政策工具视角下京津冀科技人才引进政策协同研究

政策工具视角下京津冀
科技人才引进政策协同研究
刘志辉,邢瑞喜
摘要:以京津冀三省市2003-2020年间的科技人才引进政策为对象,运用内容分析方法和统计分析方法,从政策工具和政策力度两个维度构建分析框架,通过设计政策量化标准、政策文本编码、构建政策协同测度模型,并从内外部两个方面考察京津冀科技人才引进政策的协同情况。

结果显示,在京津冀科技人才引进政策中,不同类型政策工具的使用并不均衡;各类政策工具的内部及政策工具间协同随着时间变化有所提升,且具有明显相同的阶段特征。

为此,需进一步加强政策的实施力度与部门合作,在优化供给型政策工具使用的同时推进需求型政策工具的使用,强化环境型政策工具的使用,以充分发挥政策协同效应,实现政策目标。

关键词:科技人才引进政策;政策工具;内容分析方法;政策协同
中图分类号:D61文献标识码:A文章编号:1007-8207(2024)03-0053-16
在我国经济进入高质量发展的背景下,科技创新已然成为实现经济增长的核心要素,而人才是科技创新的主体和灵魂。

京津冀地区作为北方重要的经济中心,京津冀经济协同发展已经进入全面推进的关键时期,其中人才居于京津冀经济协同发展的核心地位。

2004年2月召开的京津冀区域经济发展战略研讨会,意味着京津冀人才一体化合作的启动。

为了加快推进京津冀人
收稿日期:2023-10-15
作者简介:刘志辉,天津财经大学财税与公共管理学院副教授,管理学博士,研究方向为科技伦理、公共政策;邢瑞喜,天津财经大学财税与公共管理学院硕士研究生,研究方向为公共政策。

基金项目:天津市科技发展战略研究计划“协同治理视域下我国科研伦理治理体系研究”,项目编号: 19ZLZXZF00220。

缘猿
才一体化发展,京津冀三省市分别制定实施了一系列相关的引才政策。

如北京市海淀区的“海英计划”、朝阳区的“凤凰计划”,通过健全引才机制集聚了大批海内外“高精尖缺”人才;天津市通过实施“绿卡”制度、“海河英才”计划,形成了独具地方特色的人才引进政策;河北省借力京津制定了一系列“百人计划”“科技英才”等人才引进工程。

诸多引进科技人才的计划或政策旨在提升区域人才吸引力,汇聚高层次科技人才,从而促进科技创新和区域经济增长。

政策工具决定了政策目标能否实现,同时贯穿于政策目标与政策效果之间。

而单一的政策工具难以实现多样化的政策目标,只有科学合理的选择政策工具并进行协同使用才能够提高政策效果。

为此,笔者从政策工具视角出发,以京津冀地区2003-2020年发布的科技人才引进政策为研究样本,通过实证研究分析京津冀科技人才引进政策工具的运用情况、内外部协同演进情况及协同演进历程,并根据量化结果为完善引才政策提供针对性建议,以期丰富引才政策领域的研究,助力构建更为完善的京津冀科技人才引进政策体系。

一尧文献回顾
人才引进是人才发展战略的重要环节。

现有关于人才引进政策的研究主要包括以下几类:一是对引才活动中所采用的具体措施进行总结梳理。

汪澍和黄伟乐[1]以粤港澳大湾区的人才引
王非[2]则着眼进政策为研究对象,对香港、澳门、广东三地的人才引进措施进行了对比分析;滌
于我国西部地区,提出加大西部地区人才引进政策与资金支持、发展特色产业、完善聘用制度等措施。

二是对科技人才引进政策进行评估。

杨思邈[3]通过对海口、西安等城市的人才引进政策进行介绍,认为当前人才引进政策仍然存在体系不完善、力度不强、缺乏针对性等问题,进而从定性层面对人才引进政策的现状和存在的问题进行分析;Mahmood Arshad等[4]利用熵权法从人才资源、发展、投资等五个维度着手分析重庆市人才竞争力,从定量层面对政策的实施效果进行评估。

三是有关人才引进政策工具协同的研究。

作为重要的政策要素之一,政策工具的具体运用情况及协同使用程度影响着政策的成功。

在人才政策领域,杨艳等学者[5]以上海市人才政策文本为研究对象,借鉴彭纪生等学者[6]的政策量化方法,通过设立政策工具、政策力度等维度的量化标准表进行协同度计算,根据量化结果分析并展示了政策工具之间协同演变的具体过程。

