“三权分置”分出一片新天地——济南市莱芜区推进“三权分置”的实践与探索

“三权分置”分出一片新天地——济南市莱芜区推进“三权分置”的实践与探索
发布时间：2021-11-11T07:38:58.957Z 来源：《中国科技人才》2021年第22期作者：刘建平
[导读] 为更好贯彻落实农村土地“三权分置”政策，我们在莱芜区推进行了调研，该区积极组织引导、创新机制、政策激励，极大地带动农村各种生产要素优化配置，走出了一条依靠适度规模经营发展现代农业的新路子。

济南市农业技术推广服务中心山东济南 250000
摘要：为更好贯彻落实农村土地“三权分置”政策，我们在莱芜区推进行了调研，该区积极组织引导、创新机制、政策激励，极大地带动农村各种生产要素优化配置，走出了一条依靠适度规模经营发展现代农业的新路子。

目前全市发展专业合作社10626家，流转土地215.46万多亩，促进农村土地资源的灵活配置，合理流动，提高农民收益。

关键词：三权分置；规模经营；土地流转
土地是生存之本、财富之母、发展之基。

土地作为一种生产要素，只有合理流动、有序流转，才能优化配置、提高效益。

从国内看，“三权分置”是工业化、城镇化快速发展背景下建设现代农业的客观要求，是农村经济发展的必然趋势。

从国际看，促进“三权分置”实现规模经营，也是各国推进农业现代化的重要着力点。

基于此，莱芜区把“三权分置”作为农业农村发展改革的突破口和着力点，通过组织引导、机制创新、政策激励，带动农村各种生产要素优化配置，走出了一条依靠适度规模经营发展现代农业的新路子。

一、适度规模经营的形式。

以“解决好地怎么种”为导向，坚持因地制宜、分类指导，引导农民采取租赁、转包、入股、合作等多种形式流转土地，目前，全区共流转土地33.83万亩，占家庭承包经营面积49.3%以上。

根据不同的情况和特点，积极探索实践形成了五种比较典型的土地规模经营模式，形成多形式、高效益的流转格局。

“龙头企业+村级组织+农户”模式。

即龙头企业在村级组织的协调下，连片承租农民土地，建设标准化生产基地，进行规模经营，农民变成基地的产业工人，村委会通过服务收取一定的组织管理费，实现企业、集体和农民三方共赢。

“合作社+农户”模式。

即农户带承包地加入合作社，建设合作社自属基地和合同基地，集中发展高效农业。

社员每年除获得土地的保底收入外，还可以获得在基地打工的工资收入、按入社土地面积或资金的分红。

对合同基地农户，合作社按高于市场价的保护价收购，并根据交易量返还。

“村委会+村民土地入股+合作社”模式。

即在有条件的村，将农民的土地承包经营权以一定土地面积为单位量化为股权，成立土地股份合作社，实行统一经营，农民按股获得收益，实现土地承包经营权的价值化和有偿化。

“家庭农场+农户”模式。

即种养大户、技术能手等农村能人流转土地建设家庭农场，作为种养大户的“升级版”，连片规模开发，发展高端高质高效农业。

“种养大户+农户”模式。

即引导农户将土地向从事同一产品生产经营的农户集中，发展一个主导产业，形成规模效应。

二、适度规模经营的保障。

在发展适度规模经营的过程中，正确处理市场导向与政府引导的关系，既发挥市场机制配置土地资源的决定性作用，又采取切实有力的政策，引导土地有序流转，促进适度规模经营发展。

（一）坚持“三个原则”，规范适度规模经营。

遵循市场经济规律和农民群众意愿，牢牢把握政策界限，使土地流转和规模经营走上稳步、健康、有序的发展轨道。

一是坚持“稳制、分权、搞活”的原则。

在坚持农村家庭承包责任制的前提下，实行土地所有权、承包权和经营权“三权分置”，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，鼓励农户以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地，逐步形成土地要素市场，夯实发展适度规模经营的基础。

