2011年全球重大灾害回顾与启迪

2011年全球重大灾害回顾与启迪从重大灾害事件发生情况来看，2011年显然是不寻常的一年，各类自然灾害与人为灾难给全球保险业乃至全球经济都带来了昂贵损失。

根据瑞士再保险公司9月14日公布的数据，2011年上半年发生的灾害对社会造成的经济损失总额（保险和未保险）接近2780亿美元，全球保险业自然灾害与人为灾难保险损失总额估计达到700亿美元，仅自然灾害保险理赔额就达到 670 亿美元，去年同期是270亿美元（这个数字是2010年上半年290亿美元保险理赔额的两倍多）。

这些数字已经使2011年成为历史上重大灾害损失程度排名第二的一年（仅低于2005年的1200亿美元巨灾理赔总额）。

面对触目惊心的巨灾经济损失数据，保险业转入更为理性的思考和积极的行动，如何准确而科学地认识、衡量和管理巨灾风险，如何提升行业对重大灾害风险的承保能力，实现对人类防灾减灾和灾后恢复发挥更充分作用的目标，成为全球保险业的工作重点。

一、2011年人类应对主要重大灾害大盘点
纵观2011年发生的重大灾害事件，2011年显然是一个大灾之年（1970年以来保险损失最大的十起灾害中的两起出现在2011年）：东日本地震作为史上第二大巨灾事件（以保险损失衡量）成为2011年度巨灾保险事件的显著标志，极度拉升了世界保险业的赔付额度。

美国超级龙卷风、澳大利亚洪水和新西兰基督城地震等灾害的损失规模达到了十年乃至数十年一遇的级别。

本文如下选取2011年发生在其他国家的前十大重大灾害事件（参考经济损失总额和人伤数量，以事件发生的时间为序）进行重点回顾，盘点人类应对这些重大灾害事件的具体制度模式和经验与不足；参考当地重大灾害风险管理手段及其与当地经济发展水平和环境特征的匹配性，总结重大灾害风险和应对特征，以期对我国保险业针对重大灾害风险的分析与管理，探寻符合我国不同地区、不同重大灾害风险特征的防灾减灾与管理的手段和方法。

1. 澳大利亚昆士兰州洪水灾害
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事件：
自2010年底至2011年1月，一系列洪水袭击了澳大利亚昆士兰州，昆士兰州的3/4成为洪水灾区，至少70个城镇和20多万人受到灾害影响。

洪水共造成35人死亡、9人失踪，澳大利亚生产总值损失300亿澳元。

昆士兰州是重要农业和煤炭业基地，洪水对澳大利亚煤炭和铁矿业造成了严重打击，一度推高全球矿石和燃料价格，并成为澳大利亚2011年第一季度经济衰退的重要因素。

应对：
公共部门的大范围参与是澳大利亚应对洪水等巨灾风险时的一个显著特征，具体体现为一系列覆盖灾前、灾中、灾后的预防、救助与重建制度安排。

例如，自然灾害防治计划（NDMP）旨在对自然灾害的事前预防，资助各类减灾防灾的工程建设、学术研究和教育活动。

自然灾害救助与重建计划（NDRRA）是一种包含多种自然灾害风险（森林火灾、地震、洪水、暴风雨、飓风等），为灾后居民生活、企业恢复生产、基建项目等提供支持的政府计划。

而澳大利亚政府灾害重建计划通过灾后向个人提供资金援助来支持灾后重建。

除综合性防灾项目以外，澳大利亚还设有形形色色的针对特定灾害的项目。

此次灾难性洪水的来临，澳大利亚设有的“联邦洪水重建基金”“联邦洪水援助计划”等项目也紧急启动。

保险业对昆士兰洪水赔付的损失额达39亿美元。

评价：
澳大利亚的公共部门在灾害救助与灾后重建中起主导作用，这种作用的实现得益于一套完善的灾害相关防治制度体系。

辅以商业保险作为有力补充，使灾区得以快速从灾难中恢复。

2. 巴西里约热内卢洪水泥石流灾害
事件：
巴西东南部的里约热内卢州从2011年1月5日开始就遭遇40年不遇的暴雨袭击，被联合国灾害管理机构列为111年以来世界十大泥石流灾害之一。

