巢湖市烔炀镇人民政府、高某某1乡政府二审行政判决书

巢湖市烔炀镇人民政府、高某某1乡政府二审行政判决书
【案由】行政行政行为种类行政执行
【审理法院】安徽省合肥市中级人民法院
【审理法院】安徽省合肥市中级人民法院
【审结日期】2020.05.11
【案件字号】(2020)皖01行终174号
【审理程序】二审
【审理法官】张虹张俊潘攀
【审理法官】张虹张俊潘攀
【文书类型】判决书
【当事人】巢湖市烔炀镇人民政府;高金柱;方中群
【当事人】巢湖市烔炀镇人民政府高金柱方中群
【当事人-个人】高金柱方中群
【当事人-公司】巢湖市烔炀镇人民政府
【代理律师/律所】黄延福安徽福达律师事务所
【代理律师/律所】黄延福安徽福达律师事务所
【代理律师】黄延福
【代理律所】安徽福达律师事务所
【法院级别】中级人民法院
【字号名称】行终字
【原告】巢湖市烔炀镇人民政府
【被告】高金柱;方中群
【本院观点】未经城市人民政府市容环境卫生行政主管部门批准，擅自在街道两侧和公共场地堆放物料，搭建建筑物、构筑物或者其他设施，影响市容的，城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者其委托的单位可以责令其停止违法行为，限期清理、拆除或者采取其他补救措施，并可处以罚款。

【权责关键词】行政强制行政复议合法违法罚款拒绝履行（不履行）合法性证据不足行政复议缺席判决维持原判改判撤销原判发回重审
【指导案例标记】0
【指导案例排序】0
【本院查明】经审理查明，本院认定的事实与一审判决认定的事实一致。

【本院认为】本院认为，未经城市人民政府市容环境卫生行政主管部门批准，擅自在街道两侧和公共场地堆放物料，搭建建筑物、构筑物或者其他设施，影响市容的，城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者其委托的单位可以责令其停止违法行为，限期清理、拆除或者采取其他补救措施，并可处以罚款。

烔炀镇政府作为负责本行政区域内城市市容和环境卫生的管理单位，有权责令违法人员限期清理。

本案中高某某1、方某某未经批准在城镇街道边堆放废品，影响环境卫生，烔炀镇政府所属的综合执法中队向高某某1、方某某送达《限期整改通知书》，该通知书中确认了堆放废品行为的违法性，明确告知高某某1、方某某限期整改，逾期将组织人员予以清除，对当事人的权利义务产生了直接影响，属于行政机关作出的行政决定。

烔炀镇政府所属的综合执法中队在高某某1、方某某未能限期整改的情形下，实施了清理行为，该行为系强制不履行行政决定的公民履行义务的行为，而非对公民财产实施暂时性控制的措施，属于行政强制法规定的行政强制执行行为。

烔炀镇政府所属的综合执法中队代为清理废品的行为，属于行政强制执行中的代某某。

在高某某1、方某某未履行行政决定相关义务的情形下，市容环境卫生行政主管部门或者其委托的单位代某某应当依
据《中华人民共和国行政强制法》的规定在代某某三日前催告当事人，经催告后当事人逾期仍不履行行政决定时，行政机关应当作出代某某的强制执行决定，并按照法律规定的程序完成强制执行过程。

本案中烔炀镇政府实施代某某过程中未能依法催告并作出代某某决定，程序显然违法，一审判决据此认定其强制执行行为违法，并无不当。

综上，上诉人烔炀镇政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。

一审认定事实清楚，适用法律正确，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下
【裁判结果】驳回上诉，维持原判。

案件诉讼费用50元，由上诉人巢湖市烔炀镇人民政府负担。

本判决为终审判决。

【更新时间】2021-11-04 01:45:40
【一审法院查明】原审审理查明，高某某1夫妇系巢湖市烔炀镇新桥社区居民，以捡拾废品为业。

高某某1、方某某将捡拾的废品堆放在门前及镇区道路两侧，对周边环境卫生及镇容镇貌造成一定影响。

2019年11月19日，烔炀镇政府所属综合执法中队向高某某1、方某某下发《限期整改通知书》，要求高某某1、方某某于11月20日前自行整改到位，逾期将组织人员予以清除。

