乡村治理中“一肩挑”制度研究综述

乡村治理中“一肩挑”制度研究综述
目录
1. 内容简述 (3)
1.1 研究背景 (4)
1.2 研究意义 (5)
1.3 文献综述 (6)
2. 乡村治理概述 (8)
2.1 乡村治理的定义 (9)
2.2 乡村治理结构 (9)
2.3 乡村治理的功能与特点 (11)
3. “一肩挑”制度的背景与起源 (12)
3.1 “一肩挑”制度的提出 (13)
3.2 “一肩挑”制度的历史演变 (15)
3.3 “一肩挑”制度与其他治理模式的比较 (16)
4. “一肩挑”制度的主要内容 (18)
4.1 “一肩挑”制度的职责分工 (18)
4.2 “一肩挑”制度下的人员构成 (20)
4.3 “一肩挑”制度的运作机制 (21)
5. “一肩挑”制度的效果与影响 (22)
5.1 “一肩挑”制度的积极影响 (23)
5.1.1 提升了治理效率 (24)
5.1.2 增强了服务能力 (25)
5.1.3 促进了资源整合 (26)
5.2 “一肩挑”制度的潜在问题 (27)
5.2.1 权力集中可能引发的弊端 (29)
5.2.2 治理结构稳定性问题 (30)
5.2.3 监督机制的完善 (30)
6. “一肩挑”制度的实施案例分析 (31)
6.1 典型案例介绍 (32)
6.2 案例分析方法 (33)
6.3 案例分析结果 (35)
7. “一肩挑”制度的国际经验借鉴 (36)
7.1 国外一肩挑制度的比较 (37)
7.2 国外成功经验与本土化策略 (38)
7.3 国外挑战与本土化策略的可能路径 (39)
8. “一肩挑”制度面临的挑战与未来展望 (40)
8.1 当前面临的挑战 (42)
8.1.1 法律和制度层面的挑战 (43)
8.1.2 操作层面的挑战 (45)
8.1.3 文化与心理层面的挑战 (46)
8.2 未来发展趋势 (47)
8.2.1 政策演变 (48)
8.2.2 技术支持下的创新治理 (49)
8.2.3 社区参与的重要性 (51)
9. 结论与建议 (52)
9.1 研究总结 (53)
9.2 政策建议 (55)
9.3 研究展望 (56)
1. 内容简述
“一肩挑”制度是针对中国乡村治理结构进行创新的一项管理机制，旨在强化基层党组织的核心领导作用，将村委会主任和党支部书记的职责合并到一人肩上，这有效解决了传统乡村治理中村委会和党支部权力分割、职能交叉等问题。

通过这一制度，乡村党员干部能够更加集中精力推进乡村建设，提高行政效率，增强政策执行的准确性和时效性。

该制度自提出以来，经历了从试点探索到全面推广的过程。

早在20世纪末，中国部分地区开始尝试“一肩挑”以期通过组织结构简化提升乡村管理效能。

随着近几十年农村改革的深入，该制度逐步从地方试点上升为国家政策，并在全国范围内推广。

在此过程中，中央和地方有关部门通过文件、会议等形式不断完善制度设计，促进了“一肩挑”实践的规范化、制度化和科学化。

乡村实行“一肩挑”制度的具体形式有着多样性，包括但不限于以下几种：村民议政会议由村支书兼村委会主任主持，执法监督检查
等职责由村支书兼村委会主任承担，族谱、宗祠等社区事业单位负责人的兼任等。

这些形式的组织和职责安排旨在体现和强化村级党组织在乡村治理中的领导核心地位，增强基层自治组织的凝聚力和执行力。

“一肩挑”制度在促进乡村治理模式转变、提高乡村治理效能方面发挥了重要作用：
这一制度的实施也面临挑战，如权力集中可能导致的监督难问题、村委会和党支部之间职能界限模糊等，需要在实践中不断调整和完善。