该州多个城市共发生200多起泥石流灾害，致使50
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多座房屋被泥石流吞没，数千人流离失所，另有1万多间房屋成为危房。

被泥石流冲毁和湮没的房屋主要位于当地的难民营中，而这些难民营中聚集了里约热内卢州近1/5的人口。

灾害造成1350人死亡。

该灾害是2011年上半年仅次于东日本地震海啸的第二大杀手。

应对：
灾难发生后，巴西总统罗塞夫紧急划拨了7.8亿雷亚尔（约合4.66亿美元）应急预算，以支持灾后重建工作。

救援工作在地方政府指挥下进行，联邦政府给予装备、直升机和人力等方面的支持。

由于受灾地区地处偏远，且受灾居民多为贫困者，当地建筑质量的低下和居民自救能力与资源的欠缺给当局的救灾和重建工作构成了重大挑战。

与此同时，商业保险对于赤贫的居民无能为力，进一步加重了政府部门的财政负担。

评价：
巴西约有500处危险地区，居住人口约500万人，另外还有300处易淹水地区；巴西发生的自然灾害中，水灾占58%，泥石流占11%，因暴雨造成的灾害比重日益增大。

在未改善土地使用方式之前，民防单位提供灾害预测信息机制乃当务之急。

巴西政府已于2011年1月17日宣布将由科技部在未来4年设立“全国自然灾害预防警戒系统”，采用最现代化的雷达和量雨计等气象设备，提高暴雨气象预防效率和危险地区民众警戒通报机制。

在发展中国家，尤其是经济欠发达地区，重大灾害往往更易造成损失，商业保险对于广大贫穷居民的灾难损失爱莫能助。

这种情况下，政府的任务除灾时紧急调度之外，灾前的防灾基础设施建设尤其应得到重视。

3.新西兰基督城地震
事件：
2011年2月22日发生在新西兰第二大城市基督城的地震是1950年以来保险损失第九大的自然灾害
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事故，也是新西兰有记录的丧生人数第二的自然灾害，共有181人死亡。

这场里氏6.3级地震，造成80%地区停电，大量建筑物倒塌受损，举世闻名的基督城大教堂也部分被毁。

因为此次地震震级大、震源深度较浅，且震中位于市中心，所以对当地造成了巨大破坏。

之后，基督城又经历了一系列地震，有关方面估计，重建共需投入大约200-300亿新西兰元。

应对：
此次的地震灾害，新西兰向世界展示了其出色的灾后应急能力，在国家危机管理中心的协调下，地震灾后发生两小时内，一整套危机管理框架得以建立。

地震次日，新西兰国防部长宣布进入“全国紧急状态”。

在警察、消防、国防等部门的通力协作下，从灾后救援情况角度来说，此次的地震灾害堪称“最有序的突发事件”。

同时，新西兰政府在灾后重建中发挥了重要的规范与组织作用。

2011年4月，新西兰政府组建了坎特伯雷灾后重建委员会，直接负责了城市规划、财政支出和建设工作。

由于灾后的良好表现，政府获得了民众广泛的支持。

另外，新西兰建有良好的地震风险应对体系，该体系由政府通过颁布立法组建的地震委员会以及商业保险公司和保险协会三部分构成，分属政府机构、商业机构和社会机构。

由地震委员会通过居民依法强制征收的保险费及基金投资收益建立自然灾害基金，一旦发生地震等重大灾害造成损失，先由地震委员会在最高责任限额内支付，若有超出部分，由保险公司依据保险合同进行赔偿，除了自然巨灾基金外，还有重大灾害国际再保险补偿机制作为后盾。

此次地震，除新西兰政府负担一部分损失费用外，私人保险业者成为吸收灾害损失的主力。

针对此次地震灾害进行的保险理赔数额的预计值达到了实际经济损失的50%以上。

评价：
地处地震多发地带的新西兰拥有丰富的地震灾害风险管理经验，新西兰以建筑质量的高标准著称，而多数情况下，这种高标准为新西兰带来了丰厚的地震风险管理收益——强震中的低伤亡率。

