提纲契领、娓娓道来，不时还夹带几句通俗生动的俏皮话，或冒出几个网络热词，让会场顿时轻松灵动起来，如“千万不要把PPP叫3P，否则老外会惊讶你口味重”，“没文化真可怕”，“因为目前是央企/国企在主导，公私合作不如叫政企合作”，“不懂PPP就会失去很多的商业机会”，“PPP 是一场婚姻，不是一场婚礼”等等，赢得阵阵掌声。
王守清老师简介
王守清老师简介主要任职：清华大学建设管理系暨清华大学国际工程项目管理研究院教授、博导、副院长，兼全国工程硕士专业学位教育指导委员会战略研究组成员和资格认证研究组成员、全国项目管理领域工程硕士教育协作组(161所大学)组长、中国(双法)项目管理研究委员会副主任、中国对外承包工程商会专家委员、中国建筑业协会理事及其工程项目管理委员会常务理事暨专家委员会副主任、欧盟“Asia-Link计划：基础设施PPP欧亚联络网”中方主管、《Construction Management and Economics》(EI)、《Management Decision》(SSCI)、《Journal of Financial Management of Property and Construction》、《Built Environment Project and Asset Management》、《International Journal of Construction Management》、《Emerald Emerging Markets Case Studies》、《项目管理技术》、《项目管理世界》、《建筑经济》和《国际工程与劳务》编委/顾问等。
主要经历：清华大学建筑结构工程学士/经济与管理硕士、香港理工大学工程管理博士、新加坡南洋理工大学特许经营项目融资(BT/BOT/PFI/PPP)博士后，曾在新加坡国立大学任教5年、在香港从事混凝土浇筑生产率实测研究2年、在北京参加住宅项目建设监理1年，主要从事基础设施/公用事业特许经营项目融资、风险管理和项目管理等的科研、教学、培训和咨询工作，至今共发表250多篇论文，曾获国际Emerald出版集团2009年度的“Outstanding Paper Award”等，编写或参编/参译/主审著作十多本包括《特许经营项目融资(BOT/PFI/PPP)》、《中国对外承包工程案例分析》、《中国对外投资项目案例分析》、《欧亚基础设施建设公私合作案例分析》、《(管理类)工程硕士专业学位论文写作指导》、《计算机辅助建筑工程项目管理》等；曾为数百家企业和政府机构、行业团体和高校提供相关培训、咨询和讲课，特别是自2003年回国以来，讲授过上千场BT/BOT/PFI/PPP，策划和/或主办了3次相关国际论坛，参与了很多相关项目的研讨和咨询。
PPP项目的政治风险和主权风险
中国BOT/PPP项目的政治风险和主权风险：案例分析北京100084清华大学土木水利学院沈际勇、王守清*、强茂山* 联络作者：电话：62788036，传真：+86-10-62773661，电邮：sqwang@摘要：随着中国经济的高速发展，基础设施对经济发展的“瓶颈”作用日益显著，尤其是中国加入WTO 和北京取得2008年奥运会主办权之后，基础设施领域的巨额投资已成为中国政府必须解决的问题，同时也为国内外投资者以BOT/PPP方式参与中国的基础设施建设提供了契机。
以分别于1984年和1996年签约的沙角B电厂和来宾B电厂为典型代表，全国各地以BOT/PPP方式成功运作了不少项目，但也有不少失败案例。
本文在总结了我国BOT/PPP方式应用情况的基础上，分析了BOT/PPP 项目失败的原因，并着重分析了某电厂项目案例中的政治风险和主权风险，最后，向投资者提出了许多相关建议，同时也为中国相关政府部门健全和完善BOT/PPP投资环境提供的一些参考建议。
关键词：BOT/PPP，基础设施，案例分析，政治风险，主权风险，信用风险，中国1.BOT/PPP在中国的现状中国自1984年由香港和合公司以BOT方式成功运作深圳沙角B电厂以来，由于BOT可以减轻政府财政压力、拓宽资金来源、提高管理效率和水平、引进先进管理水平和服务理念、加快基础设施的建设等诸多优势，使得中国政府对于以BOT模式进行基础设施建设倍加青睐，同时由于中国各地方政府对于吸引外资的迫切需要，以电厂和水厂为主要投资对象的、以外商为投资主体的第一次BOT投资浪潮在上个世纪90年代中期达到顶峰，其中最具代表性的项目是广西来宾B电厂，该电厂是中国第一个由国家批准的、国际公开竞标的BOT项目，也是中国第一个允许外国投资者拥有100%股权的电厂项目，现已成为中国BOT项目的典范。
之后，由于中国政府实施积极的财政政策，将大量国债资金投放于基础设施领域，以及中央清理地方政府各种违规BOT项目，到上世纪末，第一次BOT投资浪潮已趋于平静。
国际工程联营体的风险管理
国际工程联营体的风险管理王守清，柯永建，滕涛（清华大学土木水利学院建设管理系，北京 100084）摘要：经验表明，与国外承包商组成国际工程联营体是打入国际工程承包市场的有效方法之一，但由于社会、体制、文化和经营风格等方面的差异，以及国际工程承包行业本身的复杂性等原因，联营体的运作存在着很多不确定性，不可避免地要面对各种各样的风险。
本文首先介绍联营体的有关概念，分析联营体运作中特别是风险管理中存在的问题，然后对联营体面临的主要风险进行分类识别，并从组成联营体动机、国内外承包商差异比较入手，提出国际工程联营体主要风险的应对措施建议。
关键词：国际工程、联营体、工程承包、风险管理1.联营体的概念和作用本文中的国际工程联营体（ICJV, International Construction Joint Ventures）是指两家或者两家以上的国际承包商通过各种形式如资金或人力资源等的联合来共同承包一个工程项目的行为，其具体形式主要有两种：1)紧密型联营体，即多家承包商各出一定的资金和管理人员成立一个项目公司，并根据对项目公司的贡献来确定所占股份，项目公司独立承包运作一个项目直至项目结束。
这种方式在国外应用较多，便于发挥联营体的整体优势，经济关系清晰，但管理比较复杂，关键是要处理好联营体内各方的关系，科学整合联营体生产要素；2)松散型联营体，即各承包商母公司联合承包一个项目，各自按照合同约定来完成该项目和分配利润，具有联合投标、分散经营的特点。
优点是运作中联营各方矛盾少，管理简便易行。
缺点是未能充分发挥联营体的整体优势和实力，管理机构重叠，生产要素在施工项目上不能实现动态优化配置。
我国承包商目前参与的联营形式第二种占多数，但随着国际工程经验的积累和企业制度的完善等，我国承包商已开始于第一种形式联营。
从经营的地点来看，国际工程联营体主要有两类：1)项目所在国承包商参与的在本地的联营体。
从出资的比例来看，又可细分为下面几种类型：联营双方各占50%股权；外方占少数股权；外方占多数股权；双方各占相同比例的股权，其余的由独立第三方持有（但不能控股）。
《中华建设报》采访-规避BOTPPP风险要量力而行
规避“BOT 、PPP”风险要量力而行风险要量力而行————访清华大学国际工程项目管理研究院教授王守清记者 李玉明在国际建筑工程市场上，“BOT 、PPP”承包工程的模式成为主流，这些模式对工程企业来讲存在着重大工程建造风险，然而这些模式却是欧、美、亚洲等诸多国家政府看好的工程建造模式。
近年来，个别中国对外承包工程企业先后采用这些国际流行的承包模式承建了个别国家的工程项目，然而到目前为止大部分中国对外承包工程企业面对以“BOT 、PPP”承包工程模式承建国外工程项目，仍然是不敢越雷池一步。
那么，中企应该如何彻底规避以“BOT 、PPP ”承建工程模式出现的各种风险呢？对此，我国建筑工程风险专家——清华大学国际工程项目管理研究院教授王守清接受了本报记者的专访。