“一肩挑”制度作为乡村治理的一项创新，旨在通过整合资源、增强责任机制来提升乡村治理水平。

尽管实施过程中可能遇到一些挑战，但其在提高乡村管理效能和推进乡村振兴方面的积极作用是不容忽视的。

1.1 研究背景
自改革开放以来，中国农村发生了翻天覆地的变化。

农业、农村和农民（“三农”）问题一直是国家关注的重点。

乡村治理作为农村社会稳定和发展的重要基石，其有效性直接关系到农民的切身利益和国家的长治久安。

在这一背景下，“一肩挑”制度应运而生，并在乡村治理中扮演着越来越重要的角色。

“一肩挑”即村党组织书记和村民委员会主任“一肩挑”旨在加强村级组织建设，提高乡村治理效能。

该制度在实践中取得了显著成
效，但也暴露出一些问题和挑战。

一些地方在推行“一肩挑”出现了权力集中、决策失误等问题，甚至引发了一些基层矛盾和群体性事件。

对“一肩挑”制度进行研究，探讨其在乡村治理中的实际效果和存在的问题，具有重要的理论和实践意义。

本研究旨在通过对“一肩挑”制度的深入分析，为完善乡村治理体系、提高乡村治理能力提供有益的参考和借鉴。

本研究也有助于推动乡村治理体系和治理能力现代化，促进农村社会稳定和发展。

1.2 研究意义
“一肩挑”制度作为一种基层治理的创新模式，在农村地区得到了广泛的应用。

深入研究这一制度对于乡村治理体系和治理能力现代化具有重要的理论意义和实践价值。

从理论层面看，研究“一肩挑”制度有助于深化对我国农村政治组织和工作机制的理解。

这种制度打破了以往乡村治理中组织架构和职能分工的传统模式，使得村级党组织、村民委员会和集体经济组织的工作更加紧密地结合，有助于探讨如何通过制度创新更好地发挥基层党组织的领导核心作用，以及如何优化乡村治理结构。

实践层面，研究“一肩挑”制度有助于指导当前和未来乡村治理实践。

在日益复杂多变的农村社会环境下，如何通过“一肩挑”这一制度更好地推进农村改革发展稳定，对于提高农村治理效能、增强农
民群众的获得感具有重要现实意义。

对于预测和应对乡村治理中可能出现的新情况、新问题，也具有重要的参考价值。

“一肩挑”制度的研究还有助于推动中国乡村治理模式的国际交流与合作。

随着中国乡村治理经验的不断丰富和国际影响力的提升，研究这一制度不仅能为国内乡村治理提供镜鉴，还能够为其他国家特别是发展中国家的乡村治理提供中国方案和中国智慧，为全球乡村治理贡献中国经验。

从学科建设角度看，“一肩挑”制度的研究能够丰富和拓展政治学、社会学、管理学等相关学科的研究领域。

通过对这一制度的深入分析，能够为学术研究提供新的研究范式和方法，提升相关学科的研究水平和服务国家治理的能力。

“一肩挑”制度不仅是乡村治理体系和治理能力现代化的重要内容，也是提升乡村治理效能、促进农村社会和谐稳定的关键制度安排。

对其深入研究具有重要的理论与实践双重意义。

1.3 文献综述
制度形成与演变:一些研究从历史发展的角度探讨了“一肩挑”制度的形成与演变过程，分析了其背后社会文化、制度环境和历史变迁等因素的影响。

刘建华等研究者指出，“一肩挑”制度的形成是中华民族传统文化中“邻里互助”和“共同治理”理念的体现。

（刘建
华，2而高峰等学者则认为，“一肩挑”制度在市场经济条件下逐步形成，是村级组织结构调整和社会转型过程中的一种适应机制。

（高峰，2
制度功能与效能:众多研究探讨了“一肩挑”制度在乡村治理中的功能和效能，普遍认为该制度能有效促进信息流通、提高行政效率、增强村民参与度，提升乡村治理水平。