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同时，得益于新西兰良好的地震风险应对体系和居民的高投保率，商业保险对地震风险实现了有效分担，保险与再保险的价值得以体现。

以人口与国土面积衡量，新西兰属小国行列，这也赋予了它灾时全国调度、统一指挥的灵活性和效率，新西兰的灾时应急策略堪称小国典范。

4.东日本大地震
事件：
2011年3月11日，日本东北部海域发生里氏9.0级地震并引发海啸，地震引发的海啸影响到太平洋(601099,股吧)沿岸的大部分地区。

地震造成日本福岛第一核电站1-4号机组发生核泄漏事故。

截至2011年12月12日，此次灾害共造成15841人死亡，3490人失踪，5890人受伤。

经济损失达2100亿美元，保险损失约300亿美元，是1970年以来仅次于2005年美国“卡特里娜”飓风的第二大赔案。

应对：
日本当局的应急反应体现出惊人的速度和效率。

如：灾害发生仅4分钟后，日本防卫省即设立了“灾害对策本部”；6分钟后，自卫舰队司令官下达舰艇出港命令；11分钟后，直升机、战斗机、侦察机起飞行使救助与侦查任务。

为了提高救援速度与效果，陆海空自卫队统一编制，成立了救灾综合任务部队，以执行自卫队创设以来最大规模的救援行动，超过10万名士兵、数以百计的飞机和舰艇参与了救援。

日本依据颁布的《地震保险法》，成立了地震再保险株式会社（Japan Earthquake Reinsurance Co.）（简称“JER”）。

投保人向非寿险公司投保地震保险后，保险公司向JER进行100%风险分保，JER再将所有承保风险分为三部分：自留、转分保给原保险公司、转分保给政府。

由于日本非寿险公司自留的风险较多，此次地震灾害损失在通过上述三部分的承保与分保机制进行分担后，相应地由日本国内的非寿险公司承担了较多的灾害损失。

日本金融监管部门称，由于日本非寿险公司的准备金和资本充足，地震不会对其业务或赔偿产生重大影响。

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日本国内保险市场的规范运作和庞大的市场规模，使得这一灾难多发的地理区域对国际再保险公司具有吸引力，此次日本地震风险得到了较好的国际分散。

评价：
从单纯应对9.0级大地震来看，日本的防灾抗灾措施是非常全面的，除防灾体系和救灾措施之外，在基础设施（建筑物）的抗震等级方面，日本继京都大地震之后，显著提高了建筑物的防震抗震标准，航空、电信以及企业数据中心等都采用了多种防震措施。

因此，虽然此次遭遇9.0级大地震，也没有造成太多损失和人员伤亡。

而且，在备灾意识培养方面，日本具有一套政府主导，企业、个人，包括社区、学校等广泛参与的防灾救灾培训以及防灾演练体系，因此，整个防灾御灾体系使得日本政府、企业、民众在应对一般性和重大灾难时能够比较从容。

日本的巨灾风险管理表现出以下优势：其一，快速应急反应能力。

政府能够在灾害发生的第一时间，调集所有资源，以极大的效率投入灾害救援之中；其二，政府通过立法的规范，参与重大灾害风险应对并同时承担相当大的赔偿责任；其三，借助完备的地震保险制度（早在1966年，日本第一部《地震保险法》即问世，近半个世纪的演变已使该地震保险体系相当成熟，能够很大程度上保证灾后居民获得及时的救灾资金给付），有效利用保险业市场机制，与国际再保险市场进行充分对接。

国内外专家学者一致认为，日本地震保险体制比较充分地把政府的职能、政府的力量及政府的责任和商业保险机制和制度有机结合起来，而且，地震风险管理得到了国际再保险业的充分支持。

从专业的角度看，此次东日本地震及海啸不是一次性灾难，而是一场地震和衍生灾难叠加的重大灾害，海啸引发的不仅是大量人员伤亡、建筑物损毁，更主要的是导致了一场全球性的核辐射危机。

对于这样的衍生灾害，日本仍然缺乏应对准备，另外，此次巨灾中，日本政府在有效避免初期更大规模人员伤亡和财产损失的同时，还存在核事故风险评估和准备严重不足、灾民生活保障不力等严重问题，这也使人类社会面临的重大灾害风险管理的挑战升级。