记者记者：：王教授王教授，，“BOT 、PPP”这些承包工程方式都具有哪些特点这些承包工程方式都具有哪些特点？？王守清：BOT (Build-Operate-Transfer ，建造-经营-移交)、PPP (Public-Private Partnership ，公私合伙关系)等项目融资模式在全球国际工程项目中的应用已经成为一种趋势。
采用“BOT 、PPP”承包国际工程项目模式，一般来说投资大、建设运营时间长、参与者多、潜在的风险比较大。
由于“BOT 、PPP ”模式的特点和项目各方，特别是公共部门和私人部门的目标和出发点不同，在“BOT 、PPP ”模式的应用中，公共部门和工程企业间会存在很大风险，大大增加了工程项目交易成本。
记者记者：：那么那么，，导致“BOT 、PPP”项目成本高的一个主要因素是什么呢项目成本高的一个主要因素是什么呢？？王守清：导致这些项目成本高的原因就是公共部门和工程企业对项目风险的分配难以达成一致。
总的来说，影响“BOT 、PPP”项目风险分配的因素是多方面的。
一个是“BOT 、PPP”项目本身的特点。
由于“BOT 、PPP”项目投资大、时间长、合同复杂等，使工程企业和公共部门对风险均持非常谨慎的态度。
《投资北京》专访BOT专家王守清
王守清档案：清华大学建设管理系暨清华大学国际工程项目管理研究院教授、博导、副院长，兼FIDIC-清华大学-中咨协会培训中心主任、全国项目管理领域工程硕士教育协作组(102所大学)组长、中国对外承包工程商会专家委员会副主任委员、欧盟“Asia-Link 计划：基础设施PPP 欧亚联络网”中方主管、美国项目管理协会全球项目管理认证中心理事等，主要从事BOT/PPP 和项目管理等的科研、教学和咨询工作。
BOT 是否将再起波澜——访我国著名BOT 专家王守清教授本刊记者 魏啸亮近年来，随着我国经济建设的高速发展，BOT 模式得到了广泛的应用，并得到业内外人士的热烈关注。
2003年10月1日开始实施的“北京市城市基础设施特许经营办法”(2006年3月1日升格为“条例”)和建设部于2004年5月1日开始实施的《市政公用事业特许经营管理办法》，使该融资模式进一步得到广泛应用，仅在北京，约多个奥运场馆（如“鸟巢”），以及到2008年总投资达3000多亿的基础设施中的很多项目，都将以特许经营的方式进行。
2005年2月24日《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》更是强调允许非公有资本进入电力、电信、铁路、民航、石油等垄断行业，加快完善政府特许经营制度，支持非公有资本参与各类公用事业和基础设施的投资、建设和运营。
今年以来，宏观经济环境和政策发生了一系列变化：CPI 高位运行，人民币汇率持续升值、央行预期将采取“适度紧缩的货币政策”等等，这些因素的变化是否将会对BOT 产生影响？将带来哪些新的机遇？由此带来的风险和市场变化是什么？为此，《投资北京》近日采访了清华大学国际工程项目管理研究院王守清教授，相信他十多年的BOT ／PPP 研究经验对公用事业/基础设施建设的投资者们会有不少启示。
BOT 的适用性《投资北京投资北京》：》：请您对目前请您对目前BOT 国内外形势和做法做一个简要的评价王守清王守清：：在公共事业/基础设施领域引入私营资本的做法在世界各国都得到广泛的重视和应用，其应用范围涵盖交通、电厂、供水、污水/垃圾处理、医疗、国防、监狱和政府设施等领域。
BOT讲座修改版 王守清
(特许经营)项目融资运作要点Project Finance –BOT/PFI/PPP王守清博士清华大学国际工程项目管理研究院/清华大学建设管理系教授/博导/副院长FIDIC-清华大学-中咨协会培训中心主任欧盟“Asia-Link计划: 基础设施PPP/BOT欧亚联络网”中方主管中国对外承包工程商会专家委员(特邀)全国项目管理领域工程硕士教育协作组(103所大学)组长示例(实例)•国内外市场竞争激烈–各公司(发展商/设计商/承包商/银行等)首要任务：找(好)项目•某地经济发展造成基础设施不足(如电厂)，迫切需要新建•但是政府拿不出那份钱或那么多钱•某公司经可行性研究后建议政府授权他来做：–出一定资本金(股)，找其他股东，组建项目公司，包装项目–向银行借款(债)并/或向社会发行股票(股)/债券(债)–自己或委托设计–自己或委托承包建设–自己或委托运营1段时间，收费还本付息、运营成本，赚利润–之后将设施(免费)移交给政府•政府/发起人/设计/承包商/银行/投资者/(公众?)皆大欢喜示例(实例) –请思考•思路可行否?–可行，这就是(特许经营)项目融资(BOT/PFI/PPP)•能否融到足够资金(股和债)?•能否取得收费权?•能否进行价格调整以应付通胀或其他变化?•项目收益是否足够?–如果该项目先天不足(肯定亏)怎么办?•是否还有其它竞争性设施?•是否需要外汇、如何解决、外汇风险如何应对?•如果政府(或其他合作方)中途变卦怎么办? ……上述是(特许经营)项目融资中要解决的主要问题(特许经营)项目融资•项目融资(Project Finance)：–由项目公司的现金来源作为全部还款来源的融资方式–还款保证仅限于项目资产、项目合同协议下的利益和权益–在严格的法律、合同框架下风险由项目的利益关系人共同承担•特许经营项目融资(BOT/PFI/PPP等)：–政府授权–最适用于自然资源开发、基础设施和公用事业–目标：缓解政府资金短缺和提高项目效率北京清华大学土木水利学院建设管理系/ 国际工程项目管理研究院王守清BOT定义的要素政府(中央/地方政府/部门)通过特许权协议，授权项目发起人(主要是民营/外商，也可是法人国企)联合其他公司/股东为某个项目(主要是自然资源开发和基础设施项目)成立专门的项目公司，负责该项目的融资、设计、建造、运营和维护，在规定的特许期内向该项目(产品/服务)的使用者收取适当的费用，由此回收项目的投资(还本付息、经营和维护成本等)，并获得合理的回报；特许期满后，项目公司将项目(一般免费)移交给政府BOT的基本形式及其演变•BOT是一种统称，共有三种基本形式和十多种演变形式•BOT的基本形式：–BOT (Build-Operate-Transfer，建造-经营-移交)–BOOT(Build-Own-Operate-Transfer，建造-拥有-经营-移交)：既有经营权又有所有权，项目的产品/服务价格较低，特许期比BOT长–BOO (Build-Own-Operate，建造-拥有-经营)：不移交，项目产品/服务价格更低、特许期更长北京清华大学土木水利学院建设管理系/ 国际工程项目管理研究院王守清BOT的演变形式•BT (Build-Transfer，建造-移交)•BOOST (Build-Own-Operate-Subsidy-Transfer，建-营-补贴-移交)•ROT (Rehabilitate-Operate-Transfer，修复-经营-移交)•BLT (Build-Lease-Transfer，建造-租赁-移交)•ROMT (Rehabilitate-Operate-Maintain-Transfer，修复-营-维护-交)•ROO (Rehabilitate-Own-Operate，修复-拥有-经营)•TOT (Transfer-Operate-Transfer，移交-经营-移交)•SOT (Supply-Operate-Transfer，供应-经营-移交)•DBOT (Design-Build-Operate-Transfer，设计-建造-经营-移交)•DOT (Develop-Operate-Transfer，发展-经营-移交)•OT (Operate-Transfer，经营-移交)•OMT (Operate-Manage-Transfer，经营-管理-移交)•DBFO (Design-Build-Finance-Operate，设计-建造-融资-经营)•DCMF (Design-Construct-Manage-Finance，设计-施工-管理-融资)BOT项目的本质特征•BOT项目是一种(长期)特许权项目：–最适用于资源开发和基础设施(所有权归国家)–政府将建设和经营特许权交给外国/私营发展商–但政府拥有终极所有权–特许期一般为10至30年，期满后无偿移交政府•BOT项目具有狭义项目融资的典型特征：–利用(主要是自然资源和基础设施)项目的期望收益和资产进行融资，债权人对项目发起人的其它资产没有追索权或仅有有限的追索权–建成项目投入使用所产生的现金流量成为偿还贷款和提供投资回报的唯一来源北京清华大学土木水利学院建设管理系/ 国际工程项目管理研究院王守清BOT项目的本质特征(续)–融资不是依赖于发起人资信或涉及的有形资产，放贷者主要考虑项目本身是否可行及其现金流和收益是否可还本付息–融资负债比一般较高，结构较复杂；多为中长期融资，资金需求量大，风险也大，融资成本相应较高；放款人参与全程监控；所融资金专款专用–项目发起人以股东身份组建项目公司，该项目公司为独立法人，是项目贷款的直接债务人–项目发起人对项目借款人(即项目公司)提供某种担保，但一般不涵盖项目的所有风险–合同文件(如担保/保险)相当多，以合理分担风险–保险也较多，以规避不可抗力和政治等风险企业融资与项目融资的图示比较特点、优点和缺点企业(传统)融资项目融资北京清华大学土木水利学院建设管理系/ 国际工程项目管理研究院王守清PPP/PFI的概念•PPP是Public-Private Partnership的缩写，即“公私(政企)合伙”或“公私合营”，最早由英国在1992年提出•PPP概念更为广泛，反映更为广义的公私合营长期关系(如共享收益、共担风险和社会责任)，特别是在基础设施和公共服务(如邮局、医院、监狱、学校等)•PFI是Private Finance Initiative的缩写，即“私营主动融资”；PFI更强调的是私营企业在融资中的主动性和主导性；PFI包含BOT及其演变形式等•PFI/BOT更是政府采购工具，PPP更是所有权关系•PPP/PFI/BOT本质上都属于狭义项目融资•越来越多地采用PPP这个词，以反映更广义的模式(为简化，本课程中BOT/PPP/PFI统称BOT)BOT/PFI/PPP的结构比较BOT/PFI/PPP 的比较–各方责任全部最大最强最大最大私人部门无最小最弱最小最小公共部门PFI共同小强共同共同私人部门共同小强共同共同公共部门PPP大大弱大大私人部门小大弱小小公共部门BOT控制权前期投入关系协调风险融资责任机构模式北京清华大学土木水利学院建设管理系/ 国际工程项目管理研究院王守清BOT/PFI/PPP 的比较–参与程度与获益√√√√运营√√√√融资项目利益(公共部门提供)√√√私人部门投资机会+公共服务√公共PFI 部分项目利益(运营利润)√√√√私人部门投资机会+部分项目利益(公共服务)√√√√公共部门PPP 特许期运营利润+政府门其他承诺√√私人部门投资机会+项目√√√公共BOT 获益拥有建造设计决策机构模式x %x %商业化(Commercialisation):重组或其它提高效率的商业行动私有化(Pr iv a tiz a t i on )扩大私营部门的参与任务/服务实体需求评估实施/实现/ 执行业主私营政府私有化形式期限组建公司实质性的~完全的~正式的~政府永久/长期100%政府/私营私营公共设施“以私营形式提供(in Private Clothes)”移交所有权和需求评估部分的~行业特点改制为私营法人公司政府100%暂时/短期P PPP S P 行业特点全寿命期项目单一任务或服务功能性的~外包BT,DBT,BLT 等DBFO, BOT BOOT 股东协议BOO PSP/PPP 示例-股市浮动-售股给私营投资者-合资(JV)设计融/投资运营建造实体100%X%100%P PPX%永久/长期私有化(Privatization)模式图示北京清华大学土木水利学院建设管理系/ 国际工程项目管理研究院王守清PPP 模式的目标层次分解提供高效设施/服务增加市场占有份额有效利用资金，改善设施/服务水平→提高效率高层次分配责任和效益获取项目回报(投资/管理)增加基础设施/公共服务供应低层次部门内部私营部门公共部门部门之间目标层次因此，PPP 原则：•发挥各自优势，私营机构做不了的或不愿做的由政府做，其余由私营机构做，但政府要监管(价格/质量/服务)•合理分担项目风险和收益基础设施BOT 项目的典型合同结构项目公司(借款方)放贷方(银行)股东2交钥匙承建商其它运营商/咨询商等用户或购买者(多为政府)销售协议有限追索融资股东协议交钥匙承包合同运营合同、咨询合同等股东1股东n政府特许权协议详细结构北京清华大学土木水利学院建设管理系/ 国际工程项目管理研究院王守清BOT 项目的主要参与者及合同内容供应和运输合同原料供应商专为项目而成立的公司，负责BOT 项目公司融资/财务/技术/法律/保险/市场顾问+受托帐号第三方或取或付(Take or Pay)、价格调整合同等用户(政府/个人)保险合同: 范围、有效性、收费等保险商运营合同运营商设计建造合同: 成本、进度和保函设计建造商银行、保险公司等的贷款协议放贷方(+代理银行)资本金协议: 基本承购额和超额承购股东授权、批准和担保+可能的资本金等政府主要角色及合同内容参与者BOT的缺点对政府而言：•承担政治和外汇等风险，税收流失•使用价格较高，造成国民不满•耗时长，因为风险多/合同结构复杂，谈判难•外商/私营公司可能出现掠夺性经营•(延缓改革)对项目发起人而言：•融资成本较高•投资额大、融/投资期长、收益不确定性大•合同文件繁多、复杂•有时融资杆杠能力不足•母公司仍承担部份风险(有限追索权)最适用于BOT的项目•任何项目，但主要是资源开发、基础设施、大型制造业和公共服务设施项目，例如(按融资易难为序)：–采矿/油/气、处理厂/输送管/储存库等(产品供出口)–电厂、供水或废水/物处理厂(政府购买产品/服务)–通讯(主要靠国际收益)–公路、(城市)隧道或桥梁–铁路、地铁–机场、港口/集装箱检测•此外，制造业(如大型轮船、飞机制造等)，文/体设施、医院、政府办公楼、警岗、监狱等也适用•项目适用原则：提高效率(特别是体现在产品价格上)北京清华大学土木水利学院建设管理系/ 国际工程项目管理研究院王守清各类BOT 的项目的特性注：其中1分表示指标值最低，5分表示指标值最高5152科研2～5242宗教3～5521邮政5424娱乐5125路灯5145卫生5545水供应2～5545电力2～5555通讯5244城运4533海运3522水路3544铁路4435道路4552航空交通运输4432文化4141司法2～5131社会安全113～52国防4252健康1～4242教育消费规模收费难易技术复杂设施数结论：最适用于需求大/投资大、技术可靠、收费容易、区域性强的项目北京清华大学土木水利学院建设管理系/ 国际工程项目管理研究院王守清BOT 项目的重要成功因素•项目所在国政治稳定且愿意让外商/私企BOT •对项目有迫切需要•有较成熟立法和执法制度•项目要求(规划/范围等)明确•项目经济上可行•经济发展到一定程度，公众有一定消费能力(收费合理), (例外: 资源开采的产品主要用于出口)•发展商的技术方案可行并具有经验•合理的风险分担(需项目多方长期共同努力)•符合国际环保标准•能充分发挥专家/咨询公司的作用(BOT 