(完整word版)浅谈公共管理理论研究的前沿问题

浅谈公共管理理论研究的前沿问题
【摘要】随着中国改革开放的不断深入,中国的公共管理面对着更为复杂的外在环境和内在机理规律，加强分析中国的公共管理理论研究的前沿问题具有重大现实意义。

文章提出公共管理的前沿问题,分析当前公共管理的前沿核心,重点探讨公共管理的理论前沿，以期有助于我们预测公共管理的研究前景，正确引导我们进行公共管理的学术研究，并在现实中能够发挥指导作用.
【关键词】公共管理；理论；前沿问题
一、公共管理的前沿问题
公共管理学是一门研究公共权力机关和非盈利社会组织为了更有效地促进
公共物品，保障和增进公共利益平均分配,促进社会整体发展,正确运用公共权力和各种行之有效的科学方法，依法对社会公共事务进行管理的新兴学科。

公共管理与管理学有很大的相似性.它要指引公共部门，尤其是政府部门应该怎样做才能够更有效率，其前提与基础是解释公共部门的各种收入与支出行为、公共管理以及对市场中微观主体的影响与后果。

需要注意的是，与管理学不同,在具体分析问题时，公共管理有着特殊的研究前提与研究对象。

而且公共部门与社会的各个主体都有着千丝万缕的关系，各个主体的反应与对策将对公共部门的政策执行结果产生巨大影响.这也就给公共管理带来了其他学科所没有的挑战。

由此可见公共管理有着特殊的“为什么”的问题.
卡尔森（Garson）和欧佛曼（Overman）认为，1975 年的“政策管理协助研
究委员会报告”是公共管理概念流行的源泉.［1］他们指出，在该报告中，公共管理被分为三个领域：（1）政策管理涉及政策选择和资源配置方面的问题；（2)资源管理涉及预算、财务管理、人事、采购与供给、财产管理和信息管理等；(3）项目管理则涉及日常执行，包括日程安排、记录保存、生产效率与监督等。

大多数美国公共管理研究者似乎更偏好另外两个相近的概念：“政治管理”
和“战略管理”.20 世纪80 年代早期发展起来的政治管理研究跟哈佛肯尼迪政府学院密切相关。

政治管理研究的主要理论家、该学院的摩尔（Moore）明确表示：“我们的‘公共管理’概念在公共行政的传统责任之上加入了目标设定和
政治管理的责任。

”[2]由此可见,公共管理的研究重心已经从传统公共行政学的POSDCORB 范式（计划、组织、人员、指导、协调、报告和预算）转移到PAFHRIER 范式（政策分析、财务管理、人力资源管理、信息管理、外部关系).
综合各国的政府改革与发展前沿报告，结合我国当前政府改革面临的种种问题，具体而言,笔者认为下列几点是公共管理的主要的几个前沿问题：（1）廉政、福利与绩效；（2)绩效与服务;（3)分权与私有化;（4)强势政府与公共服务；（5)财政与社会管理；（6）政府关系与人力资源；（7)公共权力的所有者与行使者之间的矛盾。

二、公共管理的前沿核心
自改革开放以来，中国对于公共管理的理论和实践是十分广泛的,改革开放三十多年的时间中，中国在公共管理方面开展了富有意义的研究以及实践。

这些相关的研究和实践取得了一定的成绩，但还存在一定的改进空间，对于具备特质性的公共管理探究上仍然不够。

就一般状况上分析，公共管理的主要功能仍然是社会公共权力集合者实施管理的过程，因此，公共管理在社会范围内产生影响的对象主要还是公共事务。

面对不同性质的公共事务，则会产生不同的公共管理模式和方式。

社会的公共事务的本质是逐渐产生变化的，具备了动态性，所以其呈现出的表现更为无限性.因此，社会公共事务的不断变化的状况对于公共管理的基本特征和基本概念范畴等会产生更多的变化和影响，而这种共存关系当中,公共管理主体仍然还是整个公共管理理论和行为中的核心要素，也就是由谁来主导公共管理的各种行为，这方面存在三种研究情形。

(一）公共管理者多元并存的问题
如公共管理行为的实施者是政府，或者是公民其参与的层面的差异，或者是第三部门非政府性的公共管理。

公共管理的主导行为当中，非政府性公共管理以及公民参与容易出现忽视政府主导性的状况,虽然在公共管理理论中也有多中心治理的观点，但是这一种研究并不能够忽视或者淡化政府在公共管理的主导性。