（王建国，2012；赵晓波，2。

但同时也存在一些学者对制度发挥作用的局限性表达担忧，李明等认为“一肩挑”制度可能加剧领导负担，导致管理层资源配置不合理。

（李明，2
制度挑战与改革:随着社会经济的发展和乡村治理需求的不断变化，“一肩挑”制度也在面临着一系列的挑战。

文献研究指出，缺乏专业化培训、信息不对称、资金不足等问题制约了该制度的有效运行。

一些学者提出了相应的改革建议，例如加强职业培训、建立健全制度机制、探索多元化的治理模式等。

（张明海，2016；周丽华，2。

现阶段对“一肩挑”制度的研究主要集中在制度的来源、功能、效能和改革方向等方面，但研究体系尚不完善，存在一些亟待解决的问题。

2. 乡村治理概述
乡村治理是乡村社会发展的基础，关乎农村经济的有序和持续稳
定发展。

在乡村治理中，强调的是地方政府特别是村镇一级在管理、服务和决策过程中的作用与责任。

具体的管理内容包括宁村公共资源的有效开发和合理规划、乡村社区的秩序维护、以及基层民主的实践与深化。

中国乡村治理的方式随着国家政策的调整与社会发展的需要逐
渐演变。

乡村治理依赖于村集体和村民自治组织，比如村民委员会。

随着“一肩挑”制度的推行，乡村治理的结构和运作机制发生了深刻变化。

这种制度将村党支部书记的职权与村民委员会主任之职合并，由同一人承担，旨在提高治理效率、整合行政资源、强化干部队伍建设，以及促进乡村发展的决策和执行力。

这种模式旨在落实党的政策和决策部署，通过加强党对乡村工作的领导，调整优化了传统上是各自独立的党组织和村民自治组织之间的关系，促使各方力量协同工作，共同应对乡村治理中的挑战。

通过“一肩挑”期望能够更好地集思广益，优化乡村治理结构，提升服务效能，实现农业现代化与乡村振兴。

乡村治理中“一肩挑”制度的研究聚焦于这一体制对乡村治理效能的提升、基层党组织的活力激发，以及村民自治组织功能和监督机制的影响。

学者们试图理解这一制度的实际运行效果，评估其对乡村社会稳定和农民福祉的正面影响，并就如何在保证制度效能提升的同
时，防止潜在风险和深化免度监督获得了宝贵的见解。

2.1 乡村治理的定义
乡村治理是一个涉及乡村地区行政管理、社会管理、经济发展等广泛领域的复合概念。

其核心是要确保乡村社会的有序运行，促进乡村经济社会的发展。

在不同的国家和地区的背景下，乡村治理的定义和实践可能会有所不同。

乡村治理更多地指的是在农村地区进行的政治、经济、社会和文化等各项活动的管理，以及通过这些活动来满足乡村居民的各种需求和期望的过程。

乡村治理的目的在于有效地解决乡村发展中出现的各种问题，如土地使用、水资源管理、环境保护、社会保障、教育、卫生等方面的问题，同时也要促进乡村社会的和谐稳定，提高乡村居民的生活水平和发展能力。

