20111209_污水特许经营博弈以和为贵_李世超、王一忱

污水特许经营博弈以“和”为贵

中国建设报 2011-12-09

2000年以来，国家有关部门相继出台和落实《国家计委关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知》（计投资[2001]2653号）、《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》（建城[2002]272号）、《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》（计投资[2002]1591号）等一系列政策和法规，鼓励和促进多种投资主体进入污水处理建设领域，这标志着我国城市污水处理公用事业逐步进入了市场化阶段。经过10多年的发展，国内污水行业市场化已日趋成熟，以BOT、TOT为代表的特许经营模式逐步成为污水处理厂市场化建设与运营的主要模式，对我国污水处理行业以及其他市政行业的发展产生了较深远的影响。

市场化模式运作的项目通常具有投资主体明确、运营和管理责任界定清楚等优势，再考虑到市场机制本身的优势，因此目前污水行业大多数市场化项目运营状况良好。但以笔者的项目经验和实际调研情况看，有些项目的客观环境和项目条件出现了实质性变化，给污水处理厂的运营带来了较大的影响，这种情况给政府主管部门也带来了新的课题，既考验其履约精神，更考验其行业管理水平。例如，国内某一线城市一污水处理厂BOT项目，由于征地拆迁工作进展缓慢以及投资人本身的延误，致使项目建设严重延期，从而引起了征地拆迁成本、原材料费用、施工费用、管理费用、运行成本等各方面费用的上涨，进而导致特许经营协议中规定的水价不能涵盖实际的项目投资和支撑项目延期运行后的运营成本，造成污水厂建成运行后项目公司的财务状况不佳。又如，某污水处理特许经营项目于2004年建成投产，出水水质指标执行该市规定的二级排放标准，但2009年该市提高了出水标准。为满足新的需求，污水处理厂需进行工艺调整和技术改造，以使出水指标稳定达到新的指标要求。相应的，出水指标的提高也意味着污染物去除负荷的提高（即处理成本的上升），此时项目的处理成本已经大于原特许经营合同的约定，因此该项目同样面临着水价调整的问题。再如，某污水处理厂原设计处理规模为8万吨/天，随着经济的发展，该区域新增污水量较大，超过了该污水处理厂的处理能力，需要对污水处理厂进行扩容。同时，该污水处理厂的进水水质也一直劣于原特许经营协议规定的标准，既增加了污水处理成本，也给

污水处理厂的正常运行带来了隐患，需要对污水处理厂进行升级改造。无论扩容还是升级改造都将带来成本的增加，进而需要对原污水处理价格进行相应的调整。

市场化项目的组织关系较为复杂，风险一般也大于普通的工程项目，因而参与项目的任何一方都应努力采取合理措施去应对和规避风险。同时，虽然污水特许经营项目在国内已有不少案例可以借鉴，但由于该类项目特许经营期一般较长，在运营期难免会出现一些新情况、新问题，这对项目参与各方的应对能力提出了更高的要求。为了使该类市场化项目顺利进行，经过大量实例的研究分析，笔者给出以下3方面建议。

首先，参与各方应具备履约精神。投资人、政府方及其他项目的参与各方都应具备履约精神，遵守共同签署的特许经营协议等一系列协议（包括贷款协议、总承包合同、设计合同等），根据问题产生的原因，由各方合理承担责任。特许经营协议是市场化项目中社会投资人与政府机构之间最基础的合同约定，一般约定了在合同执行过程中合同双方的职责范围、权利义务、违约的处理、出现问题时应遵循的处理原则等。如由于项目公司设计施工延误导致项目建设延期，应要求项目公司加强管理并向政府支付协议约定的违约金等；如政府方未能按时交付施工场地，或遇到政府负责的不可抗力事件等，则应由政府方承担责任，给予投资人补偿或相应延长工期、特许期等。

其次，要尊重客观事实，友好协商。针对出现的新情况、新问题，项目参与各方应在客观事实的基础上，友好协商，分情况具体解决。污水特许经营项目投资运营周期长，特许经营协议中不可能事先考虑到所有可能出现的问题，出现未预料的问题是十分正常的，妥善地解决争端是保证该类项目正常运行的必要保证。对于原协议未明确解决原则的问题，双方应抱着友好合作的心态，积极协商，针对具体情况签署相关补充协议。如污水进水水质超标或政府提高出水标准，政府就应在尊重该客观事实的基础上，与项目公司友好协商，对其实际增加的成本经审核后，采用调整污水处理价格等手段给予补偿。

最后，要借助中介咨询机构的专业力量。有些运行中的污水特许经营项目面临的情况较为复杂，投资人和政府机构往往从自己的角度出发各执一词，不易客观、公正地解决问题，导致纠纷久拖不决，影响项目正常运行，对当地自然环境和投资环境都造成不良影响。项目纠纷陷入僵局的时候，建议最好引入中介咨询

机构，其能站在第三方相对公正、独立的角度进行协调，政府和投资人都能更好地接受。同时，中介机构还拥有专业优势和多个项目的丰富经验，其提出的解决方案充分吸收了同类项目的经验教训，可以使问题的处理更加严谨，更易被政府和投资人所接受。

总之，污水市场化特许经营项目的履行是政府与社会投资人长期合作的过程，项目运作初期成功地引入了投资人并不意味着项目的顺利结束，这仅仅意味着开始。在长期的特许经营期内，从项目顺利建设、平稳运营到完整移交，都全过程地在考验投资人的管理水平以及政府部门的履约和监管能力。为保障项目的顺利实施，项目各方均应从前述3方面入手，汲取教训，重视并科学地对待出现的问题，促进项目和行业的可持续发展。

□李世超王一忱