5.美国超级龙卷风
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事件：
2011年4月25日-28日，美国历史上最致命的龙卷风袭击了该国南部、中西部和东北部地区。

美国国家气象局确认在全国21个州和加拿大境内共发生353场龙卷风，其中4场达到龙卷风最高风力和破坏力分级EF5，即毁灭性灾难。

龙卷风与强风暴袭击造成至少350人死亡，数千人受伤，约有1万栋房屋被摧毁。

据美国巨灾模型公司EQECAT估算，这次风灾造成的保险财产损失估计将在20亿美元-50亿美元之间。

应对：
此次龙卷风虽然造成重大人身伤亡和难以估量的财产损失，但商业保险的高投保率几乎使每个家庭都可以获得保险赔付。

灾害发生后，美国联邦应急管理局（FEMA）即刻向白宫提出援助申请，这一申请获得了奥巴马总统的批准，意味着联邦政府将为未投保的公共设施提供75%的重建费用，为受灾居民提供一定的重建资金，并向企业提供低息贷款。

评价：
面对超级龙卷风袭击，除商业保险的赔付发生了重要作用以外，美国联邦和州政府提供了额外的资金支持，官方部门与各类志愿服务机构通力合作，救援效果得到了受灾居民的认可。

6.巴基斯坦南部洪水
事件：
2011年7月-9月，巴基斯坦南部季风性强降雨所导致的洪水造成将近300人死亡，受灾人数超过600万人。

洪水导致约323.2万公顷的土地受灾，且受灾地区的农田全部被毁。

洪水影响了信德省下辖全部23个地区，约3.196万个村庄严重受损，共有53.9899万栋房屋被彻底摧毁，另有84.8412万栋房屋部分受损。

令这一轮洪水灾害造成巨大损失的一个主要原因是多数受灾居民尚未从2010年罕见的洪灾中完全恢复，短期内洪灾的叠加引致了灾情的恶化。

对于失去可耕种土地和当年收成的农民，如何
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为家庭提供足够的食品成了最为迫切的问题，家庭结构的过于庞大（有些家庭有超过十个子女）加剧了问题的严重性。

应对：
灾后，巴基斯坦政府通过国家灾害管理委员会（NDMA）指挥救灾工作，调集军队的运输系统投入救灾工作。

但由于基础设施的毁损和持续的降雨，救灾工作受到了严重阻碍，受灾民众对政府产生了不满情绪。

世界粮食计划署、世界卫生组织、联合国和各国政府向巴基斯坦灾区提供了各种形式的援助，但与实际的需求仍相去甚远。

粮农组织和世界粮食计划署与巴基斯坦国家灾害管理局及多个部委合作，共同领导在巴基斯坦的机构间粮食安全分组，仅粮食安全分组的基金需求为1.74亿美元。

评价：
连续第二年遭遇严重水灾沉重打击了恢复中的巴基斯坦，而基础设施的薄弱和政局的不稳定进一步限制了救灾进度。

与巴西洪水和泥石流情况类似，商业保险对于赤贫者无能为力，灾后救援只能完全依靠政府和国际救助。

危机情况下，仅凭政府之力远不能满足救灾需要，还需要广泛争取国际援助。

从长期来看，防灾基础设施的建设具有关键作用。

7.泰国特大洪水灾害
事件：
自2011年7月以来，泰国遭遇巨大洪灾，至10月25日已造成356人丧生，900万人受灾。

11月20日泰国政府表示，已有将近1万家工厂被淹，导致66万名工人面临失业。

由于此次洪水灾害的发生地多数是泰国工商业集中地区，因此对泰国经济生产造成沉重打击。

基于此，金融机构纷纷调低了2011年泰国的经济增长预期。

如汇商银行(SCB)经贸预测中心(EIC) 将泰国2011年的GDP增长预计从3%-4%下调至1%-2%，最坏情况可能增长不超过1%；联昌银行也下调2011年度泰国GDP增长率的预测，从原预估的增长3.5%-4%降低至1.3%-1.4%。

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应对：
2011年8月20日，泰国内政部成立了24小时洪水、风暴与山体滑坡应急处理中心，政府为受灾省份预留了救灾预算，政府动员军队参与分发救灾物资。