乡村治理不仅仅是行政管理的过程，它也是一个涉及多方利益相关者的社会合作过程，需要政府、乡村社区和个人共同努力来实现有效的管理和服务。

2.2 乡村治理结构
乡村治理结构是“一肩挑”制度的物质基础，其复杂多变的特点决定了“一肩挑”制度的运行机制和效果。

中国乡村治理结构以基层组织为主体，采取了层级式多主体协作
模式。

党基层组织作为核心，统筹协调各种利益关系，并通过村民自治组织，如村委会等，参与行使着乡村公共事务的管理权。

政府部门、社会组织以及非政府机构也参与到治理体系中，形成了一张较为完整、多层次的治理网络。

中国乡村正经历着深刻的转型期，既有规模化经营的社会化力量涌入，也有新兴的社会问题日益凸显。

这使得传统的乡村治理结构面临着诸多挑战，例如：功能重叠和职责不清、组织权威变弱、参与机制僵化、社会资源整合不足等。

在这种背景下，“一肩挑”制度应适应新时局，加强组织架构的优化，通过打破部门壁垒、整合资源，建立协调共治机制，有效地应对乡村治理中的新问题。

基层组织实力增强:加强基层党组织战斗力，制定更具针对性的
乡村治理方案，提升基层组织的执行效率和调解能力。

新型治理主体涌现:激发社会力量参与治理，构建多元共治机制，鼓励专业化社会组织和公民参与到乡村发展、社区管理、公共安全等各个方面。

“一肩挑”制度的有效运行需要根据乡村治理结构的具体特点，制定精准的政策措施，不断探索适合中国乡村实践的治理模式。

2.3 乡村治理的功能与特点
基础性治理：乡村治理是整个社会治理体系的基础，它直接关系
到国家的社会稳定和长远发展。

乡村的稳定与发展关系到国家的稳定与繁荣，因而乡村治理自古以来都受到国家的高度重视。

综合性治理：乡村治理涉及经济、政治、文化、社会等多个领域，是一个综合性很强的系统工程。

它要求政府、社区自治组织、市场力量和农民个体共同参与，通过多层次的协同管理，提升治理效率和效果。

社区性治理：乡村地区以家族、宗族和村落为基本的社区单位，乡村治理也因此具有明显的社区治理特点。

不同的村落文化和传统习惯对乡村治理的实施有着重要影响，乡风民情是乡村治理需要重点考量的一部分。

灵活性治理：面对不断变化的社会和经济形势，乡村治理需要具备较高的灵活性。

因地制宜地实施治理策略，满足农村地区发展中出现的特殊需求，是乡村治理保持有效性的关键。

可持续性治理：乡村治理不仅仅是当下的管理任务，更应着眼于长远。

可持续发展的原则要求乡村治理模式不仅满足当前农民生活的需要，也要采取保护环境、传承文化遗产等措施，确保农村的可持续发展。

这些特点说明，乡村治理是一个复杂而多维的过程，需要在科学理论指导下不断探索和创新，形成适应乡村实际情况的有力治理模式。

3. “一肩挑”制度的背景与起源
一肩挑制度，即村级党组织书记、村委会主任和村集体经济组织负责人由一人担任的制度，是中国乡村治理体系中的一个创新。

这一制度的背景与起源可以追溯到中国农村社会的历史变迁和对乡村高
效治理的迫切需求。

在改革开放前，中国乡村由人民公社体制统揽一切社会公共事务，这期间村级组织设置较为宽泛，但职责不够明确，导致效率低下。

随着中国进入市场经济体制，农村经济体制改革不断深入，农村社会结构发生了深刻变化，对乡村治理体系提出了新的要求。

乡村自治能力和效率成为社会关注的焦点。

在此背景下，“一肩挑”制度作为一种“简政放权”旨在通过整合村级组织资源，提升治理效率，促进农村经济社会健康发展。

这一制度最早起源于中国的一些经济发达地区，如浙江的“义乌模式”、江苏的“江阴经验”等。

在这些地区，村级党组织书记兼任村委会主任，既能促进党的政治领导作用，又能加强村委会的自治能力，同时还能增强村集体经济的凝聚力。

“一肩挑”制度在全国范围内推广，成为中国乡村治理的一个普遍现象。

这一制度的主要优势在于简化了村级治理结构和提高了工作效率。

通过明确责任主体，减少了部门协调的障碍，促进了决策的快
速执行。

