政府采购绩效管理的问题与对策

政府采购绩效管理的问题与对策

作者：宋善女

来源：《经营管理者·上旬刊》2016年第02期

摘要：针对目前存在的政府采购的产品价格高于市场价格、政府采购环节复杂以及采购周期冗长等一系列问题进行了综合分析和研究，提出把绩效评估体系纳入到政府采购管理中，这不仅可以带来评估主体多元化，社会和公众积极参与，评估活动会更加开放，采购操作规范化，采购信息更加透明等一系列的优点，而且可进一步推进我国的政府采购制度向规范化、制度化方向发展。

关键词：公共价值政府采购采购形式绩效管理

一、引言

政府采购绩效管理的实践在一定程度上促进了政府财政资金的有效利用，提高了采购管理部门的管理效能，增进了公众对政府管理尤其是政府采购工作的了解和信任，促进了国家经济的良性运行。但是随着政府采购不断发展，绩效管理的应然作用并未得到全面发挥。到目前为止，我国还没有真正形成统一的政府采购绩效评估体系，缺乏科学的绩效评估标准和制度保障，评估主体单一，社会和公众参与不够，评估活动开放度较低，采购操作规范化不够，采购信息不够透明等。同时，政府采购不规范带来的负面影响使其本身的工具理性饱受争议和质疑：为什么要进行政府采购？政府采购是如何促进市场竞争的？为什么政府采购的产品价格有时会高于市场价格？为什么政府采购环节复杂、周期冗长？实施政府采购到底绩效如何？政府采购为公众节约了什么？本文针对政府采购绩效管理存在的问题为切入点，研究并探索以公共价值为核心旨在提高绩效管理水平的相应对策。

二、公共价值是政府采购绩效管理的本质要求

1.政府采购具有的公共效用与公共价值的内在特征相一致。政府采购的公共效用源自于政府采购的公共性，这是政府采购与私人采购最大的区别。政府采购的公共性包含三方面：一是采购主体的公共性，二是采购客体的公共性。三是采購行为目的的公共性。政府采购的主体是公共部门，而不是私人企业或部门更不是个人，这个公共部门既可以是代表一国政府的中央采购机构，可以是地方各级政府机关和采购机构、各级各类事业单位和其他使用财政资金进行采购的非私营单位。根据《中华人民共和国政府采购法》第2条对政府采购的界定，政府采购的主体是各级国家机关、事业单位和团体组织。政府采购主体是财政资金的使用者，这是判断是否为政府采购的一条重要标准，也是政府采购成立的必备要件。政府采购的客体是财政性资金。政府采购所使用的资金性质也是判断是否为政府采购的必要条件之一。政府采购主体使用私人资金或其他非财政资金进行的购买行为就不属于政府采购。我国的财政资金通常指的是预

算内资金，而预算内资金则来自于国家税收。采购主体使用公共性资金是为了满足公共需求，具有公共效用性。如果是为了满足个人或私人需求，就不是政府采购。

正因为公共效用性，公众才关注资金的使用效率和满意度，实现个人私利的采购与公众无关，因此对政府采购和非政府采购进行规范的法律也不一样。

2.政府采购的公共价值性与公共价值主体的自觉意识及行动表达相吻合。政府采购是为了满足公共需求，这一强烈的目的性正是其自身作为公共价值主体的自觉意识，在这一内在尺度的指导下，政府采购需要相关法律、制度的保障，需要流程、方式的设计，需要第三方委托代理和监督评判，以确保在政府采购的每一个环节都是围绕公共价值的实现而服务，确保每一个环节的运行不使公共价值流失或被个人利益侵蚀。政府采购中针对违规行为的严厉惩罚措施、确定公开招投标的采购方式和专家评审、集中采购目录的审定，这些内容都是政府采购自身公共价值意识的行动表达，即为了最大限度的追求和实现公共价值。同时，政府采购又是一项政府职能，它在特有的条件下为公众提供公共产品和服务，为满足公众的需求服务，因此这项职能本身就是一项公共服务，公共服务是公共价值存在客观基础，公众的需要是公共价值存在的主观依据。

3. 政府采购绩效管理中公众评价的普遍尺度正是公共价值。政府采购绩效管理主要依靠的力量是国家权力，同时也越来越多的重视公众满意度，因为公共价值具有公共性，必须要依靠公众自己的力量来创造实现属于自己的公共价值，公共价值体系的建设与评价离不开公众的参与。公众的有效参与，有助于促进民主化的管理，增进对政府的信任。此外，由于政府采购是采购者为公共需要和实现政府职能而实施的行为，纳税人通过法律程序将行使政府采购的权力委托给各级政府。为了保证代理人即公共资金的使用者不背离公众期望的公共价值，需对政府采购行为所涉及的信息、方式、程序进行公开，在充分、公开的竞争中公平地授予采购合同。其整个过程都是以追求政府采购公共价值的实现为目标，政府采购对公众需求的满足构成政府采购公共价值的生成基础，公众参与选择的尺度衡量目标是否实现，也就是公共价值是否实现。因此，公众参与政府采购绩效管理的尺度就是公共价值。