泰国总理英拉·西那瓦亲自勘察了受灾省份，并呼吁建设长期性的防灾工程。

与多数发展中国家不同，泰国财产保险投保比例较高，尤其是企业财产保险的投保。

多数工业和重大商业风险都有承保范围广泛的风险保障，包括洪水损失风险。

7个受灾工业园区的投保总额超过4560亿铢（100泰铢约合3.2美元），这之中约七成的保险责任由日本财产及意外保险公司承担。

根据瑞士再保险公司估计，泰国洪灾的市场保险损失总额在80亿美元-110亿美元之间。

扣除转分保后,洪灾给保险公司带来的税前理赔额为6亿美元。

评价：
泰国是发展中国家重大灾害处理水平较高者，主要体现在官方的应急处理能力和商业巨灾保险较高的投保比率上。

8. 美国遭受飓风“艾琳”袭击
事件：
美国遭受的“艾琳”飓风灾害始于2011年8月28日，在最先受到“艾琳”袭击的北卡罗来纳州，造成多人死亡。

由于飓风引发大面积停电，红绿灯停止工作，当天发生多起车辆相撞事故。

在北卡罗来纳州的数个县，房屋屋顶被大风掀翻，大树被折断，造成道路严重堵塞。

飓风在弗吉尼亚州也造成3人死亡。

飓风带来的暴雨和洪水导致两个州的约100万居民遭受停电影响。

在佛罗里达州，一名冲浪者不顾官方告诫出海冲浪丧生。

美国是飓风“艾琳”最大的受害者，因飓风死亡43人，经济损失超过73亿美元。

而且，“艾琳”侵袭的大城市包括纽约、费城、波士顿、巴尔的摩和华盛顿，共占美国全国经济生产总值的16%，就业
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人口也占全国14%，因此对美国的经济带来显著影响。

除美国之外，美洲多国均遭受零星伤亡与财产损失，如：加拿大死亡1人，多米尼加共和国死亡4人，海地死亡3人，波多黎各死亡1人，经济损失达5亿美元。

应对：
美国总统奥巴马在发生飓风灾害当天前往联邦紧急措施署，听取联邦应急救灾部门有关“艾琳”的最新灾害报告。

美国防部长帕内塔当日下令6500名现役军人做好准备，随时准备参与紧急救灾行动。

此前，美军方已下令10万多名海岸警卫队成员、18架军用直升机和225辆卡车紧急待命。

应对飓风“艾琳”，美国各地在事前进行了周密的防灾准备。

东海岸各州宣布进入紧急状态或发布飓风预警，沿岸公共设施、能源设施、交通设施等预先开始应对工作，沿岸居民储备了应急物资。

灾后，美国较为完备的洪水保险计划的价值得到了体现。

保险损失补偿行业专家预测，经历了重大灾害的损失赔付，保险市场或许会发生结构性改变，在经历了3年的萧条之后，世界范围内保险费用可能会被推高。

评价：
此次飓风“艾琳”造成的损失低于预期，除巨灾模型公司的估算方法因素外，准确的事前预警和充分准备与事后的紧急救灾动员工作功不可没。

而且美国的巨灾保险的灾后损失补偿发挥了重要作用。

美国是世界上设立巨灾保险项目最多的国家，其项目不仅涉及地震、洪水及飓风等自然巨灾，而且还包括战争、恐怖袭击等人为灾难。

美国的巨灾保险项目是通过政府立法以政府为主导的非营利性巨灾保险计划。

根据巨灾风险的承保主体和影响范围的不同，美国的巨灾保险计划分为联邦巨灾保险和州巨灾保险项目，体系相对完善，其中，比较著名的就是国家洪水保险计划和加利福尼亚地震保险计划。

美国注重利用发达的再保险市场分散巨灾风险，并借助资本市场，利用一系列巨灾保险衍生产品
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与筹集巨灾保险资金的方式进行重大灾害风险的分散，如芝加哥期权交易所发行巨灾期权；保险和再保险公司通过巨灾风险交易所直接进行风险交换的交易；保险公司将个别公司的巨灾风险证券化，转嫁风险等。