甘宇慧等学者[7]从政策工具分类和科技人才评价政策发展阶段等方面出发,对我国科技人才评价政策工具演进及协同使用情况进行系统探究。

赵峰等学者[8]通过构建政策工具和创新创业人才子系统的二维分析框架进行分析后我国创业人才政策还存在政策工具使用不均衡、搭配不合理等现象。

在更为细化的人才引进政策领域,相关政策协同量化研究较少。

孙锐和孙雨洁[9]运用内容分析法,从政策主体和政策工具维度对我国济南、武汉、成都三地的创新创业人才引进政策的协同与差异情况进行了量化分析。

魏立才等学者[10]以我国政府与高校的海外人才引进政策为对
缘源
象,从政策目标、政策工具和政策阶段三个维度,系统地分析了不同阶段我国海外理工科人才引进政策的目标设定与相应政策工具的选择。

综上,已有研究表明,政策工具是决定政策目标实现的重要因素,人才引进政策的制定是一个同时涉及多种政策工具的复杂过程。

目前人才引进政策领域的研究仍集中于引才措施、政策现状、问题及效果评估等方面,尤其在京津冀人才一体化建设背景下,借助定量模型具体分析引才政策工具的使用及其协同演进情况的相关研究较少。

为此,笔者将研究的视角放在政策工具这一微观层面,从政策工具和政策力度两个维度出发,运用内容分析方法和统计分析方法,量化分析京津冀三地各类引才政策工具的运用情况和内外部协同情况,试图为后续引才政策的制定以及政策工具协同的优化提供参考。

二尧研究方法
在既有人才政策工具文献综述基础上,构建“政策工具-政策力度”的二维分析框架:首先,搜集筛选京津冀地区2003-2020年间有关科技人才引进政策文件;其次,设计科技人才引进政策工具及政策力度的量化标准,根据标准对政策进行提取并编码后逐条量化打分,并进行信效度检验;最后,利用协同度计算公式测算政策工具协同程度,以呈现对京津冀科技人才引进政策工具与实施力度的量化过程。

(一)研究分析框架与量化思路
研究发现,除政策工具这一能有效推动政府实施政策的要素之外,政策的实施效果还会受到政策法律效力高低的影响。

因此,在借鉴已有文献对引才政策中政策工具的研究的同时,将政策力度增加在内,构建“政策工具-政策力度”的二维分析框架,如图1所示。

图1京津冀科技人才引进政策分析框架
缘缘
⒈X维度:政策工具维度。

政策工具又称政府工具、政策措施,对政策工具的理解主要有以下几种代表观点:一是将政策工具看成是“客体”,也就是形成法律法规的一整套命令与规则;二是政策工具可以作为调节政府行为的一种机制;[11]三是将政策工具看做实现政策目标手段。

[12]依据不同的标准可以对政策工具有不同的划分,如萨瓦斯[13]认为可以将政策工具分为政府服务、用户付费、补助、市场等。

也有学者依据政府干预程度将其分为强制性、混合性、自愿性三种。

[14]Rothwell和Zegveld[15]通过研究科技产业技术有关问题,将政策工具划分为供给型、需求
型和环境型三类。

目前,这种划分在人才政策领域中的运用也较为普遍,因此笔者亦借鉴此种工具划分方式进行研究分析。

总体来说,在引才政策中,供给型政策工具是政府部门通过实施配套性服务措施推动人才总量增长,需求型政策工具指的是政府部门通过明确人才引进需求等政策举措拉动人才市场发展,环境型政策工具则从影响引进人才发展、法制、权利等因素出发优化人才成长环境。

⒉Y维度:政策力度维度。

除政策工具外,政策实施效果还受到政策力度的影响,政策力度体现的是政策所具备的法律效力,其力度强弱取决于政策文种及政策颁布机构的行政级别。

政策文种方面,按照国家行政公文种类划分的规定,结合有关计划类文种作为补充,对京津冀人才引进政策进行政策文种梳理。

其中,意见、通知、规划等在行政公文中使用较为频繁,具有反复适用性,该类型政策程序严格,内容、格式规范性较强,相应政策力度较强;相对而言,办法、方案、细则等实践性较强的政策使用相对较少,该类型政策在可操作性和约束力方面还有所欠缺,政策力度相对较弱。

政策颁布机构的行政级别方面,通常政策颁布机构的行政级别越高,相应政策力度越强;反之,则相应政策力度越弱。

(二)政策文本来源
按照前文关于人才引进政策的定义,通过搜索京津冀三省市的政府官方网站,并从“北大法意”“北大法宝法律数据库”“白鹿智库”等法律法规资源库进行相关政策搜集,总共收集到京津冀三省市2003-2020年间的131份科技人才引进政策,一定程度上保证了政策样本的全面性、权威性。

