地方保护主义_地方与中央的博弈关系

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作者简介：徐家良，男，浙江大学政治学与行政管理系副教授。

中央与地方的关系历来是政府管理中的重大课题。

随着经济全球化浪潮日趋高涨，经济间的相互依赖越来越密切，政府在经济全球化中作用越来越明显。

中央政府应运用弹性和创造力，处理好与地方政府间的关系，充分调动地方在发展社会经济方面的积极性，有效应对地方政府自治要求的正当性与合理性，维持中央政府权威，保持中央政府与行为的一致性，使地方与中央关系走上有序发展的健康轨道。

一、地方保护主义的概念、特征与类型
在西方，有一个概念称地方主义。

地方主义的基
本特征是地方或地区利益至上。

一般人从贬义上去理解，认为它是破坏性的理论。

当然，在一些国家内地方主义却成了防止独裁统治的宪法保证。

西方地方主义的出现与民族、种族、语言、宗教和历史文化上的差异
地方保护主义：地方与中央的博弈关系
徐家良
（浙江大学，浙江杭州
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摘要：地方保护主义造成了种种危害，只有通过转变政府职能、有效划分事权和加强法制建
设的对策性措施，才能从根本上解决地方保护主义这一棘手难题，使中央与地方关系走上健康发展
的轨道。

关键词：地方保护主义；博弈；利益驱动；体制扭曲中图分类号：&’!#
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性有密切关联。

地方主义发展到它的极点是地方分裂主义，它的诉求是不仅在行政上自治，而且在政治上也要求自治，追求主权上的独立。

以地方利益为核心的地方主义必然引起地方与中央（联邦）关系的紧张与对抗。

不过，由于西方国家法制较健全，政治较规范，因此，地方与中央间的矛盾与冲突一般能够在宪法与法律范围内得以解决。

在中国，地方主义的概念不常用，地方保护主义这一概念用得较多。

地方保护主义的基本特征：（!）以公共权力为基础。

地方整体权力，不论是立法权力，司法权力，还是行政权力，都有可能成为违法乱纪的凭据和屏障。

因此，地方保护主义与公共权力有直接的关联，可以说，没有公共权力的支持根本就不可能产生任何形式的地方保护主义。

（"）以利益为诉求。

地方保护主义的出现，有它一个较重要的理由，这就是不同类型的利益特征。

地方保护主义的行为有许多种，但万变不离其宗，与利益有千丝万缕剪不断的联系。

（#）以合法或不合法为其表现形式。

地方保护主义早期以不合法的形式出现较多，而现在已经发展到以合法的身份直接登上法规规章的大堂。

公然的合法性与公然的违法性相结合，更富有它的隐蔽性与危害性。

（$）相互封锁。

地方保护主义主要外部特征是相互封锁。

地区间各种资源的封锁，不仅包括物产、资金、产业等方面，而且还体现在信息、技术与观念上。

地方保护主义是地方公共权力以合法或违法的方式为了保护本地区利益而采取损害其他地方利益和中央利益，并封锁资源合理流动的一种价值观念和行为趋向。

在现实生活中，地方保护主义有多种多样的类型。

尽管它的核心是围绕经济利益而展开的，但它所使用的途径和方法不仅仅局限于经济利益，其范围延伸到政治利益、文化利益、社会利益，尤其在近年间还扩展到生态利益。

!%经济型
经济型的地方保护主义主要体现在经济利益上，在贸易、建筑材料和旅游等方面比较具有典型性。

贸易地方保护主义的主要特征是过度保护本地产品，过度限制外地产品，以种种行政手段尽量降低外地产品在本地的市场占有率。

地方保护产品的品种早期多是农村产品和工业原材料如大米、豆类、蚕丝、棉花、油菜等，后来逐渐发展到工业制成品甚至是高科技产品如电视机、摩托车、汽车、计算机等。

有的地方为了追求经济产值，不惜与国家的有关产业政策和行政法规相抵触，重复建设建筑材料生产线。

为了旅游资源的开发和利用，在广告路牌、门票收取与分成等方面上，造成地方与地方间的矛盾与冲突，引发地方保护主义。

"%权力型
地方保护主义利用公共权力来谋取地方利益。

这些公共权力往往反映在立法权力、行政权力与司法权力，其中以地方行政机关或地方司法机关动用行政执法权或司法权推行地方保护主义。

这在打击假冒伪劣产品和贷款活动中表现最有明显。

工商管理与质量技术监督等执法部门在地方执法中有地方保护主义的行为。

地方保护主义还有“暗招”，更是难防。

有的以打假为名，抬高对外地商品的检验标准，变相阻止外地商品进入本地市场。

政府有关部门采购货物、工程和服务时一般不采取公开招标的方式，出现采购上的不公平。

地方司法机关通过立案上“卡”、管辖上“争”、审理上“拖”、调解上“压”、裁判上“偏”、执行上“难”等手段来偏袒本地当事人，侵害外地当事人的合法权益，以达到地方保护主义的目的。