学者们研究认为，目前全球巨灾频发，其造成的巨额损失，仅靠政府主导型的巨灾融资模式已无法满足救助需求，美国的这种依靠多种金融工具、市场化运作的风险转移方式，值得借鉴。

9. 土耳其凡城地震
事件：
2011年10月23日13时41分，土耳其东部的凡城发生里氏7.2级地震，震源深度为5公里，震中位于凡城的塔巴利村，靠近土耳其与伊朗边境，距离土耳其首都安卡拉大约1230公里。

凡城大约10座建筑倒塌，埃尔吉斯25座-30座建筑倒塌，一些居民遭掩埋。

主震造成601人死亡，4152人受伤，2262栋房屋倒塌。

11月9日发生的余震造成32人死亡，凡城和邻近的埃尔吉斯灾情严重。

根据AIR的预计，凡城地震带来的保险损失在0.55亿-1.7亿美元之间。

应对：
地震发生当日，土耳其政府派出千余名救灾人员和数百辆运输、救援车辆前往救灾。

在土耳其灾害与紧急情况委员会（AFAD）的指挥下，约700万美元资金被划拨用于救灾，灾区成立了数千个救灾办公室，千余名救灾人员奋战在救灾第一线。

虽然早在2000年，土耳其就构建了全国性的地震保险池，并强制要求国内所有保险和再保险人参与，但当地地震保险深度仍旧较低，保险对救灾的贡献有限。

评价：
土耳其虽然是一个发展中国家，但是，它具备一个独特的国家规模的巨灾保险体系。

土耳其巨灾保险共同体(TCIP)的建立在一定程度上限制了政府因为地震而承受的经济负担，保证了居民面临的风险有分摊渠道，并在一定程度上鼓励了建筑质量的提高。

通过3级累进的方式(TCIP、国际再保险市场、
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土耳其政府)，加上世界银行的风险承担体系，土耳其巨灾保险共同体能够提供价格低廉的地震保险产品，因而提供了社会稳定的保障。

然而，此次灾害中，虽然土耳其政府在灾后救援中采取了较为积极的态度，但受灾地区低劣的建筑物质量导致了本可避免的损失。

土耳其建立的地震保险池制度是管理重大灾害风险的有益尝试，但因投保率较低，该制度在此次的地震灾害中未能充分发挥作用，地震保险为此次地震承担的损失仍然很少，原因是震区的地震保险的渗透率仅约为7%-8%。

10. 菲律宾热带风暴“天鹰”
事件：
热带风暴“天鹰”于2011年12月16日下午在菲律宾南部棉兰老岛地区登陆后引发大面积洪灾，沿海城市卡加延-德奥罗和伊利甘受灾最为严重。

据菲律宾气象台报告，在短短12个小时里，“天鹰”就给灾区带来了多达一个月的平均降水量，造成巨大损失。

截至12月20日，菲律宾的13个省大约33.8万民众受灾，近4.3万灾民避难，死亡人数升至957人，超过800人失踪，成为2011年度死亡和失踪人数第二多的灾害事件。

另外，此次风暴灾害导致超过1万所民居受损，农作物损失超过1500万比索（约合34万美元）。

灾害造成的其他经济损失尚无法准确估计。

应对：
“天鹰”风暴灾情发生后，菲律宾总统阿基诺三世当天前往重灾区棉兰老岛北部卡加延-德奥罗市和伊利甘市视察灾情，宣布菲律宾进入全国灾难状态，政府可以经由多种渠道调集更多资金救灾。

阿基诺三世在灾区召集地方官员开会，发布救灾减灾方案，认定首要任务是把灾民转移至安全地带。

阿基诺三世下令调查灾难原因和政府应灾缺陷，承诺向灾民提供必要帮助。

菲律宾政府全面启动了救灾行动，政府在卡加延-德奥罗市和伊利甘市建立了几十个避难中心，2万多家庭被转移至地势较高的安全地带。

菲军方向灾区派遣2万名军人参加救援行动。

菲律宾军方派出部队用卡车、船只及直升机参与救灾。

部队已在卡加延-德奥罗市解救至少2000名居民，在伊利甘市解救了15人。

当前急需的救助措
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