关于政府投资建设工程总承包项目发包及造价管理的思考--以湖南省长沙市为例

关于政府投资建设工程总承包项目发包及造价管理的思考--以湖南省长沙市为
例
近年来，国家、省、市政府多次发文强调积极推行工程总承包，一大批政府投资建设项目采用了工程总承包模式进行
发包，但因相关政策规定不完善，参建各方水平参差不齐，
导致计价争议较多，本文以湖南省长沙市为例，分析工程总
承包项目发包及造价管理的现状，提出改进的办法和举措，
以期更好的做好工程总承包项目管理与投资控制。

一、长沙市工程总承包模式开展情况
近几年，湖南省和长沙市及各区县对工程总承包模式的推广及应用做了很多有益探索。

《湖南省人民政府办公厅关于
推进工程总承包发展的指导意见》（湘政办发〔2017〕58号）明确，“政府营造鼓励工程总承包发展的政策环境，政府投
资项目和国有投资项目带头采用工程总承包，鼓励社会投资
项目采用工程总承包”。

长沙市先后出台了《长沙市政府投
资房屋建筑和市政基础设施工程总承包管理办法》（长住建
发〔2018〕51号）、《关于明确我市政府投资的市政公用工
程和房屋建筑EPC总承包模式下工程变更管理有关事项的通
知》（长住建发〔2022〕12号）等文件。

长沙县、宁乡市等
区县也出台了政府投资建设项目工程总承包实施细则，这些
对工程总承包项目的发承包、项目管理、投资控制等工作做
了一定程度的规范。

目前，省、市造价站正牵头组织编制总承包计价管理办法，已完成了初稿编制并组织了多次讨论，后期出台后将有利于
进一步加强长沙市工程总承包项目的计价管理，促进工程总
承包模式健康发展。

长沙市公共工程建设中心及轨道交通集团、城发集团、交通集团等市级政府平台公司，先后组织实施了40余个采用工程总承包模式的项目，合同金额200余亿元。

各区县也有一
大批项目采用工程总承包模式。

实施的工程总承包项目中，
在方案批复后、初步设计批复后启动发承包的情况均有，不
同项目合同计价采用总价合同、单价合同、按实结算合同或
多种计价形式的组合。

二、存在的主要问题
目前，采用工程总承包模式的项目实施总体情况较好，但在审批程序、前期准备、合同过程管理、结算审核等方面仍
然存在一些问题。

（一）未经过充分论证及审批，盲目采用工程总承包模式。

相较于传统的项目建设模式，工程总承包模式在某些方
面有一定的优越性，但并非所有项目都适用该种模式。

项目
是否适用工程总承包模式发包，应根据项目类型、投资规模
及收益、前期工作完成情况等来综合论证，且应当要建立统
一完善的审批制度。

长沙市出台的工程总承包管理办法，对
工程总承包模式适用范围进行了明确，但未就是否需要论证、如何论证，是否需要审批、如何审批等做出明确的规定。

导
致出现了“不论实施主体，不论项目性质，不管项目大小，
不管项目难易，均可按工程总承包模式开展，项目只求进度，不管结算（成本）”的局面。

目前大量的小项目、维修项目、精装修项目、地下工程项目等并不适用工程总承包模式，也
按该种模式开展，这个问题在区县表现得尤为突出。

（二）部分项目仍采用按实结算的计价方式。

个别项目
直接设定为按实结算方式，部分项目招标时采用清单计价方式，但考虑到招标时设计深度不够，中标后设计深化、优化
等因素，与实际设计施工相符的投标清单较少，后期结算实
际可利用清单少，项目逐渐演变为按实结算方式。

采用这种
方式，弊端明显。

一方面导致项目计价形成了一种“后计价”模式，难以发挥工程总承包模式的优势，会导致实施阶段矛
盾重重，过程中需对材料认质认价，容易产生争议，影响工
程进度，结算办理困难；另一方面不利于节约政府投资，中
标后实施的主动权往往在中标单位，其管理思路一般是通过盈亏点分析，减少亏损项设计，增加盈利项设计，想方设法设计扩大承包单位自身利益的内容，引导建设单位增加不必要投入来扩大自己的效益。

另外如项目概算批复金额较大，而承包方预计项目建设内容完成后投资仍远小于概算，在按实结算的前提下，中标单位将会千方百计通过增加内容，修改设计方案、使用新工艺新材料等手段将造价补足至概算投资额度。

（三）项目前期工作普遍深度不够，结算易起争议。

根据总承包管理办法等相关规定，项目大多是在可行性研究批复或初步设计批复后进行发包，虽然有了方案图纸或初步设计图纸，但并不能满足项目准确计量计价及编制招标控制价的要求，此外实施过程中，经常出现与招标时初步设计（方案设计）差别较大的情况或许多不可预见情况，投标形成的总价很难真正对应项目实际应发生成本及合理利润，容易造成两个极端，如果投标总价有超乎寻常项目的利润，承包方自然认可，如在实际过程中，投标总价难以覆盖项目实际成本，承包方势必想通过变更、增加内容、降低标准等途径来挽回损失。

另外，政府投资项目往往时间较紧，前期准备工作不够充分，容易出现招标清单描述不清、合同内容不明、界面划分不清、建设标准不明确、变更及优化的界定含混不
清等问题，项目实施及办理结算时容易产生争议，导致项目
结算久拖不决，投资失控的风险相应增加。