(二）公共管理者多元功能化
第二种状况是针对多元公共管理理论，提出一种结合的研究方向，即政府、民众参与以及非政府性的公共组织这三者的结合，认为新型的公共管理模式应该是政府、民众参与以及非政府性的公共组织联系在一起，形成一种新颖的公共管理体系.这种研究观点认为公共管理不能够和政府的管理划上等号,也不能够把多元主体作为整个公共管理行为的绝对主导。

这种观点认为公共管理行为应该是民众、非政府性的公共管理组织以及政府三者形成三个公共管理行为的主体进行功能性分析，然后功能性分解之后,由其主导倾向划分出公共管理的模式类型.由政府进行主导的通常有中央集权的公共管理模式，也有民主化或者社会化的管理模式。

而另外一种则是非政府公共组织进行平等合作，如社会公共事务治理自主化的方式，产生多个管理中心。

由此可见，政府主导的公共管理,无论是集权式的还是民主式的，都属于一种从上到下的管理，和被管理方相互之间就是一种“父子关系”。

而公民参与以及非政府组织则是互相合作的关系.从这种方向上看，公共管理的整体面貌更加清晰,整个框架也更贴合公共管理实施过程当中彼此的关系，并且梳理了政府管理、社会治理以及公共管理之间的概念范畴，整合了非政府组织和公民参与的力量，整体脉络更为清晰。

如果从客观的角度上看，这种研究模式主要还是希望走共同管理的模式，和实际的公共管理仍然存在一定的差距。

（三)公共管理的三元体系
第三种状况是提出了三元的公共管理体系。

第一种就是国家机关对于社会实施的政府主导型的公共管理行为；第二种是非公共性的管理和行政结合之下的公共管理；第三种是非国家机
关，也就是公共的社会组织所实施的公共管理。

这三种不同类型的公共管理行为最终在社会和国家的整体当中得到统一,整合之后就是一种整体性的公共管理行为。

不过，这三种不同类型的公共管理实际上不能够完全划上等号，更不是一种三等分的结构，其管理领域的边界是十分清晰的。

第一种类型的公共管理行为是政府以及国家机关所实施的行为，这种行为的影响是整个社会以及整个国家的，其具备多样性以及广泛性,在国家的范畴当中具备一定的权威性。

第二种类型是从私人组织的公共管理当中放大而来，它本质上就是政府的组织以委托的形式,或者部分公共权力的让渡，让部分大型私人组织拥有部分的公共管理权力。

最后一种类型实际上是一种公共性和私人性的结合，这种结合就是除了非政府公共管理组织之外的公共管理行为。

这种管理有时是一种政府性的公共管理，有时是具备较为明显的私人性质，这两种不同性质互相之间交叠在这一种类型之中。

三、公共管理的理论前沿
公共管理并没有一个统一的研究角度或理论，来自不同学科背景的学者常常
从自己的学科出发进行研究.1993 年，波兹曼（Bozeman）概括了三种研究公共管理的角度：政策学派的角度(P）、工商管理的角度（B）和一个尚难鉴别的角度。

[3］凯特尔（Kettl）和米尔沃德(Milward)在《公共管理的现状》一书中，将政治学、经济学、社会学和心理学列为公共管理的学科基础。

［4]在《公共行政手册》中，里欧（Liou）认为公共管理的研究方法包括政治学、经济学、社会学、心理学、法学、管理学、哲学等学科：政治学是公共行政分析最早使用的方法，它为公共行政中的官僚治理与官僚责任的分析提供了重要依据；法学是欧洲大陆公共行政的基础；哲学则用来研究政府官员的伦理问题；近期,经济学与管理学在公共行政中扮演着主要的角色。

［5]里欧（Liou）认为,经济学为我们更好地理解官僚制度提供了理论分析框架，商业管理中的许多具体方法则可供政府部门的改革借鉴，以提高效率。

由此可见，公共管理目前在运用各个学科的理论与方法来研究公共部门(包括政府与其他社会组织）的问题。

除此以外，巴特利（Batley)与拉比（Larbi）进一步指出，公共管理运用
的新理论包括新古典经济学、新制度主义和委托代理理论：新古典经济学提供了以市场为基础的个体选择理论、自利人假设与分配效率标准；新制度主义则更关注如何建构制度规则与规范，从而协助人们寻求利益；委托代理理论将公民视为委托人，政治家与官僚则是代理人,进而研究公共部门与私人部门之间的关系;公共选择理论依然是公共管理的核心理论,该理论假设选民会根据自己的利益投票，利益集团会寻租，政治家对权力与地位情有独钟，官僚则时刻在寻求预算最大化与机构扩张,因此，政治家与官僚会利用手中的管制权与分配权来向选民与利益集团换取选票。

