我国地方政府债务状况以及治理思路分析

《财政学》课程论文
题目我国地方政府债务状况以及治理思路分析系别工商管理系
专业工商管理
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完成时间 2013 年 6 月
XXXX制
一、我国地方政府债务的定义和分类
（一）地方政府债务
地方政府债务，是指地方政府作为债务人要按照协议或合同的约定，依照法律的规定向债权人承担的资金偿付义务。

目前，我国地方政府债务主要包括省(以及省级政府)、地(或地级市)县(或县级市)、乡(镇)四级政府负债。

（二）我国地方政府债务的分类
世界银行汉纳·普拉科瓦(HanaPolackova)发展和完善的财政风险矩阵模型认为，政府债务可以用两对概念的组合来表示，即政府债务可以是直接的或者或有的，显性的或者隐性的。

据此，我国地方政府债务可以分为四项：显性的直接债务、隐性的直接债务、显性的或有债务和隐性的或有债务。

传统的财政分析方法把注意力集中在政府显性的直接债务上，对其余三种政府债务则往往没有给予足够的重视。

直接债务是指政府在任何条件下都无法回避的责任和应当履行的义务，是后果可以预见的负债．例如政府发行的债券、法律规定的未来养老金的偿付等等。

或有债务是指在特定条件下政府需要承担和履行的责任及义务．其出现与否取决于特定事件是否发生，而这一特定事件的发生可以内生于政府的政策(例如政府项目带来的道德风险)，也可以外生于政府的政策(例如自然灾害)。

显性债务和隐性债务是从另一个角度对政府债务所作的划分。

显性债务是指由国家法律或政府签订合同明确规定的必须由政府来偿还的债务，当债务到期时，政府有法律义务处理这些债务，例如主权债务的偿还以及难以履约的政府担保债务的偿还。

隐性债务与之相反，它代表了道义上的义务，这种道义义务不受法律约束，而是由公众的期望或政府压力决定。

在某些危机事件发生后，政府经过事后的得失权衡，通常会对事件进行干预，承担事件的最终职责，以减少损失。

例如对银行破产后小储户利益的保护，对于未承保的自然灾害受害者的救济等。

按照这一分类，将我国地方政府经常发生的债务内容制成表（1）。

需要注意的是，这里并没有把地方政府所有的债务都囊括进来，并且，也并不是每一个地方政府都存在这些项目的债务；此外，在或有债务中也还存在债务是否最终由政府负担的问题。

因此，有必要结合地方实际对具体的债务进行进一步的分析。

表1地方政府债务矩阵*
二、中国地方政府债务现状
1、债务涉及面广、项目众多、规模庞大
各级地方政府在财政有限的情况下，出于各种动机，举债行为十分普遍。

目前，地方政府有据可查的或有债务项目就有10多项，主要包括：国债转贷的配套资金、地方政府担保、粮食企业亏损挂账、地方政府的各种拖欠、地方社会保障基金缺口、地方金融机构的不良资产等。

据有关统计（仅限于财政部门举借和偿还的显性债务)显示，2005—2009年到期的地方政府债务达到8450亿元，占应偿还债务总额的57．2％，年均超过1690亿元[1]。

2、债务逾期率高，清偿困难
*根据曹洪彬.试论我国地方政府债务及其风险控制，《经济经纬》，2005年第3期
目前，各级地方政府的官员离任或调任后对自己任期内的负债并不负责，再加上地方政府在债务关系中多属于强势一方，因此地方政府债务的信用程度极低，逾期不还少还的现象比较严重。

根据资料统计，中央政府转贷和地方政府自行借款等已到期但没有如期归还的债务中，73％是地方政府自行借款发生的逾期，此类项目的平均逾期率约三分之一[2]。

对于中央财政转借的国债转贷资金、专项借款以及外国政府贷款、世界银行贷款等，在地方政府不能主动按时偿还时，上级财政往往可以通过体制结算层层扣款的方式归还，但对大多数县级以下地方政府来说，财政收支缺口本来就比较大，特别是乡镇、村级债务大多因税改政策或历史原因，偿债难度非常大。