高某某1、方某某在规定期间内未予整改清理。

2019年11月20日上午，烔炀镇政府组织人员、车辆将高某某1、方某某堆放在门前及镇区道路两侧的部分废品清运至烔炀垃圾中转站，部分废品放置到高某某1、方某某院内。

2019年11月27日，高某某1、方某某提起诉讼，要求确认烔炀镇政府清除高某某1、方某某堆放在门前及镇区道路两侧废品的行为违法。

经审理查明，本院认定的事实与一审判决认定的事实一致。

【一审法院认为】原审法院认为，《安徽省城市市容和环境卫生管理条例》第四条第二款规定，市、县、（市、区）人民政府市容环境卫生行政主管部门和镇人民政府负责本行政区域内的城市市容和环境卫生管理工作。

《城市市容和环境卫生管理条例》第十四条规定，任何单位和个人都不得在街道两侧和公共场地堆放物料，搭建建筑物、构筑物或者其他设施。

因建设等特殊需要，在街道两侧和公共场地临时堆放物料，搭建非永久性建筑物、构筑物或者其他设施，必须征得城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意后，按照有关规定办理审
批手续。

第三十六条规定：有下列行为之一者，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者其委托的单位责令其停止违法行为，限期清理、拆除或者采取其他补救措施，并可处以罚款：（二）未经城市人民政府市容环境卫生行政主管批准，擅自在街道两侧和公共场地堆放物料，搭建建筑物，构筑物或者其他设施，影响市容的。

高某某1、方某某将废品堆放在门前及镇区道路两侧，对周边环境卫生及镇容镇貌造成一定影响。

根据上述法律规定，烔炀镇政府作为执法部门有权责令高某某1、方某某限期改正。

高某某1、方某某在《限期整改通知书》规定的期限内未能整改，烔炀镇政府于2019年11月20日实施的清理行为，属“代某某"，为行政强制法规定的强制执行行为。

应适用《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，该法第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。

第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。

强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。

被告未作出行政决定和强制执行决定，即实施行政强制执行行为，违反上述法律规定。

该法第五十一条规定，代某某应当遵守下列规定：（一）代某某前送达决定书，代某某决定书应当载明当事人的姓名或者名称、地址，代某某的理由和依据、方式和时间、标的、费用预算以及代某某人；（二）代某某三日前，催告当事人履行，当事人履行的，停止代某某；（三）代某某时，作出决定的行政机关应当派员到场监督；（四）代某某完毕，行政机关到场监督的工作人员、代某某人和当事人或者见证人应当在执行文书上签名或者盖章。

烔炀镇政府在实施代某某时未向高某某1、方某某送达代某某决定书，也未在代某某三日前对高某某1、方某某进行催告，程序违法。

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：确认烔炀镇政府清除原告高某某、方某某堆放在门前及镇区道路两侧废品的行为违法。

案件受理费50元，由烔炀镇政府承担。

【二审上诉人诉称】上诉人烔炀镇政府上诉称，一、被上诉人的严重违法行为事实清楚，证据确实。

被上诉人多年来在烔炀镇区范围内的道路上堆放废品垃圾，不仅严重污染周边环境卫生，影响镇容镇貌，周边群众反映不断，要求上诉人予以处置。

2018年6月，其垃圾、废品堆放所在地的新桥社区就曾经为被上诉人将垃圾废品放置在街道边的清理问题而发生纠纷。

新桥社区也曾与被上诉人就废品堆放问题与被上诉人协商达成协议，高某某1违反协议约定，仍然将废品垃圾放在街道边，影响镇容镇貌。

为此2019年11月19日向被上诉人送达《限期整改通知书》，要求其在11月20日前自行整改到位，逾期将组织人员予以清除。

被上诉人仍未按照要求进行整改，不得已，上诉人于11月20日组织对其门外乱堆乱放垃圾进行清理，将可能有些用处的废品放置到被上诉人院内，将少部分垃圾废品清运至烔炀镇垃圾中转站存放。

二、上诉人清理被上诉人堆放在镇区街道道路边垃圾废品的行为依据充分、程序合法，符合行政行为正当性原则。

被上诉人将废品垃圾长期堆放在街道路边严重影响到周边群众的生活，也存在严重的交通隐患，为此上诉人在被上诉人拒不履行自行清除义务的情况下，对废品垃圾予以强制清理。

清理时被上诉人也在场，上诉人听取了陈述和申辩，并当场告知了采取行政强制措施的理由、依据以及被上诉人依法享有的权利和救济途径，其行为完全符合《中华人民共和国行政强制法》关于行政强制措施的程序要求。

