公共管理视角下大都市区规划管理机制优化研究——以温州市为例

公共管理视角下大都市区规划管理机制优化研究——以温州
市为例
摘要：城市规划管理机制优化是城市规划创新体系的核心，也是实施城市规划
的根本保障。

2011年，温州市完成了行政区划调整，初步形成大都市框架，为加强大都市区规划管理，建立高效、合理、动态发展的区域协调机制，提高城市管
理现代化水平，笔者首先对温州大都市空间结构的现状特征和规划情况进行了概述，进而论述了当前温州规划管理机制存在的主要问题，最后从公共管理的视角
对温州的规划管理机制提出优化建议。

关键词：公共管理；大都市区；规划管理机制
1、温州大都市区空间的现状与规划
1.1“扁平化”的空间结构现状特征
温州“自下而上”的城镇化模式由市场化和工业化双轮推动，这使得最基层的
小城镇成为温州城乡发展主要推动力，“小城镇+工业化”成为温州城镇化的主导模式。

这种各自为政的模式在城镇化初期，快速地推进了城镇发展，但也掩盖了潜
在的问题。

从空间特征来说，温州沿海平原地区基本形成高密度、连绵式、城镇密集区,
但这种城镇空间其关键特征就是城镇间功能互动、互补不强，呈松散的扁平化空
间结构。

扁平化的空间主体是大量的乡镇和农村发展地域提供了多样甚至是非正
规的发展空间。

工业方面包括利用自家宅基地的家庭工业，非法占地的工业产房、村办工业小区、镇办工业区等，居住方面则包括农民进镇建房、利用工厂宿舍等
多种形式。

这种混乱的、自下而上的破碎式蔓延发展为未来的城市空间更新与整
合带来极大困难，而行政分割使得城镇空间整合异常困难。

1.2“层级网络化”的大都市区规划结构
根据温州总体规划的大都市区规划布局，未来温州大都市区构建“一主两辅三
极多点”空间格局，强化各级中心城市集聚整合的大都市区空间结构。

“一主”是指以温瑞平原为温州大都市区的主中心，形成位于瓯江和飞云江“两江”之间、围绕大罗山一体化发展的都市核心区。

“两辅”是指以乐清和平阳苍南为温州大都市区的副中心，形成围绕温瑞都市核心区、承担重要产业和区域服务功能、支撑温州城镇化和经济社会转型发展的都市功能提升区。

“三极”是指三个带
动山区城镇化和旅游、文化产业发展的增长极，分别是永嘉、文成和泰顺的县城。

“多点”是指多个支撑全市城镇化发展的中心镇，强化中心镇对周边相邻城镇的整合，提高中心镇的集聚辐射能力。

2、现行规划管理机制分析与评价
2.1温州规划行政体系的基本情况
温州规划管理由温州市规划局（温州市测绘与地理信息局）领导，市局机关
内设10个职能处室：办公室、人事处、总体规划处、详细规划处、规划行政审
批处、交通市政规划管理处、村镇规划处、法制监督处、测绘与地理信息行业管
理处、基础测绘与地理信息开发利用处；6个直属单位：鹿城分局、龙湾分局、
瓯海分局、市规划信息中心、市城建档案馆、市城市规划设计研究院；3个委托
管理单位：瓯江口新区分局、经济技术开发区分局、生态园区分局；同时，市规
划局业务指导八个县（市）住房和城乡规划建设局（测绘与地理信息局）。

2.2大都市区的规划管理机制评价
2.2.1大都市区规划管理职责存在多头管理，层级不清的问题。

在现阶段的温州城市发展中，历史原因形成的行政区划和行政管理体制已制
约了大都市区整体发展和实施统一管理。

一方面，大都市内分片区规划范围与行
政区划往往难以一致，影响地区的整体发展和规划的实施，从管理机构设置来看，市规划局基本只行使温州市三区的规划管理职能，原先为了将乐清七里统一纳入
管理，设置了七里分局，但实际管理效果不明显，另外作为大都市核心区重要组
成部分之一的瓯江北岸地区，其规划管理职能实际上是由永嘉县人民政府行使。

因此对于大都市核心区的规划建设一体化要求在规划管理层面尚未得到保障。

另一方面，市规划局对各个县规划部门没有人事干预权，对区、县批准的“一
书二证”也不具体干预，只有在特殊情况下经行政复议程序行使否决,市对县的干
预主要通过法规、条例、总体规划、交通和市政设施的规划实现。

2.2.2大都市区规划主体管理职能被分解，城乡一体化规划管理模式尚未形成，致使统一的城市规划难以得到落实。

近几年来，随着规划管理权限的下放，各个规划分局及功能区的规划局作为
温州市规划局的派出机构，在规划管理、规划审批方面的权限明显增强，从管理
职能下放的初衷来看，是为了提高规划行政管理效率，但在具体下放过程中，除
了将具体的管理职能下放以外，也将决策职能同步下放，进而容易出现决策权在
各个区（功能区）而审批权在市局的管理职能倒挂的问题。

同时各个县的规划管
理职能也进一步下放到各个街镇级人民政府，带来了难以完全按照市规划行政主
管部门的工作意图进行落实的问题。

另外由于管理依据、管理力度、管理人才、
管理信息的相对不足也容易导致出现各个县市区规划管理能力不足的问题，进而
导致统一的城市规划难以得到落实。

2.2.3城市规划管理的公众参与机制匮乏。

目前，大都市规划管理还主要是政府一方的事务，并没有充分发挥社会各界
的聪明才智。

对规划的社会效益、经济效益的评价，并没有形成一个顺畅的、有
序的表达体制。

这也导致我们的城市管理发展中出现了一系列的弊端，突出的表
现在部分政府部门过分的追求经济利益，忽视了城市规划管理在实现社会效益、
环境效益和推进整个城市可持续发展中的重要作用。