这也有助于强化村级党组织在农村治理中的核心地位，推动党的基层组织在农村工作的全面开展。

“一肩挑”制度的推行也伴随着一些争议和挑战。

一些人担心这一制度可能会削弱村民自治，导致权力过于集中，产生“一肩挑”者可能利用职权谋取私利的风险。

如何在保持治理效率的同时，保障村民自治权利，防止权力滥用，成为“一肩挑”制度推行的关键问题。

在未来的乡村治理中，如何优化“一肩挑”完善监督机制，平衡权力与责任，将是实现乡村有效治理和发展的重要课题。

3.1 “一肩挑”制度的提出
“一肩挑”制度并非一蹴而就，而是随着我国乡村治理体系改革的不断深化而逐步形成的。

中国乡村治理主要依靠传统基层组织，其功能相对单一，管理模式较为封闭。

在新世纪初，随着经济社会发展和农民生活水平的提高，乡村治理面临着新的挑战。

农民对民主参与、服务效率、社会保障等方面的需求日益增长；另一方面，村级组织自身在人员素质、服务能力等方面存在不足。

为了更好地适应新时代乡村发展要求，及更好回应基层组织面临的挑战，一肩挑制度应运而生。

其主要肇始于2000年代中期，当时
为了有效发挥村集体经济的主体作用，一些地方开始尝试将村党组织、
村委会、村企业、村民自愿组织等力量整合，使其向基层群众提供更加全面的服务，引领乡村社会发展。

随着中央一系列乡村振兴战略和政策的发布，一肩挑制度逐渐得到推广和完善。

2010年代后，一肩挑模式开始被赋予更加明确的制度性特征，强调通过改革组织架构和完善运行机制，赋予村干部更多责任和权利，促进乡村治理体系现代化。

在此过程中，一肩挑制度也受到了不同地区的实践发展，形成了多元化运作模式。

“一肩挑”制度的提出是基层组织体制改革和乡村治理体系创新的一次重要尝试，旨在通过强化村组织的凝聚力和服务能力，更好地服务于乡村建设与发展。

3.2 “一肩挑”制度的历史演变
“一肩挑”作为中国乡村治纟秆中的一种独特治理模式，自其诞生起就承载着乡村发展的理念，旨在通过一人多岗的机制强化乡村领导团队的结构与功能，提高治理效率。

该制度的历史演变既反映了中国乡村治理模式的实践与探索，也映射了国家治理体系与治理能力现代化的过程。

该制度最早出现于改革开放之后农村改革的大背景之下，主要用以解决“政社合一”时期党政不分、政事不分的管理弊端。

1980年
代初，随着家庭联产承包责任制的实施和村庄集体经济组织管理模式的转变，各地逐渐探索由村党支部书记兼任村委会主任的角色，实现“一肩挑”。

这项制度最初的实践，为后来的农村自治组织的完善管理和集体经济的发展提供了新的思路（王晓德，1。

进入21世纪初，随着《中华人民共和国村民委员会组织法》的修订和完善，“一肩挑”制度在法律层面上得到了认可，并开始在更大范围内被推广和实施（李强杨建顺，2。

这项制度的实践，无论是在促进农村经济的发展、改善农村公共服务方面，还是在提升农村基层治理效能方面都显示出其积极的效果。

随着新农村建设的推进，“一肩挑”制度在促进农村社会稳定和谐、加强农村党风廉政建设等方面的作用进一步显现（刘英强，2。

“一肩挑”制度更加注重与时代发展的同步，结合农村改革的新形势和新要求，不断创新和完善，以适应乡村振兴战略下农村治理的复杂性和多维度要求。

在历史演化的过程中，“一肩挑”制度的实施有效整合了乡村治理资源，强化了农村领导者的核心作用，促进了党和国家政策在农村基层的有效落实。

随着乡村社会的快速发展，该制度的实际应用中亦出现诸如权力集中、监督困难等挑战。

“一肩挑”制度的发展历程体现了从解决特定问题到适应国家治
理要求再到强化基层治理能力的进阶。

在其历史演变过程中，既有对地方治理实践的总结和提炼，也有对国家治理体系和治理能力现代化的贡献与推动。

随着乡村治理实践的不断深化，对“一肩挑”制度的优化和完善仍将是当前和未来乡村治理研究的重要方向。

3.3 “一肩挑”制度与其他治理模式的比较
“一肩挑”制度是中国乡村治理体系中的一个创新，它将党的领导和行政管理职责集于一人之身，旨在提高治理效率和强化基层组织力量。