综上，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求或将本案发回重审。

巢湖市烔炀镇人民政府、高某某1乡政府二审行政判决书
安徽省合肥市中级人民法院
行政判决书
(2020)皖01行终174号当事人上诉人（原审被告）巢湖市烔炀镇人民政府，住所地安徽省巢湖市烔炀镇
朝阳路与烔炀路交叉口北150米，社会统一信用代码113401810032693397 法定代表人陈松，该镇镇长。

出庭负责人赵青，该镇副镇长。

委托代理人黄某某，安徽福达律师事务所律师。

被上诉人（原审原告）高金柱。

被上诉人（原审原告）方某某。

审理经过上诉人巢湖市烔炀镇人民政府（以下简称烔炀镇政府）因与被上诉人高金柱、方中群行政强制执行一案，不服巢湖市人民法院（2019）皖0181行初93号行政判决，向本院提起上诉。

本院依法组成合议庭进行审理，本案现已审理终结。

一审法院查明原审审理查明，高金柱夫妇系巢湖市烔炀镇新桥社区居民，以捡拾废品为业。

高金柱、方中群将捡拾的废品堆放在门前及镇区道路两侧，对周边环境卫生及镇容镇貌造成一定影响。

2019年11月19日，烔炀镇政府所属综合执法中队向高金柱、方中群下发《限期整改通知书》，要求高金柱、方中群于11月20日前自行整改到位，逾期将组织人员予以清除。

高金柱、方中群在规定期间内未予整改清理。

2019年11月20日上午，烔炀镇政府组织人员、车辆将高金柱、方中群堆放在门前及镇区道路两侧的部分废品清运至烔炀垃圾中转站，部分废品放置到高金柱、方中群院内。

2019年11月27日，高金柱、方中群提起诉讼，要求确认烔炀镇政府清除高金柱、方中群堆放在门前及镇区道路两侧废品的行为违法。

一审法院认为原审法院认为，《安徽省城市市容和环境卫生管理条例》第四条第二款规定，市、县、（市、区）人民政府市容环境卫生行政主管部门和镇人民政府负责本行政区域内的城市市容和环境卫生管理工作。

《城市市容和环境卫生管理条例》第十四条规定，任何单位和个人都不得在街道两侧和公共场地堆放物料，搭建建筑物、构筑物或者其他设施。

因建设等特殊需要，在街道两侧和公共场地临时堆放物料，搭建非永
久性建筑物、构筑物或者其他设施，必须征得城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意后，按照有关规定办理审批手续。

第三十六条规定：有下列行为之一者，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者其委托的单位责令其停止违法行为，限期清理、拆除或者采取其他补救措施，并可处以罚款：（二）未经城市人民政府市容环境卫生行政主管批准，擅自在街道两侧和公共场地堆放物料，搭建建筑物，构筑物或者其他设施，影响市容的。

高金柱、方中群将废品堆放在门前及镇区道路两侧，对周边环境卫生及镇容镇貌造成一定影响。

根据上述法律规定，烔炀镇政府作为执法部门有权责令高金柱、方中群限期改正。

高金柱、方中群在《限期整改通知书》规定的期限内未能整改，烔炀镇政府于2019年11月20日实施的清理行为，属“代某某"，为行政强制法规定的强制执行行为。

应适用《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，该法第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。

第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。

强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。

被告未作出行政决定和强制执行决定，即实施行政强制执行行为，违反上述法律规定。

该法第五十一条规定，代履行应当遵守下列规定：（一）代履行前送达决定书，代履行决定书应当载明当事人的姓名或者名称、地址，代履行的理由和依据、方式和时间、标的、费用预算以及代履行人；（二）代履行三日前，催告当事人履行，当事人履行的，停止代履行；（三）代履行时，作出决定的行政机关应当派员到场监督；（四）代履行完毕，行政机关到场监督的工作人员、代履行人和当事人或者见证人应当在执行文书上签名或者盖章。

烔炀镇政府在实施代履行时未向高金柱、方中群送达代履行决定书，也未在代履行
三日前对高金柱、方中群进行催告，程序违法。

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：确认烔炀镇政府清除原告高某某、方中群堆放在门前及镇区道路两侧废品的行为违法。