（四）参建单位对工程总承包模式理解有偏差。

片面的
认为该种模式可以加快项目建设进度，但实际加快的只是前
期定队伍的时间，招标之后还需进行施工图设计和审批等工作，项目不能及时开工，加快工程整体进度的考虑往往难以
实现。

另外部分单位未充分认识工程总承包合同中设计全过
程参与所发挥的重要作用，认为工程总承包模式仅仅是一家
设计单位与一家施工单位的组合，未能充分调动设计优化的
积极性，未能实现工程总承包项目应产生的1+1>2的预期效果。

（五）工程总承包管理专业人才相对缺乏。

部分建设单位的专业技术管理人员长期从事传统项目的建设管理，没有学
习相应的工程总承包知识，仍将工程总承包项目按传统项目
建设的理念进行管理。

比如很多建设单位仍将设计与施工区
分不同阶段，分由不同部门管理，而部门间并没有有效联动，导致项目在设计及施工管理方面存在脱节。

又如个别建设单位，没有认识到工程总承包项目的特殊性，没有按该模式建
设特点对招标文件和合同做相应的有效修改，仍沿用传统建
设项目的招标文件和合同，导致相关合同约定不符合项目实
际情况，实施过程中才发现前后矛盾，无法落地执行。

（六）没有建立有效的激励及利益共享机制。

为避免承
包人降低标准，项目合同一般都约定了不能优化的内容。

其
他内容承包人可根据自身技术实力、管理水平来优化，而对
于优化引起的相关费用减少则由承包人单独享有，与发包人
无关。

对按实结算的工程总承包项目而言，合同的上述约定
没有激励作用，中标单位缺乏为建设单位节约投资的动力，
对总价形式的工程总承包项目而言，承包人有优化的动力，
但节约的投资部分政府方没有共享。

三、工程总承包项目发承包及管理的建议
（一）出台规范性文件和实施细则。

目前，工程总承包模式仍在探索阶段，其操作管理缺乏完善、统一、适用的规范
和细则,相关部门应进一步出台规范性文件及实施细则，明确政府投资建设项目工程总承包模式下的管理流程、办法，涵
盖项目立项、招投标、过程管理，结算支付等全流程的管理
要求，在明确参建各方责任义务的同时，也明确政府方相关
部门的责任风险范围，进一步规范工程总承包的建设管理。

（二）科学合理选用工程承发包模式。

发包人应根据建设项目情况、自身管理水平和实际需要，合理选择工程的承发
包模式，对建设范围、建设规模、建设标准、功能需求等建
设内容明确、技术方案成熟的项目，宜采用工程总承包模式，且应由建设单位组织论证并报政府相关部门审批。

而改造项
目、维修工程、精装修工程、绿化景观工程、城市更新项目
及前期建设需求不明确、个性化要求较高、实施过程存在较
多不确定性的项目，不宜采用工程总承包模式。

采用工程总
承包模式发包的项目，原则上应当在初步设计批准后进行发包，严格限制在可研批复后发包的情况。

（三）合理选定项目的计价模式。

原则上工程总承包项目应采用总价合同形式（以规模或功能单位作为计量单位的部
分可视为总价形式），除合同约定的非承包单位承担的风险
可调整外，一般不予调整。

也可根据项目的实际情况，对承
发包时无法确定的一部分内容，以单价、暂估价等形式列项，但应严格控制该部分造价占合同总价的比重，并在招标文件
及合同中明确约定该部分计量计价的规则。

鉴于按实结算方
式的种种弊端，建议严格限制项目单独采用该种计价方式。

（四）加强前期工作的统筹管理。

招标阶段，对于结构相对复杂、技术难度较大的项目，建议建设单位应组织初设单
位在初设基础上进一步深化，并对建设标准、功能需求进一
步细化，为准确编制招标控制价，合理确定项目造价打好基础。

此外，发包人应根据发承包的基础条件，按照权责对等
和风险共担的原则，在招标文件和发包人要求、合同中明确
各方责权利以及项目的风险范围。

合同中，项目范围及内容
应界面清晰，建设标准、功能需求应明确并可落地执行，同
时应明确定义优化和变更的范畴，对相关变更程序、变更估价原则等进行明确界定，减少合同履约及结算的争议。

（五）强化项目过程履约管理。

在建设过程中，发包人及监理单位应当加强对施工图设计与初设文件、招投标文件、合同等比对检查，监管其是否按约设计、按约施工，对过程中发生的内容、功能等变化应及时审核认定，严控不合理变更。

建议鼓励引入设计咨询单位对施工图进行审核，对承包单位的设计文件及设计优化进行专业把关，引入全过程造价咨询单位，从投资控制的角度为项目建设的经济性把关。

（六）组织业务培训提高管理水平。

工程总承包模式下的招投标管理、合同设置、过程管理及造价控制等均与传统项目有较大差别，对政府相关部门、业主及造价咨询等参建单位均提出了较高的要求，相关单位及部门应加大力度组织业务培训，提高相关从业人员技能水平，更好地胜任工程总承包模式下项目管理。

（七）探索利益共享机制并建立指标体系。

优化后节约的投资，业主方应适当分成，建议设置利益共享机制，在招标文件、合同中约定利益分成，体现出选用工程总承包模式的优势。

另外，建设单位和各地财审机构应加强历史项目数据的积淀，建立工程大数据库，筛选项目经济指标、材料价格
等信息数据，为工程总承包项目招标控制价编审、材料定价提供依据。