在比较这一制度与其他治理模式时，可以从多个维度进行分析。

就与西方民主制度中“选举领导”的模式相比，“一肩挑”制度更侧重于稳定性和集权。

在这种模式下，村级主要领导干部往往通过党内推荐和选举产生，不受外部选举规则的限制，因此更能够确保政策的一致性和连续性。

西方民主选举可能受选民偏好和个人利益驱动，可能导致政策的频繁变动和执行力度减弱。

与传统的“两委分设”治理模式相比，“一肩挑”制度强化了党对农村基层的领导。

在“两委分设”村委会和村党支部的领导是分开的，导致在协调工作过程中可能出现沟通困难和不一致。

而“一肩挑”制度通过整合党的领导和行政管理职责，有效解决了这种困境，提高了乡村治理的效率。

在论述“一肩挑”与其他乡村治理模式的关系时，学者们也关注
到了农民参与治理的问题。

尽管“一肩挑”提高了治理效率，但也引发了关于基层民主和农民监督能力的担忧。

在这种情况下，“一肩挑”制度应当注重提高透明度，确保农民的参与和监督权利，使“一肩挑”制度不仅仅是权力集中，而是权力服务于农民利益的整合。

“一肩挑”制度作为中国乡村治理体系中的一项重要举措，其优越性在于强化了党的领导并在一定程度上提高了治理效率。

在与其他治理模式比较时，也需要关注和改进相关问题，以确保制度的完善和乡村社会的长远发展。

4. “一肩挑”制度的主要内容
兼任职位：基层干部常常兼任多个职务，例如党支部书记同时兼任村委会主任、行政村书记、居委会主任等。

多方负责：干部肩负着党务、政务、民政、社务、经济发展等多个领域的责任，需要协调多个部门和人员，处理复杂事务。

管辖范围广：一名基层干部负责的区域可能包含整个村庄，甚至多个村庄，需要统筹协调、统筹规划。

资源投入有限：农村基层往往资源有限，一名干部面对庞大的工作量和责任，常常面临着人力、物力、资金不足的困境。

这种“一肩挑”的制度模式，在一定程度上能够快速高效地解决基层组织的 staffing 问题，同时降低行政成本。

但同时也存在着风
险和挑战，例如个人能力不足、工作负荷过重、责任分散等问题，可能导致基层治理效率低下、工作质量下降甚至腐败问题发生。

4.1 “一肩挑”制度的职责分工
“一肩挑”制度,即一个人担任村党支部书记和村民委员会主任双重职务，是近年来在中国乡村治理中推行的一种乡村领导体制的创新形式。

该制度旨在简化村级领导层架构，提高行政效率和决策执行力，增强党对农村工作的领导能力。

政治领导责任：作为党支部书记，必须结合中央和地方的政策导向，确保村庄发展方向与国家总体规划一致，同时加强党的基层组织建设，提高党员的先锋模范作用，保障党的路线、方针、政策的有效落实。

行政管理职责：作为村主任，需承担乡村行政管理工作，包括规划村庄发展、管理村级财政资源、协调村民利益、处理农村纠纷、维护乡村治安等，确保村庄的和谐稳定以及可持续发展。

服务于民：必须密切关注民生，积极解决农民在生产、生活中的困难和问题，提振农村经济，改善村民生活条件。

协调多方：在村庄治理中，需协调党内、党外以及不同利益群体之间的关系，促进各方力量的积极参与和有效沟通，共同推进村庄整体发展。