涉及面广)发展中国家BOT 项目的重要成功因素除了上述各点，还需：•项目所在国政府强有力支持，如：–提供税务优惠，如减免所得税/设备关税等–提供外汇担保和为参与项目的本国国营企业提供担保–承购产品/服务(或取或付)–承诺防止竞争性项目–提供补贴–提供资本金或从属贷款(专用于项目，或还可转化)–提供支持贷款–提供土地和其他设施/资源–争端解决(避免当地法院)•最好有国际金融/保险/捐赠机构支持，如：–政治风险保险–部分出口信贷–当地货币融资–有国际捐赠•有吸引力的经济方案：–低建造成本–可接受的债/股比率–有吸引力的收费价格(如低电/水价/过路/桥费)–较短施工建造期和特许经营期–对需求的准确预测北京清华大学土木水利学院建设管理系/ 国际工程项目管理研究院王守清政府在BOT 项目中的作用/角色•特许权授予•担保•补贴•资金提供•投资•其它支持•用户/服务购买•原料供应•水电等供应•土地提供•其它基础设施提供•直接立法/规•宏观经济调控BOT 项目的一般发展过程确定项目项目立项招标准备资格预审准备投标文件评出候选中标者选定中标者融资决策融资谈判融资完成设计、建造运营、维护详细谈判融资结构移交准备阶段招标阶段融资阶段实施阶段可行性研究报告审批文件招标文件确定投标人标书汇总候选中标者特许权/合同谈判确定最后中标者融资任务和目标设计融资结构确定贷款方签署融资协议项目的建成还款付息、收益移交给政府北京清华大学土木水利学院建设管理系/ 国际工程项目管理研究院王守清立项/投标/谈判的主要事项•评估产品/服务的市场需求•评估融资方案•研究法律法规条例•选择模式•选择招标程序•制定主要合同条款(或购买产品服务协议)–特许经营期的设计–收费设计常用招标程序•公开竞争招标–让任何有兴趣和资格的企业参与投标，从中选取报价最低的–公开和透明，世界银行和各国政府广为应用–但如果忽略项目的特性(如技术独特/规模庞大等)，能参与竞争的开发商很少，不能降低报价•协商招标–与少数几个潜在的投标人协商，选取最佳的中标者–对具特性项目效果可能比公开竞争招标更好•注意：招标程序与项目成功关系密切，应根据项目特性和市场情况选取最合适的(示例：奥运会)•附：北京市发展改革委与市政管委/交通委/水务局共同制定了《北京市城市基础设施特许经营者招标投标程序性规定》，自2006年9月1日起施行北京清华大学土木水利学院建设管理系/ 国际工程项目管理研究院王守清招标书的基本内容•政府对项目的基本要求(通常是不可谈判的)–项目的详细规定和必须达到的具体标准，包括项目的规模、时间、履约标准、收入性质与范围、(协议草案)–投标书必须满足这些基本要求(否则标书会被拒)•主要的基本要求通常包括:–最迟运行开始时间–最低和最大项目规模要求–对项目发起人的最低资本金要求–对项目外汇数额的最低要求常用评标方法•打分法(Points approach)–将评标准则分为价格和非价格两大类指标–对各投标书的各指标打分，汇总得出总分比较•各指标还可根据政府要求的优先/重要性再赋予不同的权重，得出加权总分•总分最高的中标•门槛法/筛选法(Hurdle Approach)–将评标准则分为价格和非价格两大类指标–对投标书先进行非价格指标评估–拒绝不满足非价格指标最低要求的投标书–对满足的投标书再评估其价格竞争力–假设任何满足非价格指标的投标书可以满足政府要求，因此价格最低的最好→中标北京清华大学土木水利学院建设管理系/ 国际工程项目管理研究院王守清评标的一般准则和指标•是否最短特许期?(考虑技术竞争力/设备寿命/买回价/维护性)•是否最低产品/服务价格?(如电/水价、过路/桥费)•是否最佳融资安排/最低融资成本?(特别是对政府而言)–分期付款和集中付款的比例–收益和贷款/支持贷款的比例•是否最大或最早的投资?•保留的原员工数是否最多(如有授权经营现有项目)?•各个单项指标排名是否在投标者中靠前?•对特殊问题的解决方案是否最佳?•是否给招标者带来其他利益(如节约外汇/技术转移/就业机会/培训)，……来宾二期电厂的评标原则•电价(在评标中占60%的比重)–均衡电价、外汇比率–EdF&GEC: 最低电价(US$0.05/kWh, 税前)和合理的投资回报率ROI(17.5%)•融资、技术和运营维护移交(占40%)–财务规划、成本分析、融资方式和资本金比率(占本类60%比重)–技术的可靠性和质量(占20%比重)–运营维护移交和培训的可行性及适应性(占20%比重)北京清华大学土木水利学院建设管理系/ 国际工程项目管理研究院王守清发起人/承包商献议项目:项目建议阶段项目选择项目可能?工程可行性研究 经济可行性研究项目可行? 建立项目要求确定资金来源确定项目公司组成(合伙人)与当地政府 初步谈判 初步合同条件，如特许期、价格、政府对外汇兑换和税收的担保或支持编写项目建议书是否是否签定合作备忘录阶段提交项目大纲/细节根据政府意见修改项目建议书拒绝或要求 修改项目建议书发起人/承包商政府部门 提交项目建议书 满足要求?政府相关部门评估签订合作备忘录是否是否批准? 要求修改 北京清华大学土木水利学院建设管理系/ 国际工程项目管理研究院王守清合同结构和组织阶段服务购买协议 辅助贷款合同 工程承包合同 保险合同 运营合同 项目公司 特许权协议 寄托代理合同 贷款协议 原料供应合同 管理合同 股东协议国有设施公司政府金融机构工程承包商 保险公司 运营商 有关政府部门 岸外寄托代理 主要放贷人 供应商 发起人/承包商股东法国EDF • 中国电力部 • 国家外汇管理局 • 国家计委 来宾二期电厂(项目公司) 燃料供应和运输合同 %%100%EDF(中国)GEC Alsthom 合资承包商EDF 运营商 贷/放款方广西电力局广西电力局中心调度所广西政府 广西建设燃料有限公司 电力购买合同特许权协议电力调配合同 担保担保中央政府支持 担保 担保担保 股东协议 管理和技术服务合同运营和维护合同施工和设备安装合同贷款协议来宾二期电厂的合同结构6040北京清华大学土木水利学院建设管理系/ 国际工程项目管理研究院王守清主要合同和文件•四类主要(长期)合同：–股东协议：股东之间–特许权协议：政府和项目公司之间–履约合同：项目公司和承包商/运营商之间–贷款/融资合同：债权人和项目公司之间•五类重要文件(详见后面电厂示例文件)：–融资文件–项目文件和公司文件–政府支持和保证文件–担保和保险文件–专家意见/咨询顾问建议特许经营权协议的主要内容•特许经营权的范围–特许权的授予：规定由哪一方来授予项目发起人某些特权，一般是业主政府或其公营机构授予私营机构特权；–授权范围：包括项目的建设、运营、维护和转让权等，有时还授予发起人一些从事其他事务的权力–特许期限：业主政府许可发起人在项目建成后运营合同实施的期限，该条款与业主政府及其用户的利益密切相关，所以也是特许经营权协议的核心条款•项目建设方面的规定–规定项日的发起人或其承包商如何从事项目的建设，包括项目的用地、项目的设计要求、承包商的具体业务、施工方法、施工技术、建设质量保证措施、工程的进度及工程的延误等方面的一系列具体规定•项目的融资及其方式–规定项目将如何进行融资、融资的利率水平、资金来源等•项目的经营和维护–规定发起人运营和维护设施的方式和措施等北京清华大学土木水利学院建设管理系/ 国际工程项目管理研究院王守清特许经营权协议的主要内容(续)•项目的收费水平及计算方法–在实践中，该条款是非常难以谈判和确定的，因为该条款内容的合适性与正确性将直接关系到整个BOT 项目的成功与否•能源供应条款–规定业主政府将如何保证按时、按质地向发起人保证能源供应•项目的移交–规定项目移交的范围、运营者如何对设施进行最后的检修。
PPP和BOT模式的区别与联系-给《国际工程与劳务》