二是坚持“自愿、依法、有偿”的原则。

土地使用权流转充分尊重农户意愿，不搞强迫命令，不搞一刀切。

自愿流转的农户，任何组织和个人不得干预其流转；对个别不愿意流转土地的农户，绝不以少数服从多数的办法强迫其流转。

流转过程严格按照法定程序操作，流转的土地绝不允许改变土地集体所有性质、绝不允许改变土地用途、绝不允许突破规划。

充分体现有偿使用原则，确保农户土地流转收益持续高于其自主经营土地收入。

三是坚持“集中、连片、规模”的原则。

土地流转要求相对集中，与现代农业发展规划和产业化经营相结合，支持农民以多种联合、合作方式流转土地，使流转的土地达到集中连片，规模开发，集约经营，发挥规模经营的作用，产生规模经营效应，促进农业标准化、规模化、产业化发展。

（二）注重“四个结合”，促进适度规模经营。

顺应工业化、城镇化快速发展和农村劳动力大量转移的新形式，因势利导、顺势而为，采取有力措施，鼓励引导土地经营权向规模经营主体流转，优化土地资源配置，促进农业生产集约化、规模化经营。

一是与培育新型经营主体紧密结合。

土地经营的规模化有赖于经营主体的多元化。

本着“缺什么、补什么”“需要什么、支持什么”的原则，市财政每年安排资金，其中家庭农场、农业龙头企业、农民专业合作社、社会化服务组织、土地流转、品牌创建、农民培训等项目，采取贴息、以奖代补等形式，大力培育壮大、规范提升各类新型农业经营主体，积极发展适度规模经营，加快形成以家庭承包经营为基础，专业大户、家庭农场、农民合作社、产业化龙头企业、社会化服务组织为骨干，其他组织形式为补充的新型农业经营主体队伍。

二是与加强社会化服务体系建设紧密结合。

着眼于构建覆盖全程、综合配套、便捷高效的新型农业社会化服务体系，帮助农民群众解决一家一户办不了、办不好的事，在镇、村两级开展农业社会化服务试点，为现代农业发展提供有力的服务保障。

各镇探索建立了“功能多元、场所固定、设施配套、人
员精干、服务优质、运行规范”的农业综合服务机构。

在组织架构上，实行“1+1+N”模式。

在镇一级设置“1”个统筹协调农业农村工作的职能部门；整合涉农站（所），组建“1”个综合服务中心；根据业务需要和特色产业发展，农业综合服务中心设立多个专门的服务部。

在职能配置上，实行”3+X”模式。

即按照“公益服务和经营服务相结合、专项服务和综合服务相协调”的要求，在切实履行好农技推广、动植物疫病防控、农产品质量监管这“3”项基本服务职能的基础上，有重点地为群众提供政策宣传、产权交易、信息发布、生资配送、农机作业、产品营销等定向服务。

在服务方式上，构建“三位一体”格局。

通过“服务中心+农民”、“服务中心+新型经营主体”、“服务中心+新型经营主体+农民”等模式开展多层次、一体化的服务。

三是与提高民生保障水平紧密结合。

把保护土地流转农民的利益放在重要位置，引导各级积极探索园区带动、农业产业化带动、旅游开发带动等路子，不断提高二三产业发展水平，为土地流转农民创业、就业提供广阔的舞台。

对农民流转全部土地后自主创业和兴办项目，享受相关优惠政策，在就业、子女入学、社会保障等方面享受与城镇居民同等政策。

同时，坚持把被征地农民纳入城市廉租房保障和基本养老保险范围，不断提高社会保障水平，让农民失地不“失利”，调动了农民土地流转的积极性。

四是与促进人口向城镇集中紧密结合。

在不断消除各种城乡差别的同时，重点做好宅基地空间转移文章。

主要是通过加大培训力度，引导土地流转的农民向二、三产业转移；出台进城务工农民优惠政策，使通过发展二三产业、富裕起来的农民离开土地向城镇集中。

同时，利用土地开发整理复垦政策，采取农村宅基地置换社区楼房的方式，促进农村集体建设用地使用权流转，建设新型社区，为人口集中居住创造条件；新增的耕地，不再平均分配到户，统一流转给经营主体，收益作为集体收入。

（三）建立“三项机制”，服务适度规模经营。

建立健全土地流转机制，一手抓管理，一手抓服务，为规模经营提供良好的环境。

一是建立土地流转管理机制。

建立健全了土地承包经营权备案、登记和档案管理制度，及时做好土地流转的登记备案、流转资料的收集和归档工作；加强对流转土地使用情况的监督检查，有效防止经营者损害生态和生产环境，随意改变土地用途，切实维护好农民的合法权益。