［6］
综合而论，公共管理理论前沿主要包括管理主义理论、公共管理过程理论、
公共选择理论、交易成本理论、政治制度理论、政治系统理论等。

（一）管理主义理论
管理主义理论（Managerialism Theory）也为新公共管理理论（New Public Management Theory)。

“以市场为基础的公共行政"、“后官僚制度典范”、“企业型政府"等都是对管理主义或新公共管理的众多称呼。

它是一种国际性思潮,它起源于英国、美国、新西兰和澳大利亚，并迅速扩展到其他西方国家.管理主义运动的兴起意味着公共部门管理尤其是政府管理研究领域范式的转变.
管理主义理论的理论要点：(1）公共管理领域中的专业化管理;(2)绩效
的明确标准和测量;（3）格外重视产出控制；（4)公共部门内由聚合趋向分化；(5）公共部门向更具竞争性的方向发展;（6）对私营部门管理方式的重视；（7）强调资源利用要具有更大的强制性和节约性.
管理主义理论或新公共管理理论是一种正在成长着的新理论范式及实践模
式，为公共管理和公共管理研究奠定了更为广泛的理论基础，开创了理论视野，建立了一个更加全面、综合的知识框架，它被人们称为“以经济学为基础的新政策管理论"或“市场导向的公
共行政学".管理主义理论或新公共管理理论对传统的政策科学提出了严峻的挑战，它大大改变了公共部门管理尤其是政府管理学科的研究范围、主题、研究方法、学科结构以及实践模式，是公共管理学科和公共管理学科的又一次范式转变。

（二)公共管理过程理论
公共管理过程理论（Functional Course Theory），是由公共管理科学的创
始人拉斯韦尔（H。

D。

Lasswell）提出来的。

理论要点是将公共管理看作是一种政治行为，通过政治与政策的关系对公共管理的政治行为进行阶段性或程序化的研究。

公共管理过程理论是政策分析教科书普遍介绍的理论，它把政策过程分为一
系列的步骤，如议程设定、政策建构与合法化、政策执行与评估等.该理论在20 世纪七八十年代风靡整个公共管理领域，其重要的研究成果主要体现在议程设定、政策执行和评估等阶段。

拉斯韦尔认为，在整个公共管理的过程中，需要完成七项重要环节或功能：（1)情报。

它包括与政策有关的问题是怎样引起决策者注意的，决策者是怎样收集和处理该方面的信息的.（2）建议。

处理某一特定的政策问题的建议或那些解决政策问题的可供选择的政策方案是怎样形成和提出的。

（3）规定。

是谁制订和颁布了那些对社会具有普遍约束力的规则，他们是怎样制定和颁布这些规则的。

（4）援引。

谁拥有合法的权威,可以决定特定的行为是否违法,并要求人们遵守这些规则和法则。

(5）实施。

规则和法则在实际社会生活中是怎样运用和实施的.（6）评估。

怎样去评估政策的实施情况？怎样去评估政策的成功与失败。

（7）终止。

最初的规则和法则是怎样被终
止的或者这些规则和法则是怎样从被改变了的形式继续存在的。

［7]
（三）公共选择理论
公共选择理论（Public Choice Theory）是当代西方经济学的一个分支，同时也是现代政治学的一个重要研究领域。

它是诺贝尔经济学奖获得者美国学者詹姆斯·布坎南（J.M。

Buchanan）创建的。

它运用现代经济学的逻辑和方法，分析现实生活中政治个体的行为特点和政府的行为特点；研究非市场决策的集体决策；并以人的自利作为出发点，分析个人在政治市场上对不同的决策规则和集体制度的反应（即公共选择问题)，以期阐明并构造一种真正能把个人的自利行为导向公共利益的政治秩序。