与本文题目主旨最相关的，简单地说，就是 PPP 更广义，包含了 BOT，而 BOT 则是 PPP 中的 一种具体形式。更具体地说，从基本模式而言，BOT 更多用在设施建设；从合作关系而言，BOT 中 政府与企业更多是垂直关系，即政府授权企业独立建造和经营设施，而不是政府与企业合作(如参股 项目公司)建造和经营；从设施类型而言，BOT 更多用于单体设施；从应用行业而言，BOT 更多应 用于可以通过项目本身的经营收回投资和利润的自偿性项目；从支付方式而言，BOT 更多是用户付 费；从工程类型而言，BOT 更多用于新建，但其他类型亦可；从私有化形式而言，BOT 更多是功能 性私有化(BOT，产权没有转移给私营企业)，也有正式私有化(BOOT，Build-Own-Operate-Transfer (建 造-拥有-经营-移交)，产权转移给私营企业)和实质私有化(BOO，Build-Own-Operate (建造-拥有-经营)， 产权转移给私营企业且不需要移交回政府)；从合同类型而言，BOT 是其基本形式 BOT、BOOT 和 BOO 及其演变形式 BLT (Build-Lease-Transfer，建造-租赁-移交)、ROT (Rehabilitate-Operate-Transfer， 修复-经营-移交)、TOT(移交-经营-移交)、BT (Build-Transfer，建造-移交)、OT (Operate-Transfer，经 营-移交)等的统称。理解了上述，也就理解了 PPP 与 BOT 的区别与联系。
‡ 在我国，虽然参与 PPP 项目的多是国营企业，但为与公共部门对应且与国际接轨，本文仍用词“私营部门”。
王守清. 项目融资：PPP 和 BOT 模式的区别与联系. 国际工程与劳务，2011(9): 4-6 为了从国际视角给读者一个有关 PPP 模式的总体看法并考虑项目的多样性和复杂性，有必要了 解 PPP 模式的分类，这样就可以深入理解 PPP 和 BOT 的区别与联系了。如图 2 所示，决定 PPP 模 式的要素有很多，包括基本模式、应用行业、私有化形式、合作关系类型、支付方式、合同类型、 设施类型、工程类型、项目类型等。
中外PPP管理制度对比及建议
中外PPP管理制度对比及建议作者：王守清刘婷来源：《项目管理评论》2016年第02期PPP（Public-Private Partnership，公私合作）模式在减轻政府财政压力、满足公共基础设施建设、提高投资和管理效率等方面具有特殊的优势，很多国家政府将PPP模式作为有效地吸引国内外社会资本参与基础设施和公用事业的创新途径。
尽管PPP模式已于20世纪80年代中期被引入我国的电厂、高速公路等基础设施领域，目前我国关于PPP的管理制度仍仅限于地方政府或部委层面，虽然在一定程度上为PPP的发展提供了支持，但远未达到完善的程度。
通过比较分析英国等国家和地区与我国PPP模式的管理制度，并基于所识别出的差异和不足对我国现有相关的管理制度建设提出相应的改善建议。
国内外法律框架和机构形式比较综观世界，在PPP方面相对领先国家和地区的相关的法规制度，可以看出关于PPP模式的法律制度大致分为两种：一是由立法机关或行政机关制定针对PPP模式的统一立法，在PPP方面相对先行的亚洲国家和地区大多采用了统一立法的模式，如日本的《关于充分发挥民间事业者的活力来促进特别设施整备的临时措施法》，韩国的《对社会基础设施民间投资法》，菲律宾的《法令第6957号（BOT法）》等。
二是不专门立法，但以现行法律加以规范，采用政策+指南的方式进行管理，同时有全国性的机构对PPP的政策、方针给予全面、权威的控制与解释，并对PPP模式的推广与执行提供全面支持，法律体系完善的发达国家和地区多采用这一模式。
如法国的PPP模式直接适用法国行政法中的公共特许工程法律制度，英国、澳大利亚、中国香港等都有专门的PPP中心负责统筹管理PPP项目。
在我国，社会资本在基础设施领域的投资可以追溯到20世纪80年代。
沙角B电厂被认为是我国第一个BOT项目。
原外经贸部于1995年1月颁布了《关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》，这是我国第一份部委级相关的管理规定。
国内外PPP项目适用范围PK
国内外PPP项目适用范围“PK”清华大学建设管理系王守清程珊珊并不是所有的基础设施和公用事业项目都适用公私合作(PPP)模式，这已经是国际上的共识了；但是国际上对PPP适用范围的相关规定，则不尽相同。
本文简介国内外的有关规定并进行比较分析，以为我国PPP立法提供参考建议。
1.我国有关部委和地方政府(不含港澳台)文件的相关规定因我国目前没有专门的PPP法，其适用范围尚无国家层面明确、统一的规定，但有关部委和地方政府有关文件有些规定。
1997年4月16日国家计委和国家外汇局发布的《境外进行项目融资†管理办法》规定，“项目融资主要适用于发电设施、高等级公路、桥梁、隧道、城市供水厂及污水处理厂等基础设施建设项目，以及其他投资规模大，且具有长期稳定预期收入的建设项目。
”2004年3月19日建设部发布的《市政公用事业特许经营‡管理办法》规定“本办法所称市政公用事业特许经营，是指政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务的制度。
城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业，依法实施特许经营的，适用本办法”。
很多地方政府的规章如2006年《北京市城市基础设施特许经营管理条例》中也提到“本办法所称城市基础设施特许经营，是指经行政特别许可，企业或者其他组织在一定期限和范围内经营下列城市基础设施：(一)供水、供气、供热、排水；(二)污水和固体废物处理；(三)收费公路、地铁、城市铁路和其他城市公共交通；(四)其他城市基础设施”。
从我国30多个地方政府公用事业特许经营管理办法或条例来看，地方政府更倾向于将适用的项目列举出来，甚至再加上一个兜底条款，以使得适用范围更加全面，但是这些条款很多提出的特许经营范围很狭窄，已经大大落后于实务了。
范围最全面的应该是2010年12月出台的上海市《上海市城市基础设施特许经营管理办法》中规定的：“下列基础设施和公用事业项目可以实施特许经营：(一)煤炭、石油、天然气、电力、新能源等能源项目；(二)铁路、公路、水路、航空、邮政、运输枢纽等交通运输项目；(三)电信枢纽、通信、信息网络等通讯项目；(四)防洪、灌溉、排涝、引(供)水、滩涂治理、水土保持、水利枢纽等水利项目；(五)生态环境破坏与自然灾害防治、土地整治、矿山地质环境恢复治理等生态环境保护项目；(六)供水、供电、供气、供热、污水和垃圾处理、公共交通、园林绿化、照明等城乡设施项目；(七)科技、教育、文化、卫生、体育，以及社会福利设施等项目；(八)廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房等保障性住房项目。
专访清华大学PPP研究中心首席专家王守清教授 把PPP当成天上掉下的馅儿饼,自然做不好
审 计 署 审 计 出 来 的 地 方 债 余额 近 ２０万 亿 元 ，这 一 设 ，国 家 又 不 允 许 地方 政 府 随 便 举 债 ，还 把 过 去 融
方 面 与 我 国 中央 和 地 方 财 权 、事权 不 匹 配 有 关 ，很 资 平 台 公 司 这 条路 堵 死 了 ，怎 么 办 ？ ２０１３年 底 全
产 业 观 臻
图为 采用 ＰＰＰ模 式 建设 的榆 佳 高速
专 访 清 华 大 学 ＰＰＰ研 究 中心 首 席 专 家 王 守 清 教 授