三、我国政府采购绩效管理存在的主要问题

1.政府采购绩效管理的行政化色彩依然浓重。政府采购的资金性质是公共财政资金的支出性资金，对于绝大多数采购主体来说，采购的资金来自于财政拨款，受到统一的财政支配，“靠财政吃饭”必然要遵从财政的约束。采购什么，何时完成采购任务，采取什么方式，都受到严格的约束，大的采购项目一般还都背负项目资金执行进度的安排，年底花不出去的钱不能延续到下年的，则会面临财政收回的危险，这种为财政预算任务而执行的政府采购说到底是为预算服务，而不是真正为采购主体的发展服务。

2.政府采购绩效管理的职责权限设置失衡。主管部门在政府采购绩效管理权限上从属于财政部门，以财政部门审核为主导的同时配合评审政府采购项目。在财政部门强势权力支配下，

主管单位的管理被弱化了，可以说，财政部门在政府采购资金的预算批复上既是政策的制定者，同时又是裁判者，而自身也肩负着为其发展所需的政府采购任务，比如维持机构运行的日常行政办公用品的采购，行政办公场所的修缮等。在政府采购项目预算的审批标准上，多与财政收支增幅以及生产总值挂钩。采购单位只是被动地等待审批和批复结果，对于削减下来的项目经费再组织进行别的项目预算补报，这一定程度会导致单位原本计划的政府采购预算资金与需求满足不相匹配，预算额度不一样，执行的项目任务不变，得到的采购结果也不一样。当然，财政部门的审核批复是从宏观的财政收支角度来支配，并不是说针对某一个单位，更不是说针对某一个采购项目，但是客观上造成了采购资金与需求的失衡。

3.政府采购绩效管理的业务流程不够优化。政府采购是国家财政支出运行的一种重要方式，有形的支出结果落实到具体实物形态，就是国有固定资产。购好资产还需用好资产，资产的购买、使用、管理、报废是一个完整的闭环，对资产进行科学管理是政府采购绩效管理的延伸。通过政府采购购买的资产都应该计入固定资产进行统一的管理利用。对于政府采购的固定资产管理来说，一个完整统一的资产管理系统包括了资产基本数据、信息和载体，具备能够实现账目管理、数据上报无系统障碍、所需数据随时抓取的系统管理功能。但是，多年来，财政部门对国有资产的管理实施系统与采购单位采用的國有资产管理实施系统是脱节的，不但系统不相同，而且也不挂钩。

4.政府采购绩效管理的评估体系设计不尽合理。政府采购绩效管理离不开评估指标体系的设计。我国自上世纪 80 年代才开始推行政府绩效管理，虽然近些年取得了一定的成效，相继推动了各地不同绩效管理模式的产生。然而，与西方国家相比，我国尚未形成一个统一的制度化绩效管理模式。从当前我国部分地区政府采购绩效管理的实践来看，绩效评估指标体系存在内容不完整、导向不清晰的缺陷。此外，评估技术的可及性与规范性有待进一步完善。从宏观上而言，政府采购绩效管理没有明确的主管机构，缺乏统一而系统的法律规范，在整个政府采购过程中缺少绩效管理的思维，追求财政资金使用的合规性，而忽视政府采购公共价值的缺失;从微观上而言，政府采购绩效支出内容不完整，仅仅局限于项目本身，忽视项目内外部的因素，评估的技术与方法有待改进，标准化程度有待提升，支出评价结果缺乏应有的约束压力。

四、基于公共价值的我国政府采购绩效管理对策

1.改革预算制度，为政府采购提供合理的运行平台。随着社会主义市场经济体制和公共财政体系的逐步完善，社会公众对财政资金使用和政府绩效管理日益关注。预算绩效是政府绩效的重要组成部分，预算绩效管理要求将绩效理念融入预算编制、执行和监督的全过程，要求政府部门不断改进服务水平和服务质量，有效提高财政资金的使用效益。

2.强化监督机制，为政府采购提供有效的权力制约。在现代民主社会里，为了保障公共生活的正常秩序，公众让渡出部分私权，从而形成为社会公众服务的公共权力，由专门的机关来行使。政府采购权力是一种公权力，它的行使必须以公共利益为目标。如果这种权力的运行背