具有严重地方保护主义色彩的政府行为有的已经渗透到一些企业破产案件的审理过程之中。

#%社会型
社会型地方保护主义比较典型的体现在就业政策制定与执行上。

城市政府与农村政府间处于隔离状态，这几年由于城市企业适应市场经济的需要调整产业结构，有不少在职人员下岗，因此，城市政府为了保护下岗职工的利益，对外来人员，主要是农村下岗农民，征收就业调节费，补下岗再就业基金。

有的直接从就业行业与职业上加以限制。

如北京市对外地进京谋职人员施加了诸多限制。

行业性限制从!&&&年的’个增加到(个；职业性限制从!&&&年的#$个增加到!)#个。

这种限制的用意是清楚的，把从外来人员中挤出来的岗位，优先照顾本市下岗人员，以此缓解本市下岗人员的就业困难。

这实际上是就业政策的地方保护主义。

$%生态型
生态型的地方保护主义，主要体现在地方政府与地方政府之间。

在某一省市县乡镇间由于地域地势上的差异，上游污染物往往不会污染上游本身，而是污染下游流经地域，上游地方政府仅从自身经济效益出发，对治理污染源措施不力，造成县与县、市与市、省与省之间环境污染引发诸多矛盾，有的直接影响下游的饮用水供应。

受害方要求施害方尽快解决，但施害方往往从地方经济发展角度考虑以种种借口拖延治理时间，有的直至引起中央政府高度重视或严重影响人们的生存最低限度时，才不情愿地采取措施。

淮河污染引发淮河流经多省工业用水与生活用水困难，最后，通过中央政府专门发布治理条例，限定治理最后期限才算暂且无事。

徐家良：地方保护主义：地方与中央的博弈关系
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二、我国地方保护主义产生的原因及其危害
（一）我国地方保护主义产生的原因
很明显，地方保护主义所以在中国地方经济，尤其在地方政治中发挥巨大的影响，肯定有其存在的理由和动力。

具体说来：
!"利益驱动
利益驱动是产生地方保护主义的一个诱因，这是谁也无法否认的事实。

产生地方保护主义的重要前提是地方政府过分关注本地区的比较利益，地方政府由非利益主体向利益主体转化是历史的一大进步。

计划经济时期，尽管也出现过一些地方保护主义的措施与行为，但当时，不是以经济建设为中心，而是以阶级斗争即以政治为中心的，因此，利益预期并不存在，中央政府与地方政府间，地方政府与地方政府间的利益在意识形态约束下高度划一无个体利益诉求之必要。

地方保护主义没有形成一种气候，仅是小范围小规模的，也是理所当然。

市场经济时期，情况就发生了重大的变化。

整个中国社会是以经济建设为活动中心，经济利益在全社会都占据极其重要的位置，这就迫使地方政府想尽各种办法促进地方经济发展。

市场经济强调社会利益的多元性与求利性，使地方利益追求成为必然。

市场经济以利益为核心概念，显然也对政府活动产生影响。

地方利益在追求利益过程中有较强的独立性，从这里推导出来，可能会出现博弈论中的“正和博弈”和“零和博弈”的结局。

“正和博弈”指利益主体在追求自身利益时，不会与中央利益或其他利益相冲突，有可能促进双方的利益，所谓的“一损俱损、一荣俱荣”，奥尔森教授称之为“相容性的”。

!而“零和博弈”则是“排他性的”，利益主体在追求自身利益时却是互相排斥的，因此，在其他条件不变的情况下，常常会与中央利益与其他地方利益发生冲突。

按照正常的博弈关系，中央政府与地方政府间应该是正和博弈关系（培植果树），像培植果树一样，这种结局是中央政府和地方政府乐于见成的。

但事实上，事权关系的模糊性无法确保地方政府的预期收益，因此，对地方政府而言，它不得不考虑另外两种博弈关系：零和博奕（分切苹果）和负和博弈（杀鸡取卵）。

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如果不能在制度上有所确保，地方利益随时随地就会失去它的拥有，与其失去，还不如从眼前利益出发获取现成的利益为优先，所以不惜以中央政府全局性利益和其他地方性利益的损失为代价。