把 ＰＰＰ当成天上掉下 的馅儿饼 ，自然做不好
本 刊 记 者 雷 英 杰
截 至 ２０１７年 １２月末 ，全 国 ＰＰＰ综 合 信 息 平 台 项 目 库 共 收 录 ＰＰＰ项 目 １４４２４个 ，总 投 资 额 １８．２ 万 亿 元 。 短 短 ４年 间 ，我 国 已经 成 为 全 球 最 大 的 ＰＰＰ市 场 。 与 此 同 时 ，ＰＰＰ的 快 速 发 展 衍 生 出 不 少行业乱 象 ．也 引起了 中央各部委 的高度重视 。
础 设 施 建 设 过 去 主 要 由 政 府 来 做 ，但 政 府 没 有 那 先 在 国 内 好 好 做 ，在 干 中 学 、边 干 边 学 ，搞 清 楚 弄
么 多 钱 或 短 时 间 拿 不 出 那 么 多钱 ，就 需 要 社 会 资 明 白 ，以 便 将 来 企 业 更 好 地 “走 出 去 ”。
参 与 城 市 基 础 设 施 建 设 和 运 营 ”。 随 后 ，２０１４年 经 ”。对 此 ，您 怎 么看 ？
财 政 部 和 国 家 发 展 改 革 委 等 多 部 委 力 推 ＰＰＰ。得
王 守清 ：我觉 得这 不是 ＰＰＰ本身 的错 。很 多
PPP项目监管_国内外经验和政策建议_王守清
一、引言ＰＰＰ是Ｐｕｂｌｉｃ－ＰｒｉｖａｔｅＰａｒｔｎｅｒｓｈｉｐ的缩写，直译为“公私合作”，但在我国意译为“政企合作”更准确，以反映我国ＰＰＰ项目多为央企／国企主导，我国官方文件则多称为“特许经营”。
按照第一作者正在参与起草的《基础设施和公用事业特许经营法》（２０１４年５月３日征求意见稿），ＰＰＰ是指“各级人民政府依法选择中华人民共和国境内外的企业法人或者其他组织，并签订协议，授权企业法人或者其他组织在一定期限和范围内建设经营或者经营特定基础设施和公用事业，提供公共产品或者公共服务的活动。
”因为提供公共产品或者公共服务的终极责任还是政府的，故政府应加强对ＰＰＰ项目的监管，以保证获政府授权的企业法人或其他组织（以下简称特许经营者）所提供的服务满足要求，促进市政公用事业市场化健康发展〔１〕。
ＰＰＰ项目的监管主要分两个阶段，一是项目的立项和特许经营者选择时期的准入监管，二是项目建设运营时期的绩效监管（包括质量、价格、服务水平和财务等方面的监管）。
准入监管的目的在于剔除不能实现物有所值（ＶａｌｕｅｆｏｒＭｏｎｅｙ）的ＰＰＰ项目方案和特许经营者，以提高效率；绩效监管的目的在于解决市场失灵、普遍服务和绩效不符要求等重要问题，以保护公众利益。
上述两个阶段的监管是从政府管理ＰＰＰ项目的角度出发的。
除此之外，由于ＰＰＰ合同（特许经营协议）尚有行政合同或民事合同的争议，不管最终对其定性如何，政府在特许经营协议中具有特权，相对主体即私营部门（投资者和放贷方等，在我国含央企／国企，下同）处于劣势地位，需要明确的合同救济规则和信用约束机制对政府特权进行规制，以保证公平〔２〕。
因此，下面分别从政府规制、准入监管和绩效监管三个方面，梳理监管的内容、方式和主体（参见图１），并在此基础上对我国政府提出相关建议，包括立法方面的建议。
一、政府规制（一）明确行政救济和司法救济从法理上看，ＰＰＰ合同具有很强的“行政属性”〔收稿日期〕2014-07-04〔作者简介〕王守清，建设管理系教授、博导，研究方向为项目融资、公私合作（PPP ）、项目管理；刘婷，建设管理系博士生，研究方向为项目融资、公私合作（PPP ）。
期待我国PPP在更有顶层设计和协调下可持续发展——专访清华大学PPP研究中心首席专家王守清教授
期待我国PPP在更有顶层设计和协调下可持续发展——专访清华大学PPP研究中心首席专家王守清教授
陈昶彧;王洁;江畅
【期刊名称】《中国政府采购》
【年(卷),期】2017(000)006
【摘要】随着各地政府和社会资本合作（PPP）项目如雨后春笋般涌现,PPP立法
问题备受关注。
财政部条法司相关负责人也在近日透露,PPP立法进程正在抓紧推进,目前已完成PPP条例初稿,近期会向社会公开征求意见,力求加快立法为PPP项
目推进提供更好保障。
【总页数】3页(P28-30)
【作者】陈昶彧;王洁;江畅
【作者单位】《中国政府采购》编辑部;《中国政府采购》编辑部;《中国政府采购》编辑部
【正文语种】中文
【中图分类】F224.9
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1.《肉类工业“十二五”发展规划》深入解析——专访中国肉类协会副会长、中国肉类食品综合研究中心主任王守伟教授 [J], 李丹
2.王守清:PPP必须遵循四个相关联核心原则 [J],
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4.专访清华大学PPP研究中心首席专家王守清教授把PPP当成天上掉下的馅儿饼,自然做不好 [J], 雷英杰
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期待我国PPP在更有顶层设计和协调下可持续发展——专访清华大学PPP研究中心首席专家王守清教授
期待我国PPP在更有顶层设计和协调下可持续发展——专访清华大学PPP研究中心首席专家王守清教授随着各地政府和社会资本合作（PPP）项目如雨后春笋般涌现，PPP立法问题备受关注。
财政部条法司相关负责人也在近日透露，PPP立法进程正在抓紧推进，目前已完成PPP条例初稿，近期会向社会公开征求意见，力求加快立法为PPP项目推进提供更好保障。
带着业界的关注，本刊记者采访了深耕PPP二十多年，被誉为“中国PPP 教父”的清华大学建设管理系教授、清华大学PPP研究中心首席专家王守清博士，请他谈谈对PPP立法的研究与期待。
记者：从专家的角度看，PPP立法亟待解决哪些问题？王守清：PPP（特许经营）的立法工作于2016年7月迎来重大改变，随着李克强总理的一锤定音，立法工作改由国务院法制办统一主导，财政部和发展改革委则由原来的PPP法和特许经营法的各自主导方转变为参与方。
因PPP（特许经营）立法涉及的项目投资规模大、适用领域广、合作周期长，参与主体、利益关系和风险也相对复杂，由法制办牵头统一推进两法合一的立法工作，一方面可以释放政府稳定政策、保障参与各方的合法权益等的信号，也可以防止两部委各自立法可能带来的问题。
因PPP涉及面广，我国相关实践也不够成熟等，现在出台PPP法非常困难，所以先出台PPP条例，以尽快解决实践中的一系列问题。
PPP条例首要解决的：一是过去的法律与PPP存在空白甚至不匹配的地方；二是各部委之前出台的政策文件，其中规定不一致的地方；三是项目操作层面一些具体有争议的问题。
当然，法律可能不会规定那么细，而条例则可以规定得更细一些，但是又会存在一个问题是，一旦PPP条例与过去层级更高的法律发生冲突，还是以法律为准，所以长远的目标还是要立PPP法。
记者：目前，PPP领域有哪些问题比较突出，亟待在条例中予以明确？王守清：需要明确的问题很多，立法的问题、不同主管部门之间的协调问题、金融体系不成熟的问题、信用体系不健全问题、公众参与机制不完善的问题等，尤其是如何解决当下我国PPP模式中，央企/国企在主导，民企/外企进入困难的问题。
PPP项目监管:国内外经验和政策建议
PPP项目监管：国内外经验和政策建议
王守清;刘婷
【期刊名称】《地方财政研究》
【年(卷),期】2014(000)009
【摘要】我国政府正在力推PPP,吸引社会力量参与基础设施和公用事业,提供公共产品或服务.因为提供公共产品或者公共服务的终极责任还是政府的,故政府应加强对PPP项目的监管,以保证社会力量所提供的服务满足要求.本文就此综述监管的有关概念和国内外经验,并提出可供我国政府参考的有关建议.