通过对收集到的131份政策文件进行阅读,发现一小部分的政策文件其内容虽与人才引进活动息息相关,却并没有涉及到与人才引进有关的政策工具,这与本文研究的相关性较小,且有的政策文件涉及的引才对象并非为科技人才,因此在经过充分的斟酌考虑之后决定予以剔除,最终,得到115份与科技人才引进密切相关的政策文件作为研究样本。

(三)政策工具和政策力度的量化
⒈政策工具的量化。

首先,在政策工具分类方面,本文借鉴Rothwell和Zegvold的分类方式将科技人才引进政策中的政策工具划分为供给型、需求型和环境型。

其次,在量化标准建立方面,考虑各类型政策工具下具体政策措施条文的详细程度和操作性,借鉴学界较为普遍使用的政策缘远
要素5、4、3、2、1或5、3、1的五分量表方法,对三大类政策工具下12种具体措施给予5、3、1分的量化标准,对于4分及2分的赋值可以在评分过程中灵活使用,同时结合科技人才引进政策内容的特征,对政策工具如何选择并根据每项赋值标准进行了充分讨论,经过慎重斟酌和多次调整,最终确定了量化标准,以供给型政策工具为例,量化标准如表1所示。

表1科技人才引进政策工具量化标准表(部分)具体政策工具量化标准
人才培养政府部门根据不同产业领域中引进的或有发展潜力的人才需要,不断创新人才培养机制和模式,完善人才培养体系和教育培训体系;通过制定明确的人才培养工程或人才培养计划来选拔、遴选人才,以研修、培训等形式对各行各业的人才进行培养,培养内容、措施详细具体,5分
明确提出进行人才培养,通过更新人才培养模式,改进各类培养体系和教育体系以及实施各种人才培养工程或计划对人才进行培养,但仅涉及上述部分内容或具体内容措施抽象模糊,3分
仅提到加强人才培养,但无详细措施,1分
基础设施建设
政府部门对创业载体(如创业园、创新创业基地、创新创业成果转化基地等),科技创新载体(如研发基地、博士后科研工作站、工程实验室等)以及人才培育载体(如人才培训基地、公共实训基地等)的建设进行资助,建设规划、措施明确,5分
明确提出建立有关创业载体、科技创新载体和人才培育载体,但缺乏对具体创业园、重点实验室、人才培养基地的进一步建设规划,或仅涉及上述部分内容,3分仅提及该措施,无相应的规划措施,1分资金投入政府部门针对引进的科技人才提供资金支持,包括人才的薪酬、补贴等基本福利,也包括对引进的人才从事创业、科学研究等活动提供经费资助和奖励,以鼓励人才创新创业、开展研发活动,相关的资金额度及内容措施详细明确,5分明确提出通过补贴、奖励、经费等方式对引进的人才给予资金支持,有相关资金额度,但内容措施抽象模糊,3分
仅提到对引进的人才给予资金支持,但无相关的额度及内容措施,1分
公共服务政府部门对引进的人才提供完善的配套服务,在住房、交通、医疗、配偶工作、子女入学、社会保险、人才绿卡等方面提供便利和保障,切实解决人才的后顾之忧,在相应的资金安排、服务内容、措施上详细明确,5分
明确提到对引进的人才在住房、交通、医疗卫生、配偶工作、人才绿卡等方面给予一定的配套措施,但仅涉及上述部分内容或具体内容措施抽象模糊,3分
仅提到完善引进人才公共服务,但并无相应的内容措施,1分
政策工具类型供给型政策工具
⒉政策力度的量化。

由上文分析可知,政策力度强弱取决于政策文种及政策颁布机构的行政级别,通常而言,政策文件的发文单位级别越高,政策规范性越强,则政策力度越大,相应地需要赋予较高的分值。

结合京津冀科技人才引进政策发文主体和政策文种的实际情况,同样按照1~5分的分值标准量化政策力度,如表2所示。

表2政策力度量化标准
省人民政府(包括人民政府办公厅、省委等)出台的规定
4省人民政府(包括人民政府办公厅、省委、省委办公厅)出台的方案、决定、意见、办法等
3省政府所辖各委、局、办的意见等
2通知1
政策颁布机构的行政级别及政策文种
省人民代表大会及其常委会出台的地方性法规
分值5缘苑
(四)政策文本编码与信效度检验
⒈京津冀科技人才引进政策文本编码。