公共选择理论将政治市场上的集体决策作为主要研究内容，核心问题是要阐明把个人偏好转化为社会决策的机制或程序的选择。

理论认为，公共物品的选择包括公共管理的产生多在“政治市场”中完成的。

与一般经济市场不同,政治市场具有三个特点，即选择结果有间断性、政治选择是一次性和不完全的、政治消费者不完全清楚自己选择的最终结果的特点。

集体决策也不同于市场决策包含三层涵义，即集体性、规则性和非市场性.在政治领域，重要的命题并不是政府、党派、社会团体自己的选择行为和选择过程，而这些集团之间与组成集团的个
体之间，出于自利动机而进行的一系列交易的过程.有效率的政策结果并不是出于某个政治领袖的头脑，是产生于集团或组织集团的个体之间相互讨价还价、妥协与调整的政治过程.
公共选择理论分析和研究了公共管理、产生的缘由、规则和运行及其结果，采用经济学的假设理论和方法研究非市场的决策，详尽地告诉我们政策系统的“暗箱"运作过程，公共管理实质上是公共选择的过程。

(四）交易成本理论
交易成本理论（Transaction Cost Theory)是用比较制度分析方法研究经济组织制度的理论.它是英国经济学家罗纳德·哈里·科斯（R.H。

Coase)在其重要论文“论企业的性质”中提出来的。

它的基本思路是：围绕交易费用节约这一中心，把交易作为分析单位，找出区分不同交易的特征因素，然后分析什么样的交易应该用什么样的体制组织来协调。

科斯认为，交易成本是获得准确市场信息所需要的费用，以及谈判和经常性契约的费用.也就是说,交易成本由信息搜寻成本、谈判成本、缔约成本、监督履约情况的成本、可能发生的处理违约行为的成本所构成。

［8]
交易成本理论对于公共管理学的发展产生了重大的影响。

它告诉我们，政策或制度的产生源于交易成本的降低，能够协调组织行为，走向公正、秩序和安全，使我们从另一处角度去了解公共管理的特征性及其必要性.在此基础上形成的制度分析学派，对于公共管理的研究和分析发挥着越来越重要的作用。

但由于过分强调“成本”或“制度”概念，往往也使公共管理的合理性和价值性受到怀疑。

(五）政治制度理论
政治制度理论(Political Institution Theory）是将公共管理看作政府机构或体制的产出。

这种理论认为，不论在什么样的国家中，政府都是公共管理的主要决定者和实施者，一项公共管理若不被政府所采纳和执行,就不能成为政策。

政治制度是政治学传统阶段研究的内容，公共管理科学研究中的政治制度理论也可以看作是对国家政治制度研究的延伸.在一般情况下,政治制度的性质、特点和形式能够从总体上规定政策的基本过程。

不同性质和不同形式的政治制度在政策过程中势必存在着不同的特点，因而公共管理学科就体现出了国际化（规范化）与本土化(个性化）的双重特点。

反过来，不同性质和特点的政策也在一定程度上反映了不同政治制度的性质、特点和形式，反映着不同的意识形态、价值观念和伦理取向.
政治制度理论突出制度安排及机构设置与公共管理之间的关系，要求人们重视制度或体制对公共管理可能产生重要的影响,这显然是公共管理研究的一个不可忽视的方面。

但是，这种理论往往导致只分析制度结构，而忽视公共管理的政治过程;只注重静态研究，忽视动态研究;片面强调制度的作用，忽视其他社会、经济因素对公共管理影响的倾向。

(六)政治系统理论
政治系统理论（Political System Theory）是美国政治学家戴维·伊斯顿（David Easton）在政治学研究中运用系统分析方法提出的一种理论.认为，公共管理是政治系统的产出，是对周
围环境所提出的要求的反应。

政治系统按照动力学的术语进行分析,把政治过程阐释为持续不断且相互关联的一连串行为,形
成系统的流(flow），并建构了动力反应模式.
政治系统是一个开放的系统，它容易受到环境的影响。

环境是由社会大系统中除政治系统之外的各种状况和条件所构成的其他子系统组成，包括社会内部环境（生态系统、生物系统、个人系统、社会系统)和社会外部环境（国际政治系统、国际生态系统、国际社会系统）。

政治系统理论对政策科学的影响很大。

这不仅仅因为伊斯顿本人对公共管理科学进行了大力倡导，也由于系统分析方法本身就是一种科学的决策分析方法，是现代管理和政策研究中的一种比较通行的方法。

政治系统理论告诉我们，公共管理过程就是一种输入——转换-—输出的系统过程，这有助于我们探求公共管理的形成，提醒我们注意公共管理与环境的相互作用，政治系统如何影响公共管理的内容等方面的问题。

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