【总页数】7页(P7-12,25)
【作者】王守清;刘婷
【作者单位】清华大学,北京100084;清华大学,北京100084
【正文语种】中文
【中图分类】F283
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PPP热潮中的冷静思考
PPP热潮中的冷静思考清华大学建设管理系、清华大学恒隆房地产研究中心王守清冯珂自上世纪八十年代中期我国在沙角二期电厂首次采用BOT以来，PPP（含BOT、TOT 等）在中国已经经过了近三十年的发展，并先后经历了两轮高潮，一是八十年代中后期到2000年初，大量港澳台和外商参与了我国公路、电厂等基础设施项目的建设；另一是2001年到2008年，在国家计委2001年发布的《关于促进和引导民间投资的若干意见》(计投资〔2001〕2653号)及建设部随后出台的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》(建城〔2002〕272号)等文件指导下，大量民企涌入污水处理等市政公用事业项目。
但随着2009年四万亿刺激计划的推出，地方政府获得了充裕的信贷支持，社会资本参与基础设施和公用事业项目的规模有所萎缩。
在前两轮PPP的热潮中虽然不乏成功的案例，但制度的缺失、经验的不足以及政府和企业对PPP模式存在的一些错误认识和不规范做法都导致了一系列问题的产生。
2014年以来，在中央及相关部委的力推下，PPP以其吸引社会资本、减轻政府财政负担、促进政府治理模式改革中所可能发挥的作用而再次获得全社会各界的关注，形成了前所未有的新一轮热潮。
本文在热潮中进行冷静思考，梳理对PPP的一些认识误区，对PPP的推广提出一些建议。
一、 推广PPP模式中存在的认识误区（一） PPP适用范围方面的认识误区对PPP模式的一种错误认识是认为PPP模式可适用于所有类别的公共产品供给。
表现在实践中，很多本可以由公共部门高效提供的公共产品或服务也通过PPP模式进行了供给。
事实上，由于PPP项目普遍具有投资大、期限长、涉及面广、风险多、合同复杂、谈判耗时耗力、前期费用高等特点，若所实施的PPP项目缺乏物有所值(Value for Money，下文简记作VfM)和财政承受力评估等方面的论证支撑，就很可能会因谈判、合同管理、监管等方面成本的增加而使效率降低。
正是因为PPP的这些特点，PPP模式有其特定的适用范围，仅能作为政府主导的公共产品供给模式的一种补充而非替代。
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2012年第3届“全国高校PPP论文竞赛颁奖礼”暨第7期“地方投融资平台与城市发展沙龙”王守清“我国PPP研究与实践概述”发言录音整理稿(建议对照同题PPT文件阅读)主办单位：济邦咨询时间：2012年12月10日 14:10~17:30地点：上海市建国宾馆四楼九州厅B本期主题：中国基础设施领域的PPP实践议程14:10-14:40主旨演讲：公共产品提供与政府经济管理职能改革研究曹远征，中国银行首席经济学家14:40-14:55主旨演讲：如何推进PPP的机制创新贾康，财政部财政科学研究所所长14:55-15:15茶歇15:15-15:30主旨演讲：PPP与中国实践王霁虹，万商天勤律师事务所管理合伙人/律师15:30-15:45主旨演讲：我国PPP研究与实践概述王守清，清华大学建设管理系暨清华大学国际工程项目管理研究院教授15:45-16:00主旨演讲：PPP在台湾基础建设中实践的下一步王子安，台湾世曦工程股份有限公司民间参与公共建设部协理16:00-16:15主旨演讲：服务、价值与责任——威立雅水务的经营理念蔡旭东，威立雅水务集团公司事务战略经理16:3015-17:30自由讨论：围绕沙龙主题全体参会人员附：王守清博士/教授简介清华大学建设管理系教授/博导暨清华大学国际工程项目管理研究院副院长和清华大学恒隆房地产研究中心政企合作(PPP)研究室主任，兼全国项目管理领域工程硕士教育协作组(161所大学)组长、欧亚PPP联络网中方代表、亚开行PPP专家库成员暨亚洲城市发展中心PPP培训导师、(美)项目管理协会(PMI)全球项目管理学位认证中心中国区副主席、中国(双法)项目管理研究委员会(PMRC)副主任、中国对外承包工程商会专家、中国PPP法起草小组核心成员、中国财政学会PPP研究专业委员会特聘专家、《International Journal of Project Management》、《Journalof Financial Management of Property and Construction》等10多份国内外期刊的编委等，主要从事基础设施/公用事业/城镇化等项目融资/特许经营/公私合作(PPP，含BT/BOT/TOT/PFI等)和项目管理/风险管理等的教学、研究和咨询工作，至今共发表300多篇论著，是项目融资和项目管理全国最受欢迎的师资之一，曾获2009年Emerald “Outstanding Paper Award”、2011年“APEC-Australian Leadership Awards – Fellowship Program on PPP”、2011年PMRC“项目管理发展贡献奖”、2012年PMI(中国)“项目管理杰出贡献奖”等。
新浪实名微博：/botppp，微信订阅号：中国PPP智库。
张燎：下一位演讲者是我们国家高校里面最早系统研究PPP的清华大学王守清教授。
王老师是我非常崇拜的一位专家，崇拜得我都想读他的博士生，不过听说他的博士生很难进，每年名额就一个。
王老师今天讲的题目是“我国PPP研究与实践概述”。
王老师前几年每年讲五六十场有关PPP的课，为了保重身体，今年已经大大压缩，控制在二三十场之内。
物以稀为贵，讲的少但含金量高，让我们听听含金量很高的演讲。
有请王老师。
我国PPP研究与实践概述王守清谢谢张总给这么一个机会。
非常钦佩张总一直支持PPP研究，组织全国高校PPP论文竞赛。
前面大家发言都很好，我也学到很多。
有意思的是，大家都说PPP，不说其中文翻译，我想一是为了简单，二是因为PPP不好翻译。
在我国，PPP叫公私合伙/合作/协作/伙伴关系、特许经营、政府与社会资本/力量合作、政府向社会力量购买服务、民间参与等的都有，但都不是非常准确，至少没有反映出中国现阶段的实情，后来我也干脆不翻译了，因为在我国，PPP中的第二个P不是老外说的Private，我国主导PPP项目的多是国营企业包括央企，是Public，所以我觉得PPP要翻译，还是译成“政企合作/合伙/伙伴关系”比较准确，可以覆盖国企、民企和外商。