原有的财政包干制是在各地方政府几年的财政基数上所划定，弊端不少，后用分税制，期望用地方税与中央税、中央地方共享税来确立地方利益的规范性，但它的不足也是明显的，分税制无法保证地方支出规模扩大的趋势，地方只能想尽其他办法获取财政来源。

这也会使地方政府从自身利益出发来推行地方保护主义。

地方保护主义肯定会损害中央利益或其他地方利益，这决不是指地方保护、贸易壁垒等等的合理性，因为这些行为只是非规范市场条件下的扭曲。

#"政府特性
在市场经济环境下，地方政府扮演的角色有重大的变化，它不仅是地方利益的独立主体，又是地方经济发展的管理主体与经济主体，地方政府兼管理单位与利益单位于一身。

市场竞争是“地方保护战”的导火索。

少数地方政府思考问题的重点不是放在直面激烈的市场竞争，积极培育本地区自身的竞争能力，而是把精力放在歪门邪道上，采取极端的“把关政策”，建立市场壁垒，企图用封锁与保护的种种手法遏制竞争或消除竞争，以谋取地方自身的特殊局部利益。

随着地方政府经济利益的独立化，下列因素对政府行为有较大影响：（!）预算规模与地方财政收入成正比；（#）集体行动利益追求最大化：（$）行政权力的控制力。

在超大社会中的经济转型期内，由于地方市场、社会力量的弱小性，使行政权力的控制力趋于强化。

这促使地方政府凭借行政强制增强本地企业的竞争力，以图操纵市场以获取地方利益。

$"体制扭曲
地方保护主义是体制不完善的产物。

一旦体制完善，地方保护主义就会自然而然地失去它存在的价值，但我们的体制仍非十分完善。

第一，政企不分。

以市场取向的改革过程中，在政府职能尚未到位与企业经营机制未能及时转换的条件下，政企不分在财政上的集中表现就是分配不平等。

由于各地方财政是通过经济建设活动自主获得的，这样，地方政府必然会通过各种措施保证本地方财政的增长，极易出现本地区与外地区间的矛盾激化。

政企不分导致政府职能与企业职能的混同，最突出的表现形式是国有企业产权模糊性。

中央政府所辖的国有企业属于国家所有，地方政府所辖的国有企业归地方所有。

在原有体制规范下，中国政府有公共行政权，又有国有资产权。

这两种权力的性质实际上是有区别的。

国有资产权受到经济法的约束，而公共行政权更多的受行政法的约束。

民商法强调的是平等性与利益性，行政法注重的是不平等性与非利益性。

现在，中央政府与地方政府都合而为一地拥有的这两种权力，使公共行政权支配国有资产权，结果，国有企业无法独立自由地按市场经济规则去运行，始终或多或少地受到公共行政权的约束。