3、债务构成不透明、统计困难
《预算法》实施以后，由于地方政府的举债行为与《预算法》等相关法律法规相悖，大多数地方政府债务转为隐形债务和或有债务，从而处于地下和隐蔽状态。

与此同时，各级政府缺乏统一的统计口径，更没有较为准确的统计数据，各级地方政府的真实债务规模根本无法统计。

三、我国地方政府债务问题的成因分析
（一）金融体系软预算约束为政府举债提供了可乘之机
在地方政府债务中，几乎有90％的部分是当年在特殊的金融体制下基层政府从国有银行或农村信用社、农村合作基金借支的。

这成了目前化解地方债务工作中无法绕开的“历史遗留问题”。

尽管经过多年的金融改革和地方金融机构的清理整顿，目前在地市和县级政府债务的新增部分，仍然出自这一来源。

实际上，地方政府中的省级、地市级政府往往通过种种“创新”进行债务融资。

有的由地方政府出面担保或提供变相担保（如以地方人大会议通过《决议》的形式），要么直接为城市基础设施融资，要么为所属企业向银行贷款提供方便。

我国地方政府的创造性很强，它们不仅以企业债券的名义发行实际上的市政企业债券，突破了地方政府不得预算赤字的禁令，又以各类投资建设公司吸收委托贷款的方式绕过了中央政府对企业债券发行的审批制度。

比如“政府项目工程贷款”，贷款数量一般很大，由地方政府出面组成银团招揽贷款，银行的希望寄托于政府信誉，其实质是变相发行地方债。

（二）财权与事权不对称
1、财力向上集中
从1994 年税制改革开始，各省每年均有预算赤字。

地方政府的赤字从1994年到2001年以
16%的年增长率增加。

1993年中央财政收入占全国财政收入的比重是22%，2002年上升为54.9% 。

省级财政集中的财力从1994年的16.8%提高到2000年的28.8%。

在此情况下，省及省以下各级地方政府的收支活动越来越依靠上级政府的财力补助。

在全国范围内，财力匮乏的区县一直是典型的“吃饭财政”、“讨饭财政”，经常为提供辖区基本公共服务而负债。

2、事权向下分解但转移支付不规范
尽管基层政府没有足够的财力，但制度安排中它们承担的责任却是硬性的，而且都十分艰巨。

比较明显的有三个：一是农村义务教育经费；二是“农基会”历史债务；三是粮食补贴挂账。

一般而言，上级政府制定有利于自己的规则是正常的。

可是这些规定在执行过程中还总是存在一些财力上移的机动调整，如将部分行业营业税（地方税收）改征增值税（中央分成75%）。

不仅如此，即使事前制定方案，上级政府往往对自己应该下拨的转移支付款也不及时拨付。

如有不少乡镇反映，他们要及时拿到从上级的拨款并不容易。

即使按规定应该正常的经费拨款，也常常因与下达给乡镇其他任务（如计划生育、招商引资或GDP完成数）挂钩而拖延[3]。

（三）缺乏政府债务风险预警和控制机制
为了克服中央政府为地方提供隐性担保而产生的道德风险——地方政府通过过度举债享受债务短期收益而未来债务成本由中央政府承担，西方发达国家中央政府都制定了地方政府债务风险预警机制，对地方政府债务进行监控，如果哪个地方政府可能出现债务风险，便及早采取措施进行防范、控制和化解。

我国目前地方政府债务种类多，或有债务比重大，而政府债务统计口径又不统一，主要是直接债务，未包括全部或有债务。

这就使中央政府无法全面掌握地方政府债务的真实规模，从而使债务负担率、债务依存度、偿债率等指标无法运用，地方政府债务风险预警机制无法建立，大大削弱了中央政府对地方政府债务风险的监控，使地方政府债务在某种意义上处于无政府状态[4]。

四、化解地方政府债务的治理思路
（一）完善相关法律法规，规范政府举债行为
世界上大多数国家(包括发达国家和发展中国家)的地方政府拥有合法的举债权，但这种举债权通常又受到各种各样的限制。