案件受理费50元，由烔炀镇政府承担。

二审上诉人诉称上诉人烔炀镇政府上诉称，一、被上诉人的严重违法行为事实清楚，证据确实。

被上诉人多年来在烔炀镇区范围内的道路上堆放废品垃圾，不仅严重污染周边环境卫生，影响镇容镇貌，周边群众反映不断，要求上诉人予以处置。

2018年6月，其垃圾、废品堆放所在地的新桥社区就曾经为被上诉人将垃圾废品放置在街道边的清理问题而发生纠纷。

新桥社区也曾与被上诉人就废品堆放问题与被上诉人协商达成协议，高金柱违反协议约定，仍然将废品垃圾放在街道边，影响镇容镇貌。

为此2019年11月19日向被上诉人送达《限期整改通知书》，要求其在11月20日前自行整改到位，逾期将组织人员予以清除。

被上诉人仍未按照要求进行整改，不得已，上诉人于11月20日组织对其门外乱堆乱放垃圾进行清理，将可能有些用处的废品放置到被上诉人院内，将少部分垃圾废品清运至烔炀镇垃圾中转站存放。

二、上诉人清理被上诉人堆放在镇区街道道路边垃圾废品的行为依据充分、程序合法，符合行政行为正当性原则。

被上诉人将废品垃圾长期堆放在街道路边严重影响到周边群众的生活，也存在严重的交通隐患，为此上诉人在被上诉人拒不履行自行清除义务的情况下，对废品垃圾予以强制清理。

清理时被上诉人也在场，上诉人听取了陈述和申辩，并当场告知了采取行政强制措施的理由、依据以及被上诉人依法享有的权利和救济途径，其行为完全符合《中华人民共和国行政强制法》关于行政强制措施的程序要求。

综上，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求或将本案发回重审。

二审被上诉人辩称被上诉人高金柱、方中群辩称，一、被上诉人并未实施违法行为。

1、被上诉人夫妇生活困难，靠收废品为生。

被上诉人只是临时放置废品，定期清理，废品基本放置在有遮挡的地方，并未影响市容，被上诉人的行为并未违反《城市市
容和环境卫生管理条例》、《安徽省城市市容和环境卫生管理条例》的规定，上诉人的行政行为没有任何事实和法律依据。

2、新桥社区和高金柱签订的协议与本案没有关联，上诉人无权以该民事调解协议为依据实施行政强制执行行为。

二、上诉人实施的行政强制执行行为明显违法。

1、本案中送达《限期整改通知书》及实施行政强制执行行为的单位是烔炀镇综合执法中队，该单位不属于“人民政府市容环境卫生行政主管部门"，也没有受巢湖市城管部门的委托，根本无权实施案涉行政强制执行行为。

2、烔炀镇综合执法中队或者上诉人没有做出任何行政决定或者行政强制执行决定。

仅送达了一份《限期整改通知书》，该通知也没有说明理由和法律依据，没有载明救济途径。

3、案涉行政强制执行行为属于代履行，上诉人实施代履行既没有送达代履行决定书，也没有提前三日进行催告，更没有保障被上诉人的陈述和申辩权，实施代履行行为时也没有相关人员在执行文书上签字确认，其程序严重违法。

4、被上诉人回收的是有一定经济价值的废品，烔炀镇综合执法中队却以“垃圾"名义强行收走，并擅自扩大执行范围收走了被上诉人院内的废品，还将带不走的废品堆放在被上诉人家门口，不仅给被上诉人造成较大的财产损失，还严重影响了被上诉人的正常生活。