再加上地方政府追求利益最大化，它会通过各种非市场手段确保国有企业获得最大利益，地方保护主义的出现属于常态。

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第二，权力体制不善。

地方保护主义与中央和地方政府间关系结构有关。

一般而言，实践中具体的表现形式有两种：一种是中央主导型政府间关系，另一种是地方自主型政府间关系。

中国属于中央主导型政府间关系。

这种关系基于“分工性”地方分权而形成的，中央政府握有最终的决定权，地方政府只是中央政府权力的派出机构而已。

而且，地方权力的大小是根据中央政府的权力发放量而定的。

!中央政府的权力发放量程度决定中央与地方政府行政性分权的程度。

行政性分权意味着行政等级结构中决策权力从上级向下级移动。

但这种权力的下移，实际上有两种形式：一是中央政府权力转向地方政府，再由地方政府下移等。

不过，地方政府层级关系间的权力发放量越往下就会越少。

二是中央政府本来下放的权力中有一部分是向企业放权的，即政府向企业放权，这部分权力往往被地方政府截留。

行政性分权的实质内容之一是中央部分决策权的失去与地方部分决策权的获得，这种决策权主要的成份是经济上的。

也就是说，行政性分权使地方政府获得了对地方性经济资源的配置权与地方性经济决策的控制权。

地方政府越来越像扮演着经济学理论所假定的经济人角色。

地方政府采取各种办法保证自身拥有较固定的经济收入来源，提高经济收入的数量，这连中央政府也不清楚地方政府到底占有多少经济收入。

由于在建立市场经济体制前市场机制作用有限，各地方政府仍有较大的权力来干预经济活动。

行政性分权体制使地方政府从中央手中获得了大量的行政权力与经济资源，使政府机构成为一级市场主体，追求收益的最大化。

正如有学者所言，地方政府的经济行为目标是使本地区预算收入最大化，保护并发展本地区经济，确保居民尤其是城市居民的经济福利。

"为什么在分权制财政体制下会出现地方保护主义呢？道理非常简单，因为个体对公共物品的偏好不一致，采用分权制将会使地方政府的公共管理活动能较好地符合地方居民的偏好。

而集权制则较难使地方政府的公共管理活动能与地方居民偏好趋同。

而行政性分权却使地方政府有机会采取符合地方居民偏好的政策和措施，但这种政策和措施恰恰是从地方利益最大化来配置的，并没有考虑到兼顾中央政府的整体和全局性利益，由此，产生受到中央政府痛斥和忌讳的地方保护主义。

从根源上分析，地方保护主义是中国社会缺乏规范性的一种体现。

任何资源和利益的配置应该建立在法律法规和合理性基础上，而中国的规范性常表现为较强的随意性，法律法规规定不明确，形成多方面的模糊性。

诺思认为，制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约。

制度在一个社会中的主要作用是通过建立一个人们相互作用的稳定的（但不一定是有效的）结构来减少不确定性。

#这种缺乏规范性的表现方式在于中央政府与地方政府关系的模糊性。

改革开放以来，尽管有这么多的权力下移，但实际上从法律法规上难以做到有效保证。

中国最大的法律——
—宪法对中央政府与地方政府关系的表达，最多的就是中央政府处理全国性的事务，而地方政府处理地方性的事务。

那么，到底什么是全国性的事务，什么是地方性的事务，宪法没有明确规定，这就使中央政府与地方政府的事权不明确。

中央政府可以根据自身的需要来划定全国性事务与地方性事务的边界和内涵，地方政府无权也无法预期知道自己到底能管什么和获得什么。

由于中央与地方事权的模糊性，也无法界定地方政府作为利益主体的地位的合法性与规范性。

地方政府作为利益主体，它的法律地位难以有效得到保证。

（二）地方保护主义造成的危害
!"影响市场经济规则的有序建立。

地方保护主义对经济生活的消极影响，主要体现在三方面：一是使国内市场处于分割状态，迫使行政区与经济区相重合，妨碍专业化分工的发展。

地方政府对短缺资源市场流通的强力干预就是一个例证。

二是妨碍经济结构优化配置。

三是妨碍中央政策的有效实施。

市场经济规则要求公平性与竞争性，而地方保护主义市场化一致性的经济活动被行政区域分割，无法保证资源的合理配置，不利产业结构和生产力布局的合理性，地方限制性竞争成为中国部分投资领域效益不佳的重要原因之一。

有意无意的，地方保护主义使社会经济生活陷入“公用地灾难”。

$地方保护主义制约全国统一市场的发育和成熟，最后直接影响市场经济体制的顺利建立。

#"损害政府权威。

这种愈演愈烈的“地方大战”不仅危害经济发展，而且还损害政府形象与信誉，使国家立法权、司法权、行政权的完整性受到破坏，削减中央应有的权威。

假如任其发展，就无法保证国家与地方整体社会经济的有效发展，可能会对国家主权产生挑战。

$"破坏法律的尊严，损害合法权益。

地方保护主义是破坏社会主义法制统一和尊严的行为。

地方保护主义者要把法律“地方化”，有利于地方局部利益的，它执行；不利于地方局部或小团体利益的，它就不执行或变通执行。

地方保护主义行为若任其自由发展，必然会使地方司法机关变为只保护地方利益或小团体利益的执法机关。

建设社会主义法治国家，依法治国，必须同地方保护主义的行为进行坚决斗争。

否则，国
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家法律法规不能有效执行，依法治国就成为一种空设或虚置。

