浅论市政基础设施PPP项目全生命周期策划要点

浅论市政基础设施PPP项目全生命周期策划要点
摘要：截至2019年1月底，全国PPP（政府和社会资本合作）综合信息平台项
目库累计入库项目8735个、投资额13.2万亿元，落地项目累计4814个，投资额7.3万亿元。

不同的PPP投资项目在签约落地时，所涉及的项目组织架构、合同
体系、合作协议、移交机制都各有各的特点，作为项目的投资方，来自不同的央企、国企、民营、金融资本，不同的投资项目管理理念也将影响着PPP项目完整
实施顺利与否。

在市政基础设施PPP项目上，项目的合作性质主要政府付费型和
准经营型模式为主，为同类PPP投资项目如何全面掌握投资经营、实现投资效益
最大化提供借鉴参考。

关键词：市政基础设施；PPP项目；全生命周期策划
引言
PPP是政府与社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作模式。

PPP模式进入中国最早可以追溯到20世纪80年代，大多以PPP模式的前身BOT
模式进行，试点的领域涵盖高速、电力、自来水、污水等市政项目，受政策和社
会需求影响，项目规模和数量不大。

2013年以后，伴随政府融资平台的转型以及政府财政收人增长趋缓，PPP模式得到国家大力支持，发展速度突飞猛进。

基于此，本文对市政基础设施PPP项目全生命周期策划要点进行分析。

1PPP模式概念
PPP是公私合营的一种模式，即公共与私人一起进行建设经营的模式，意味
着政府或其附属机构与私营部门以某种方式达成协议，并在严格的合同条款的约
束下，为公共产品提供相应的资源。

现如今我们为了能够保证产品和服务的质量，已经形成了一个新的“风险和利益共享”融资结构模型。

目前，作为第一个推广PPP贷款模式的政府，中国政府正在充分鼓励私营部门的资金流入中国的城市基
础设施。

据统计，截至2016年2月，财政部PPP综合信息平台共纳入PPP项目7110个，资金的投入总量直达8亿余元。

它改变了传统的单方面投资模式，结合多种投资模式。

这种模式可以实现多渠道融资，为业务发展提供足够的资金支持。

这种模式主要作用于公司的经济发展。

使用该模型就需要政府和社会资本签订合同。

PPP模式有助于风险的分散，使风险最小化，政府和社会资本都可以通过长
期合作实现所各自的利益。

2全生命周期管理
PPP模式是从项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交的一个
全生命周期的范畴，合作期间可能涉及设计、投融资、施工、运营、维护和移交
等内容，区别于传统政府投资建设项目将项目各环节割裂以及规划、设计、融资、建设和后期运营维护的脱节问题，实现项目从前期的设计规划阶段开始予以统筹
考虑，实现项目效益的最大化。

3PPP项目全生命周期策划要点
3.1建立完善的管理制度
所有管理活动都需要有一套完善的管理制度进行约束，PPP项目公司的财务
管理即是如此，通过建立完善的管理制度，有效加强预算执行力度，继而提高PPP项目公司的财务管理水平。

通过制定完善的管理制度，在此基础上制定科学
的预算编制方案，提高预算的科学性与准确性，进而实现对资金的实施把控，确
保每一笔资金按照预算来执行，提高资金的利用率，减少不必要的花费。

预算管
理并不只是财务部门的问题，预算管理应关系者PPP项目公司的所有部门，所以
在开展预算管理时，公司要做到全员参与，共同为预算管理提供数据资源。

3.2实施资源大统筹
统筹管理是政府履行职能实施宏观调控管理的重要举措。

通过大统筹管理，可在更高层面加强顶层设计谋划，统筹资源优化配置，有效协调局部与整体、短期与长期利益，精准发力，集中力量办大事。

具体来说，要坚持三个统筹，即统筹项目计划、统筹资金保障、统筹资源配置。

首先，统筹项目计划。

主动对标国家战略和重大决策部署，对接规划重点任务安排，抓好PPP项目储备，规范编制市政基础建设PPP项目开发目录，对实施意义重大、效益突出、条件成熟（已完成立项决策程序、边界清晰、方案编制合理、可融性好等）的项目，优先保障安排。

其次，统筹资金保障。

一方面，市政基础运输主管部门主动衔接协调相关部门和有关单位，统筹可用于市政基础建设发展的一般预算资金、专项资金、政府性基金和通行费收入等各项资金，制定三年滚动政府投资计划和年度计划，与财政年度预算衔接平衡，强化资金调度保障。

另一方面，考虑到市政基础项目从建设投产到达产市政基础量需要5～8年的培育期特点，应统筹处理好项目当期收益与长远收益的平衡。

再次，统筹资源配置。

探索统筹好项目“肥瘦搭配”，统筹好高速公路项目与沿线服务区、广告、土地、旅游、物流等资源开发，充分挖掘整合相关资源，提高项目经营回报水平。

对于使用者付费不能覆盖项目投入确需政府资金支持的项目，可统筹中央与地方资金，综合运用投资补助、政府资本金投入、贷款贴息等方式，加大对项目运作支持力度。

3.3加强PPP模式的研究
PPP模型是美国经济学家首先提出的，它使用集成的多渠道融资模型来降低建筑的风险并最大程度减少公共项目的建筑损失，以减轻公共部门的经济压力并实现风险的有效转移。

在中国，采用PPP模式的时候会发现在该模式中存在一定的问题，但是考虑到中国的PPP模式使用的时间与其他国家相比是比较晚的且自身没有相应的使用经验，所以在将来的使用过程之中，必须要高效的向其他国家学习PPP开发的经验。

必须得通过对中国现在的建设公共项目的具体情况进行分析，不断地更新市区基础设施领域的投资的制度，从而进一步有效引进社会资本对建设公共项目的投资，促进投资和城市基础设施业务的商业化，开展大规模业务，尽可能的降低建设成本，不断地提高建设项目所带来的经济效益。

3.4风险防范
由于PPP项目公司发展历史较短，且作为一种全新的模式，在国内可以借鉴的经验较少，尤其当前市场竞争环境激烈，PPP项目公司所设主体众多，所以其中面临的风险问题也比较严重。

与其他企业不同，PPP项目的风险问题众多，不仅有市场风险、财务风险，还有着一定的政策风险，假如单有PPP项目公司来承担，但对于其公司来说并不公平，而且单一的风险承担模式，会导致PPP项目的风险成倍增长，基于此，PPP项目公司应建立完善的风险共担机制，这点可以在合同上有所显现，通过合同方式，明确各方主体应承担的风险，使多方主体与项目公司成为一个整体，共同面临风险问题。

3.5完善绩效评价与监控机制
针对项目建设期和运营期分别建立绩效监测评价机制，由项目实施机构或其委托第三方专业机构，对项目绩效情况进行动态跟踪检查，按照事先约定的绩效目标、指标、标准和方法，对项目产出、效果、管理等方面进行全面绩效评价，确保项目程序合规、财务规范、产出质量与服务达标，物有所值。

结束语
通过对市政基础设施PPP投资项目全生命周期策划要点梳理分析，为项目公
司成立初期的PPP项目全生命周期策划提供理论指导，为投资项目各个阶段的实
施应用提供管理依据，项目公司在实施过程中，应对策划要点内容进行阶段交底，严格执行各项管理规划及目标要求，落实管控体系和责任体系建设，通过动态考
核机制，圆满实现投资目标。

参考文献：
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[2]孟惊雷.PPP项目风险分担博弈策略研究[D].哈尔滨理工大学，2019.
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[5]凌玲.PPP养老项目全生命周期审计模式研究[D].江苏科技大学，2017.。