三、上诉人的行为不具有合理性。

1、被上诉人年事已高，且疾病缠身，无法从事其他繁重的体力劳动，收废品是维持家庭的主要收入来源。

市容环境虽然重要，但相比较被上诉人的生命健康和生存权利，应当优先考虑后者。

上诉人实施强制行为的目的不是为了环境卫生，而是对被上诉人不同意征迁的报复行为。

2、烔炀镇综合执法中队2019年11月19日才送达《限期整改通知书》，11月20日上午就把废品收走，没有给被上诉人自行整改的合理期限。

综上请求二审法院依法维持一审判决。

上诉人烔炀镇政府向一审法院提供如下证据：1、烔炀镇政府统一社会信用代码，证明烔炀镇政府的基本信息和主体资格；2、高金柱身份证复印件，证明高金柱的基本信息和主体资格；3、巢湖市居巢区机构编制委员会文件（居编【2010】16号），证明巢湖市烔炀
镇综合执法中队系合法成立的从事全镇范围内的综合执法工作的机构；4、承诺书，证明高金柱于2018年7月5日承诺：今后高金柱不得再将垃圾堆放至门外，影响镇容镇貌；
5、照片一组，证明高金柱、方中群将垃圾堆放在烔炀镇镇区街道马路边，严重影响镇容镇貌和周边的环境卫生；
6、《限期整改通知书》，证明要求高金柱、方中群应于11月20日前自行整改到位，逾期组织人员予以清除，高金柱、方中群未按要求自行整改。

上诉人高金柱、方中群向一审法院提供如下证据：1、身份证、户口本、结婚证复印件。

证明高金柱、方中群身份信息及主体资格。

2、限期整改通知书。

证明①该通知系烔炀镇综合执法中队作出，烔炀镇综合执法中队无权实施行政强制执行；②相关部门未依法定程序作出合法行政决定或行政强制决定、代履行决定，仅出具一份通知，就实施了行政强制执行；③该通知没有说明强制执行的理由和依据、履行义务的方式、申辩陈述期限、救济途径，内容违法；④该通知2019年11月19日中午才送达，烔炀镇综合执法中队11月20日早上就实施行政强制执行（代履行），没有按照《行政强制法》第51条规定提前三日催告，没有给高金柱、方中群申辩陈述或自行履行的时间。

3、照片一组、视频一份。

证明烔炀镇政府把高金柱、方中群堆放在门口及马路对面广告牌后面的废品搬走，且未出示任何强制执行决定书、执法证等。

4、低保证、病历材料、慢XXX医保信息、发票、证明一份，证明高金柱患有严重心脏病及高血压，没有劳动能力，医疗费、生活费等主要依靠收废品维持。

上述证据均已随案移送本院。

二审期间，烔炀镇政府向本院提交照片一组，证明一审判决之后高金柱、方中群仍然将废品垃圾堆放在路边的事实。

本院认为该证据与案涉行政行为合法性之间没有关联，本院不作证据认定。

本院查明经审理查明，本院认定的事实与一审判决认定的事实一致。

本院认为本院认为，未经城市人民政府市容环境卫生行政主管部门批准，擅自在街道两侧和公共场地堆放物料，搭建建筑物、构筑物或者其他设施，影响市容的，城市
人民政府市容环境卫生行政主管部门或者其委托的单位可以责令其停止违法行为，限期清理、拆除或者采取其他补救措施，并可处以罚款。

烔炀镇政府作为负责本行政区域内城市市容和环境卫生的管理单位，有权责令违法人员限期清理。

本案中高金柱、方中群未经批准在城镇街道边堆放废品，影响环境卫生，烔炀镇政府所属的综合执法中队向高金柱、方中群送达《限期整改通知书》，该通知书中确认了堆放废品行为的违法性，明确告知高金柱、方中群限期整改，逾期将组织人员予以清除，对当事人的权利义务产生了直接影响，属于行政机关作出的行政决定。

烔炀镇政府所属的综合执法中队在高金柱、方中群未能限期整改的情形下，实施了清理行为，该行为系强制不履行行政决定的公民履行义务的行为，而非对公民财产实施暂时性控制的措施，属于行政强制法规定的行政强制执行行为。

烔炀镇政府所属的综合执法中队代为清理废品的行为，属于行政强制执行中的代履行。

在高金柱、方中群未履行行政决定相关义务的情形下，市容环境卫生行政主管部门或者其委托的单位代履行应当依据《中华人民共和国行政强制法》的规定在代履行三日前催告当事人，经催告后当事人逾期仍不履行行政决定时，行政机关应当作出代履行的强制执行决定，并按照法律规定的程序完成强制执行过程。

本案中烔炀镇政府实施代履行过程中未能依法催告并作出代履行决定，程序显然违法，一审判决据此认定其强制执行行为违法，并无不当。

综上，上诉人烔炀镇政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。

一审认定事实清楚，适用法律正确，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
裁判结果驳回上诉，维持原判。

案件诉讼费用50元，由上诉人巢湖市烔炀镇人民政府负担。

本判决为终审判决。

落款。