运用内容分析法,对115份科技人才引进政策进行逐
条精读,提取符合研究对象的政策内容并编码整理,编码规则为:以字母BJ、TJ、HB依次代表北京、天津、河北的人才引进政策,按照政策文本序号、政策条款标题级别的顺序进行编码,如BJ-1-1即北京第一份政策的第一条。

全部115份人才引进政策共提取与政策工具有关的分析单元773条。

对政策文本进行编码是为了方便分析,在编码环节之后,评估小组的各个成员依据政策
工具量化标准独立对每条政策条款进行打分,并取平均值作为最终的打分结果。

⒉信效度检验。

首先是类目信度。

按照Rothwell和Zegvold对于政策工具的划分,政策工具的类型及其类目的选择和构建均是根据已有学者的研究成果所得,取得了普遍的认可。

政策力度的量化标准也是根据目前较为成熟的学术成果所构建的。

其次是政策量化过程的赋值信度。

目前,检验量表一致性信度使用最为普遍的是内部一致—克隆巴赫α系数。

若内部一致性系数在0.7~0.8,表示量表可靠性良好;在0.8~0.9之间性系数——
则可靠性较高。

首先,评估小组的6位成员既包括研究公共政策的研究学者,也包括学习并熟悉内容分析法的硕士研究生,具备对政策进行编码并赋值的能力;其次,评估小组的成员通过对正式量化所得的数据一致性信度检验,发现一致性系数均高于0.8,如表3所示。

表3京津冀科技人才引进政策克隆巴赫α系数
具体政策工具克隆巴赫α系数具体政策工具克隆巴赫α系数
人才培养0.832产学研合作0.841
基础设施建设0.841海外人才机构0.819
资金投入0.832税收金融0.834
公共服务0.85知识产权保护0.841
人才需求0.872法制管制0.834
政府购买服务0.891策略性措施0.873
资料来源院由spss软件结果所得
最后是效度评估。

在政策搜集上,对政府官网进行搜索的同时也检索其他权威资源库作为补充,以最大程度上保证政策文本的完整性和权威性;在政策搜集完成后,对每一份政策文本进行逐条分析,筛选并提取符合的内容进行编码,保证打分的政策条款均来自于政策文本之中。

也就是说,由于政策文件自身具有的权威性,本文研究的政策工具所涉及的内容又取之于政策文本之中,也就保证了研究内容的效度。

(五)协同测度模型
⒈政策效力的测度。

政策的效力可从政策总效力和平均效力两方面出发进行测量,反映了政策工具和政策力度的运用带来的政策效应,总体来说,政策工具越具体,政策力度越大,则政缘愿
策效力越高。

相应的测度公式如下
:
t ∈(2003,2020)
⑴
t ∈(2003,2020)⑵
其中,TPE t 、APE t 分别测度的是第t 年政策的总效力和平均效力,P j 表示第j 条政策力度,PT j 表示对应第t 年份下的政策工具总得分。

⒉政策工具协同的测度。

利用政策力度与政策工具共同测量政策工具协同情况,计算公式如下
:
k ≠l ,t ∈(2003,2020)⑶
其中,PTC t 表示科技人才引进政策第t 年政策工具的协同数值,P j 表示第j 条政策对应的政策力度得分,PT jk 、PT jl 表示第j 份政策中第k 项与第l 项政策工具的得分,N 表示第t 年的政策总数。

三尧京津冀科技人才引进政策协同分析
政策工具的协同可以从内外两个方面考虑,内部协同是某份政策使用某类型政策工具中的多个政策措施来实现政策目标,而外部协同是某份政策中对政策工具的使用涉及到了多个政策工具类型。

因此,在对京津冀科技人才引进政策工具进行量化分析基础上,对量化所得的三种政策工具类型内部和政策工具间的外部协同演进情况分别进行了结果展示与分析,以更全面地得出政策工具的协同演进规律。

(一)政策效力与政策数量演进
政策效力与政策数量的演进变化可以反映政策颁布机构对科技人才引进的重视程度,能为研究人才引进政策提供方向。

因此,在分析科技人才引进政策工具的协同之前,先从政策效力与政策数量上分析京津冀科技人才引进政策的整体演进情况,如图2所示
:
图2京津冀科技人才引进政策力度与数量演进
缘怨
由图2可知,政策数量与政策总效力在2003至2020年期间均呈现整体增长趋势,政策数量与政策总效力的演变可分为趋势相同的三个发展阶段,即2003-2008年的缓慢增长阶段,2008-2014年的快速发展阶段,2014-2020年的稳步上升阶段。

其中,在2003-2008年间,2006年的政策数量和总效力达到峰值,这可能是由于这一年《国家中长期科学和技术发展规划纲要》的颁布,使得三省市加大科技人才引进的力度,相应引才政策也开始增加。