在不同国家，地方政府举债权受到限制的方式和内容不尽相同。

但我国现行法律明文禁止地方政府负债。

法律的禁止使得地方政府负债在暗箱中运作，这样中央政府就很难掌握地方政府负债的真实情况，也很难采取有效对策来解决地方政府债务问题。

因此，必须借鉴国外的经验，尽快完善《预算法》、《担保法》等相关法律。

通过法律规范，既允许地方政府合法负债，使国内外债权人的权益得到保护，同时也对地方政府的负债制定规则设定限度，防止其不负责任地盲目负债。

只有对地方政府适度负债给予法律通道，并建立科学的债务管理机
制，才能有效地控制和化解地方政府的债务风险。

（二）建立地方政府债务管理的责任机制
一是各级地方政府要把政府债务管理工作摆在突出重要的位置，建立健全政府债务管理的责任机制，各省、市、县(市、区)、乡镇政府主要领导为第一责任人。

二是把地方政府债务情况纳入领导干部任期经济责任审计范围，作为领导干部业绩考核的一项重要指标，以控制一些通过负债搞“形象工程”的政府行为。

三是组织专家对本级地方政府债务问题进行全面深入的研究，大规模地进行债务登记调查，不仅要了解政府应付未付的各类债务，还应深入国家外汇管理局了解外国政府贷款和国际金融组织贷款情况，深入人民银行调查了解政府名义的再贷款，调查了解金融机构向地方经济建设直接或间接发放的贷款，全面揭示地方政府的显性债务、隐性债务以及或有债务等，科学地编制地方政府的资产负债表。

四是要加强地方政府债务的归口管理，进一步明确财政部门在政府债务管理中的主体地位，将政府债务纳入预算管理，建立政府债务报告制度。

（三）严格控制地方政府的债务规模，防止产生新的不合理债务
政府债务规模应与本地区国民经济发展和财力状况相适应，年度债务余额已经达到或超出当年财政可支配财力的地区，不得再直接或变相举债或担保。

除经国务院批准外，各级政府及其部门不得提供融资担保，切实防止将市场主体经营性债务风险转嫁到地方政府。

乡镇政府及其下属单位原则上不得举债，对特殊情况下确有必要的，必须严格按照从紧的原则，报县(市、区)政府批准。

对未按规定举借债务、违规对外担保、截留挪用债务资金、未按计划偿还债务的，要追究有关单位和人员的责任。

对国家财产造成损失的，依法追究相关法律责任。

（四）建立地方政府债务风险的预警机制
建立信息充分披露制度，提高债务风险的透明度，明晰界定各级政府和政府各部门之间的风险责任，将控制和化解债务风险的责任量化到地区、部门乃至个人，建立控制和化解债务风险的考核责任制；建立地方政府债务的内部预警体系，运用负债率、债务率、偿债率等监控指标对政府性债务的规模、结构和安全性进行动态监测；建立地方政府债务的红黄绿灯评估体系。

绿灯表示地方政府的各项债务指标均在安全线以内，地方政府可以继续举债；黄灯表示各项债务指标已接近国际警戒线，严格限制地方政府继续举债；红灯表示各项债务指标已突破国际警戒线，需要采取有效的措施控制和防范债务风险的发生。

（五）提高政府经济总体发展水平，努力培植地方财源[5]
地方政府性债务的存在本身并不是坏事，适当的地方政府性负债能在多个方面发挥其有效作用，但是地方政府性负债必须有足够的未来资金来源予以保障。

因此努力培植好地方财源是降低地方政府性债务风险的最根本手段。

各地政府应当客观、科学地分析市场需求，在调整地方产业
结构上多下功夫，积极发展适合本地实际并具有较强竞争力的项目逐步建立起支撑地方财源建设的经济发展体系。

参考文献
[1]李学军．关于加强地方政府债务管理的认识和建议，《中国财经信息资料》，2006年第28期．
[2]冯晓菁.中国地方政府债务问题研究，苏州，苏州大学出版社，2008年．
[3]时红秀.中国地方政府债务的形成机制与化解对策[J] .山东财政学院学报,2005,(1):3-11.
[4]呼显岗.地方政府债务风险的特点、成因和对策[J].财政研究,2004,(08):42-45.
[5]傅道忠.略论我国地方政府债务风险及防范[J].吉林省经济管理干部学院报,2004,(5):38-40。