当然，现在大家所谈的多是广义PPP，即只要企业获政府授权，出钱出力与政府合作提供本该由政府投资提供的公共或准公共产品或服务，我们都可以叫PPP。
早期学术界对PPP的定义则是偏狭义的，即政府和企业长期合作，但政府不是直接去行政干预，而是通过政府在项目公司占有股份等商业方式来干预项目运作，以保证公众的利益，同时体现契约和商业精神。
因为我们今天是PPP论文竞赛颁奖典礼和论坛，除了各界人士，还有不少学生，而且，不管是谁，了解一下我国PPP研究和实践的发展都是有好处的。
因此，张总要我发言，我就选了这个题目，主要是根据我博士生梁伟的文献综述工作，结合我的经验和看法准备了今天发言的PPT。
梁伟把过去十年我国大陆地区研究PPP的所有公开发表的学术论文都分析了一下，对重要的典型案例也都进行了梳理，详细文字可见PPT最后一页所列的第一篇参考文献。
现在PPP的应用越来越广，已经从投融资模式扩大为一种制度创新，相关研究也越来越多。
我刚回国的时候，全国真正专门研究PPP的学者可能不超过5个，现在可能有一个加强排，加上学生就更多了。
我回国后的开门博士弟子柯永建前几年写了一篇英文文章，总结了国际上PPP研究的一些趋势，有兴趣的可以去美国土木工程学会(ASCE)2009年Journal of Construction Engineering and Management找来看看。
一般来说，现在研究PPP的主要有四类群体的人：第一类是公共财政管理像贾康所长那边的，包括经济学家像曹远征先生那样的；还有一类是就是我们这些搞工程的，在座的很多人都是，所研究的问题都比较具体，偏项目层面，如风险管理、财务分析等；PPP做得越多，就会发现，涉及很多政府管理体制的问题，所以公共管理学院里也有不少人在研究；大家还发现，最核心的问题，也是目前中国最缺乏的制度建设、法律法规方面相关的，因此，搞法律合同的也有不少人在研究。
前几年我给世行和亚行(与发改委合作)在国内策划了两次比较大的PPP论坛，在研讨环节发现，很多问题讨论到最后都没法或不敢再讨论下去了，因为还涉及法律制度甚至政治制度问题。
前面其他嘉宾在答问过程中涉及的多数问题几乎都是制度方面的问题。
了解上述这些，对学生而言，就可以知道应该根据自己的背景和社会的需求，从什么角度去研究什么具体问题。
实际上，国际上特别是西方国家已经解决了很多包括法律和制度问题，但中国有些特殊，多数问题差不多解决了，但最难解决的还是法律和制度方面的问题。
从研究内容看，PPP相关的所有研究基本上可以归纳为四个方面，即各个主体、各个行业、各个阶段、各类要点的决策问题研究：主体包括PPP项目的各个参与方或干系人，包括政府、投资者、银行、咨询机构和律师等，我国比较缺失的研究是如何让公众参与决策；每个行业都有一些其它行业所不具备的特点，因此，PPP有共性，但也要考虑每个行业的特性，需要有针对性地做；PPP项目的过程包括很多阶段，包括前期的立项招标谈判，后期的设计建设运营移交，每个阶段都有非常多的具体问题，我们这些工程背景的很多人多是研究这方面的问题；另外，对任何一个主体，在任何一个阶段、方面、角度、行业都有很多决策要点，其实，一篇学术论文基本上就是解决其中的具体问题。
从研究性质看，也体现了我国目前存在的问题。
前年我接待了英国曼彻斯特大学一个非常有名的PPP学者，她是反对做PPP的，认为PPP是金融和咨询机构提出来的一个阴谋。
当然她代表的是国际学术界的少数派，但她观点也不是没有依据的，因为是基于定量研究，通过统计比较分析英国的相关项目，发现PPP的效率并没有所期望的比传统的政府投资项目效率高。
在中国，我们是没法做这种研究的，因为你跟政府要数据，她说很敏感，不能给；跟企业要数据，他说是商业机密，不能公开。
所以，各位不要骂学术界，因为我们真的没法做定量研究，只能做定性的，即使有一些是定量的研究，也几乎都是基于一些假设，建立一个模型，然后用假设的或不完全的数据去验证，其实最后结果是对是错真的很难说，这是在座的学生做研究时要考虑的一个重要问题。
当然，研究最终应该往定量走，但这也涉及制度建设，包括项目决策民主和项目数据公开透明，不透明就没法去研究这些问题。
在西方国家，这些数据基本上都是可以从网上下载的。
至于研究过程和方法，我就不多说了，基本上跟其它领域特别是管理学领域的研究类似，就是找问题、搜集信息和数据并分析之，可能涉及建模或框架，最后得出结论并验证。
而且，基本上这些问题都是现实中出现的，然后去研究解决这些问题，所谓理论来源于实践并指导实践。
至于我国PPP的研究热点，时间关系，没法详细展开，我只提提要点。
大家可以看PPT，你们可以跟组委会要，我不保密，也可以看PPT后面提到的参考文献。
PPT中蓝色字体的研究都是我所带学生做的。
昨天参加我系博士生答辩，一个教授跟我说，王老师，你们已经把PPP的问题都研究得没什么好再研究了。
我说，不一定，我们现在越研究，越觉得问题多，而且似乎对我国将来的PPP研究发展感到困惑甚至悲观，因为有些问题你没法研究，如定量的，有些问题你不敢研究，如体制的，或者不是你该研究的，如有些涉及宏观问题的，是经济学家和政治家的事，涉及法律的，是法学家和政治家的事，我们学者没法解决，尤其我们这些工程背景的。
我国早期很多研究都是从行业应用如该用哪种模式的角度去研究，这是我国PPP早期研究的一个热点。
但是所有的研究结果都很难说是对或是错，因为没法从实践去检验，PPP项目的特许期很长，不是签约就可以说成功的。
但从研究角度而言，只要你能自圆其说就可以了，何况主要的问题在于不透明，没有数据，如果透明，对一个项目进行长期定量跟踪研究是很有意义的。
另一个研究热点是融资结构优化，而且可以进行一些定量研究，因为现在有些上市公司有数据，这属于具体问题的研究。
这两年我正好都有博士和硕士在研究。
但是融资结构和绩效的关系因为缺乏真实或完整数据，光靠上市公司的数据(常常没有按项目区分)也很难验证研究结论的真正对错。
风险管理是工程和法律背景学者研究得比较多的一个长盛不衰的热点，我自己从96年开始研究PPP也是从这方面去研究的。
回国后我招了一些研究生致力于PPP研究，包括我最得意的开门弟子柯永建，他是从中立的角度看政府和企业之间各种问题的本质，归根到底还是风险的公平分担问题，例如，谁该承担什么风险，怎样分担利于项目成功等等，风险分担后，再通过合同去落实，也会涉及到法律问题，涉及不同行业的特性。
他主要是通过案例分析、访谈和多轮问卷调研得到结论的，主要依靠案例依靠专家的判断，因此所涉专家和案例的代表性对结论的影响非常大。