应该说，城市规划管理是社
会多元主体追求城市社会、经济和环境效益最大化形成的共识，是一种在矛盾交
织的环境中形成的一种公共性、协商性的体制。

因此，在这种不确定的城市规划
管理大环境下，要充分发挥社会公众的聪明才智。

3、公共管理视角下的措施及建议
国内外的相关研究认为，城市规划实质上是通过规划技术手段实施城市规划
动态目标的动态公共管理过程，即城市规划管理为公共管理属性。

因而，也必须
遵守公共管理的所有规则及要求。

城市规划管理特征主要表现在坚持公共利益的
取向，以空间资源配置公平性为目标，以规划技术为表达，实现城市规划综合目标。

公共管理主体着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来
开展其基本活动；同时它更多采取的是多元化和复合型的集体行动,以共同的目标
基础,通过协商的方式达成。

因此从公共管理视角出发，笔者认为基于温州大都市未来发展的网络化空间
特征，规划管理机制的优化应该更加强调管理的高效和协同机制，更加注重民众
和非政府组织的公共参与，同时在管理平台建设方面要更加体现公共管理透明、
规范、合法的特征要求。

3.1设立大都市协调机构
为了加强相关区域的行动统一性，推进大都市区规划的整体实施，协调发展
中遇到的矛盾和问题，建议由温州市政府牵头，组建成立一个大都市区的规划管
理协调机构，要能够代表和反映大都市区内有关县（市）的利益，同时能与有关
县（市）的规划管理机构建立良好的行政传输渠道。

该机构的职能应包括负责协调大都市区内城市规划与城市管理、城市发展之
间的关系，并对城市规划的实施提供指导性的意见；负责落实该协调机构所作出
的有关大都市区规划问题的各项决议；督促检查各县（市）政府以及有关部门对
大都市区规划的实施情况，监督各个地方政府的规划行为；协调大都市区内跨县（市）的大型基础设施建设、市政工程建设等问题；沟通和联系有关县（市）政府，就共同关心的问题进行协商，协调行动和计划；组织开展一些有关大都市区
发展的规划研究和咨询工作。

3.2建立大都市核心区分级和垂直管理相结合的模式
在大都市发展框架下，建议大都市核心区采用“两级政府、三级管理”的城市
管理体制。

区规划分局由所在区人民政府和市规划局双重领导，即区实施行政领导，市局实施业务领导。

在统一规划审批、统一管理法规、统一业务领导的原则下，明确市、区两级城市规划的管理权限和责任。

在分级管理的基础上，市级规
划行政主管部门对区规划局实行垂直管理，理顺城乡规划管理体制，推进管理重
心下移，建立市局—分局—规划所组成的三级垂直管理体制，分局作为市局的派
出机构业务上主要受市局领导，其机构编制、工资福利、人员调配和业务培训等
由市局统一管理。

3.3完善公众参与和听证机制
充分重视社会组织的作用，培育各种不同形式的区域性非政府组织，亦是推
动城市群协同发展的重要途径和手段。

区域性非政府组织主要面向区域内提供信
息搜寻、法律咨询、人才培训、交流评估等服务，旨在为政府部门的政策制定给
予依据和参考，以促进区域内行业间的互助发展，提高跨区域相关行业间的组织
化程度。

建议成立由人大代表、政协委员以及有代表性的群众等人员组成的“公众参与规划委员会”，负责组织公众参与规划工作，同时也作为人大、政协评议城市规划工作的重要依据。

规划部门可通过电视节目、互联网等定期向市民公布规划
管理的内容、范围、技术指标要求等，给市民提供一个了解规划的机会。

还可邀
请市民参加城市规划的展示会、论证座谈会或听证会；聘请市民为城市规划监督员。

3.4建设大都市一体化的城市规划信息管理系统
目前，温州市局与分局一体化的信息管理平台已经建成并且运行良好，在规
划信息管理方面起到重要作用，建议在当前基础上构建大都市一体化城市规划信
息管理系统，进一步加强市局与县（市）局的协调工作。

建议建立全面准确的全市规划数据库，包括不同比例尺的基础地形图数据库
及相应的规划成果数据库，并实现大都市区覆盖和动态修测更新。

同时在全市范
围内形成规划“一张图”体系，将不同类型、不同层级的信息融合在这“一张图”中，实现全市范围的空间查询和统计分析，为规划管理提供一个完备的数据基础，提
高城市规划管理部门的管理水平和科学决策能力。

4、结语
实践证明，传统规划管理体制在面对都市区发展这一问题时，会存在诸多弊端，笔者认为其主要原因在于区域协调机构的缺失及公共管理机制的认识不足，
推动规划管理机制建设是一项系统性工程，应该更多从公共管理视角来看待和创新，从公共管理的视角而言，有效的大都市规划管理机制可以实现区域善治，可
以实现使公共利益最大化的社会管理过程，进而构建出一个符合大都市区内各级政府、企业、居民意愿，能够获得社会各界普遍认同，兼具民主治理结构的空间组织形式，最终加快新型城市化进程，推动城乡统筹一体化发展。

参考文献：
[1]卢新海，傅建群.公共管理视角下的城市规划职能探析.城市规划学刊，2005（6）
[2]吴长剑.公共管理研究的新视角：区域公共管理的若干思考.理论观察，2008（5）
[3]方伟.区域内政府合作公共管理视角缺失的审视--以环太湖区域为例.现代城市研究，2008（4）。