与此同时，地方当局利用合法或非法的手段获取或保护地方利益，必然会使国家利益与其他地方的共同利益受损，损害公民的合法权益。

三、反地方保护主义的对策
地方保护主义是社会主义现代化的大敌，是社会主义市场经济有序发展的绊脚石。

在由计划经济向市场经济转型的过程中，如何避免或减少地方保护主义，直到最终杜绝地方保护主义，是目前包括将来迫切需要着手设计和采取措施的一大课题。

所以，我们必须有效避免地方保护主义。

!"转变政府职能
出现地方保护主义的一个重要的原因是政府行为市场化，而市场经济要求公共权力与市场化有距离，两者间有明显的界限确定，因此，要使政府与市场关系制度化，正如新制度主义学者所推崇的，“制度的定义集中在游戏规则而不是游戏的参与者上”!。

制度建设就显得异常重要。

除基础设施、社会文化、教育、军事设施等公共事务的处理外，中央政府和地方政府不得作为竞争性事务的投资主体，还地方政府管理主体与服务主体的本来面目。

加强中央政府对各地资源配置行为进行干预和调节的权力，促使企业与地方政府的分离。

处理好政府与国有企业的关系，从国有企业的所有者与经营者的角色中转换出来，成为所有企业平等管理的主体。

实行政企分开，转变企业与地方政府行为，建立现代企业制度，这不仅是市场经济发展的自然逻辑，也是清除地方保护主义的客观要求。

政府还应该处理好与事业单位、社会中介组织的关系，使社会自组织力量得以壮大，削减政府对社会完全控制的权力，使政府职能与权力从“无限政府”恢复到“有限政府”。

规范政府行为，加强对政府监督。

只有使市场经济得以建立与完善，才能克服地方保护主义。

#"有效划分事权，使中央与地方关系规范化
在市场经济目标指引下，地方政府有利益驱动这是一个不争的事实。

现在的问题是，如何使这种利益驱动合法化与规范化。

基本的思路是：从地方的角度，如何利用全国的整体优势来达到对本地区最大利益的追求；从中央的角度，考虑如何造就提高整体效率的宏观环境、以及如何将各地区对局部利益的追求与全国的总体发展目标一致起来，求得共同发展。

促使中央与地方关系从博弈关系变为合作关系。

"确立中央政府与地方政府的利益划分、地方政府与地方政府间的利益划分的规则，使中央与地方利益关系法制化与制度化。

改变宪法对中央与地方、地方与地方间事权规定的模糊性，使中央与地方、地方与地方间的权力来源及配置，在宪法中明确加以规范，杜绝中央与地方、地方与地方间在政治利益与经济利益上的讨价还价，使权力分享建立在制度化基础上。

#考虑到地方保护主义一般体现在经济监督领域与环境保护领域，因此，理顺中央与地方经济监督与环境保护部门体制的关系，确立起有关经济监督与环境保护部门如银行、税务、工商、质量监督、环境保护等由省级或中央垂直领导的制度，从根本上消除引发地方保护主义的相关诱因，使地方保护主义有所抑制。

$"加强法制建设
市场经济是法制经济，更是法治经济，它一方面要求用法律来规范和调节各市场主体之间的经济关系，另一方面要求将地方政府的经济行为置于法律的监督与控制之下，不得有所逾越。

因此，法制建设既要制订规范和调整各市场主体经济关系的法律制度，又要制订规定政府对经济行使管理权的法律制度，这方面的法律应包括宏观调控法律规范、微观管理法律规范、政府与市场关系法律规范等等，使政府行政行为建立在健全法律规范的基础上。

随着社会主义市场经济体制的建立，政府职能逐渐转变到位，法制日趋健全，地方保护主义这一中国所特有的现象将会从历史舞台上渐渐淡出，有中国特色的符合社会主义现代化建设的中央与地方关系将走向成熟。

注释：
$（美）曼瑟尔、奥尔森：《集体行动的逻辑》，上海人民出版社!%%&年版；
%"周伟林：《中国地方政府经济行为分析》，复旦大学出版社!%%’年版，第(页；
&林尚立：《中国政府功能的经济分析》，浙江人民出版社!%%)年版，第((页；
’(毛寿龙：《中国政府间关系》，中国广播电视出版社，!%%*年版，第!’(、!’(—!’%页；
)（美）道格拉斯·诺思：《制度、制度变迁与经济绩效》，上海三联书店出版社，!%%(年版，第$、’页；
!埃瑞克·+·菲吕博顿、鲁道夫·瑞切特编：《新制度经济学》，上海财经大学出版社，!%%)年版，第$,’页；
#王绍光、胡鞍钢：“关于中国国家能力的研究报告”，《集权与分权》，经济科学出版社，!%%*年版，第$(页。

责任编辑：陈文兴
中共云南省委党校学报)*
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