在2008-2014年间,随着京津冀各省份分别出台《中长期人才发展规划纲要》及党的十八大提出的创新驱动发展战略,引进科技人才并发挥其主观能动性成为工作重点。

在2014-2020年间,创新驱动发展战略加快推进并提出要创新培养和吸引人才机制。

2017年《京津冀人才一体化发展规划》的发布,三省市对科技人才引进工作高度重视,相应的政策总效力和数量均达到顶峰。

而政策平均效力的动态起伏波动较大,整体提升并不明显,结合前文对政策文种的分析,发现三省市所发布的科技人才引进政策主要多为通知、意见等,由较高级别部门颁布的规定、法规等法律效力较高的政策文本较少,与政策总效力的演进变化相比具有一定的差异,这也说明了政策总效力主要因政策数量累积而变化。

总体而言,政策效力与政策数量的变化与标志性政策及战略的发布相对同步,但其动态起伏变化也在一定程度上表明对科技人才引进工作的政策把握还需加强。

(二)供给型政策工具的内部协同演进
通过对京津冀科技人才引进政策中所运用的四种供给型政策工具进行两两协同计算,得到其内部协同演变情况,如图3所示。

总体趋势方面,与政策数量及政策力度的演进发展阶段相一致,供给型政策工具内部具体政策措施的协同在2003-2008年间并不乐观,但在2008年之后发生了明显改善,内部协同程度明显提高,这意味着京津冀科技人才引进政策开始从之前的单一政策措施转变为综合运用多种政策措施。

图3供给型政策工具的内部协同演进
远园
在政策措施两两协同中,资金投入与其他三种政策措施的协同程度相对较高,资金投入与公共服务及人才培养的协同度更是在2018年时均超过800,是其他政策措施协同度的两倍之多,这意味着三省市在制定科技人才引进政策时更重视对资金投入和公共服务及人才培养的协同运用。

相对而言,基础设施建设这一政策措施与其他政策措施的协同均在2008年之后有了较为明显的增加,说明政府在科技人才引进工作中开始关注以建设科技研发基地、科技成果转化基地等创新载体为引进人才提供平台支持,从而提升引才成效。

但与资金投入与公共服务及人才培养间的协同程度相比,基础设施建设与其他措施的协同程度欠佳,这说明在科技人才引进政策中对基础设施建设这一政策措施的使用力度不够。

因此,在今后的引才政策制定中,既要以资金投入激励人才,以住房、医疗、配偶子女安排等公共服务保障人才生活环境,以创新人才培养方式用好人才,也需完善载体平台建设,以重要实验室、创新创业基地等载体吸引科技人才流动。

(三)需求型政策工具的内部协同演进
需求型政策工具下两两政策措施的协同演变情况如图4所示。

相较供给型政策工具的内部协同度,需求型政策工具的内部协同程度较低。

其中,人才需求与海外人才机构的协同在2014年之前并不显著,但在2014年后明显提升,且与其他政策措施的协同相比协同程度相对较高,但在达到顶峰时也仅有112.17,人才需求与海外人才机构间的协同相对较高可能是由于政府对引进海外智力的关注,开始以明确海外人才需求及设立海外人才机构相协同的方式加大对海外高层次人才的引进。

人才需求与产学研合作间的协同在2008年之前仅有较小的积累,在2008年之后有了较为明显的增长,在2011、2016、2018年均有所提高,其协同程度仅次于人才需求与海外人才机构,这也在一定程度上表明政府希望通过人才需求与产学研合作间的协同发挥对人才引进的拉动作用。

政府购买服务与其他措施的协同以及产学研合作与海外人才机构的协同虽在2009年之后有较小幅度的上升,但总体来说一直处于比较低的水平,究其原因是政策制定中对政府购买服务、产学研合作等政策措施的使用力度不够,尽管随着时间的发展政府开始关注对其综合使用的重要性,但在今后需要加强对需求型政策工具各政策措施的整体使用及综合运用以共同提升协同程度。

(四)环境型政策工具的内部协同演进
环境型政策工具四种政策措施间的内部协同情况如图5所示。

整体来说,环境型政策工具的内部协同程度居于供给型和需求型二者之间,在远低于供给型政策工具的内部协同的同时又略优于需求型政策工具的内部协同。

其中,策略性措施与其他三种政策措施间的协同程度较高,均在2008年之后有较为明显的提升,以知识产权保护与策略性措施间的协同最为显著,表明政府主要以策略性措施与其他政策措施的综合运用来推动人才引进;而税收金融与法制管制及知识
远员。