二是建立土地流转交易机制。

设立了专门的土地流转交易大厅，配备了电子显示屏，及时、准确、可靠、全面地发布供需信息。

大厅内有专门的工作人员，审查流转业主的资质，指导农户和业主严格按照流转程序操作，签订规范的流转合同，建立完善土地承包和土地流转台账，监督土地流转合同的履行情况，确保了农民土地流得动、转得出、有效益。

三是建立土地流转纠纷调处机制。

针对土地承包经营权流转过程中的突出问题，创新工作方法，在区、镇成立土地流转纠纷调处机构，深入镇、村基层和走访农户，及时做好土地承包和流转纠纷的调处工作，同时规范纠纷调处手续，做到限期内及时答复，使纠纷尽可能得到圆满解决，使纠纷问题解决在萌芽，维护农村社会稳定。

三、“三权分置”的成效。

通过“三权分置”，推进土地流转、发展农业适度规模经营，真正把农民从土地上解放出来，能有效解决当前农业发展面临的许多难题热点问题，达到了“三活三满意”，即流活了农村劳动力、农民满意，流活了土地、企业满意，流活了经济、政府满意，形成了规模化生产、区域化布局、标准化管理、产业化经营的现代农业基本格局。

一是能有效解决产业区域化布局难的问题。

土地适度规模经营带动了整个农业生产要素在地区、企业和农户之间的优化配置，推动了特色农业板块形成，大幅度提高了农业规模效益。

目前，莱芜区种植业的粮食、生姜、大蒜、蜜桃、花椒、黄烟，畜牧业的莱芜黑猪、肉兔等主要农产品，都有集中产地。

初步形成了中西部姜蒜种植加工储运板块、南部林果板块、北部生态旅游板块等几大特色鲜明的农业生产板块格局。

二是能有效解决确保农产品质量安全难的问题。

规模化生产经营，能有效促进标准化生产技术的推广应用和农产品品牌的培育，特别是通过建立农产品质量追溯制度，农产品质量安全问题将得到有效解决。

莱芜区各经营主体充分利用倒逼机制，紧盯国际国内高端市场，把发展标准经济作为引领农业适度规模经营的关键举措，从特色优势农产品做起，积极争创国家、省标准，逐步健全完善农业标准体系，大幅度提高了农产品质量，增强了在国内外市场的竞争力，主要“菜篮子”产品基本实现了有标可依。

三是能有效解决农业发展方式转变难的问题。

一方面，带动培育了一批龙头企业、专业合作社、专业大户等新型经营主体，这些经营主体紧贴市场需求，大力发展农产品精深加工，拉长产业链条，大幅度提高了农业比较效益，带动了70%以上的农户参与产业化经营，开发姜蒜等精深加工产品200多个，销往48个国家和地区，平均增值10倍以上。

另一方面，提高了经营主体投资投劳的积极性，促进了新品种、新技术、新方法的应用和推广，科技进步和劳动者素质提高对现代农业发展的促进作用更加明显，资源节约型、环境友好型农业得到迅速发展。

目前，标准化种植和生态养殖在莱芜市已经得到普遍推广，标准化种植面积占耕地总面积的40%左右，平均两个村就建有1处生态养殖小区；设施农业面积达到6万多亩，测土配方施肥面积达到120万亩，各类农作物病虫害统防统治面积达到30多万亩。

四是能有效解决吸引工商资本下乡难的问题。

连片规模的土地、配套完善的设施、良好宽松的环境，有利于吸引工商资本投入农业经营，发挥其在技术、投资、管理营销和信息方面的优势，与农村资源“嫁接联姻”，提高农业专业化集约化水平和农村资源配置效率，实现共享共赢。

五是能有效解决农民增收难的问题。

实行“三权分置”，农民收入实现了多元化，对转出土地的农民而言，土地入股或出租有租金或股金收入，再在企业生产基地打工作有工资收入；有些农户离开土地从事二三产业有经营收入，加入合作社后还有分红收入。

对转入土地农民而言，据测算，莱芜区实行适度规模经营，劳动力人均占有土地资源是分户经营的3—4倍，平均每个农业劳动力年创造产值2.5万元，相当于分户经营的3倍多。