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公共管理视野下经济适用房存在的问题
和对策
摘要：以杭州市经济适用房发展为例，通过考察杭州市经济适用房在实施过程中出现的问题和现象，对经济适用房制度实施中存在的问题及其政策本身进行了分析，提出了完善、修订现有经济适用房制度和宏观调控对策，为政府科学实施经济适用房的宏观调控提供了理论依据和现实途径。

关键词：经济适用房;住房保障制度;公共政策分析
日前为响应国务院4 万亿投资拉动经济的策略，建设部计划用3 年时间总投资9 000 亿元人民币，在全国新建200 万套廉租房和400 万套经济适用房，同时完成约220 万户林业、农垦和矿区的棚户区改造，平均每年投资3 000 亿元。

这一措施将解决约1 300 万户低收入家庭住房困难问题。

自1998 年以来，经过10 年的发展，我国建立了以住房公积金制度、经济适用房制度、廉租房制度为主要内容的城镇住房保障制度体系，针对不同收入家庭实行不同的住房供应政策：最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租房;中低收入家庭购买经济适用房;其他收入高的家庭购买、租赁市场价的商品房。

这对实现中低收入家庭“居者有其屋”目标、缓解城市住宅压力、平抑房价做出了很大贡献。

1、经济适用房发展中存在的问题
经济适用房作为住房保障体系的主要部分，经过10 年发展出现了许多不“经济”现象，滋生各种腐败现象和权力“寻租”，近年来房价的快速上涨使市民特别是中低收入阶层倍感购房压力。

经济适用房供应方式在操作中存在很多问题，负面作用大于正面作用，问题集中表现在以下5 个方面：
(1)经济适用房户型面积失控。

按照国家《经济适用住房管理办法》规定，经济适用住房要严格控制在中小套型，中套住房面积控制在80 m2 左右，小套住房面积控制在60 m2 左右。

但实际情况显然不是这样,对一些正在销售的经济适用房项目调查发现，超过100 m2 的大户型不在少数，甚至160 m2 以上的豪华户型也在建设。

(2)经济适用房的选址不科学。

今后杭州市经济适用房主要供应地点将集中在九堡、丁桥和下沙等城市郊区地块。

丁桥到杭州市中心武林广场直线距离12 km，九堡稍近，下沙是目前推出经济适用房最远的区域，距离武林广场20 km 左右。

这些地方都远离市区，交通、医疗、系统等配套设施的滞后，给居住在那里的居民生活带来极大的不便。

(3)经济适用房销售对象的界定问题。

经济适用住房政策是面向特殊的消费群体，即中低收入家庭的福利性政策，但由于现阶段购买经济适用住房，只要
由购买者出具工资收入证明即可，而目前个人信用还不完备，隐形收入标准不确定，购房者收入的核实取证难度较大。

结果是开奥迪、宝马的，住大户型的经济适用房，富人享受了政府给穷人的福利。

(4)住宅品质降低，监督不力,出现政策流失。

通过对杭州已经交付使用的经济适用房北景园住宅小区、三墩都市水乡实地考察发现，经济适用房存在着建筑设计陈旧、建筑建造质量略显粗糙、住区景观塑造简陋的现象，导致整个住宅小区的品质降低，不利于塑造整体城市环境。

(5)无形中形成住区等级分化。

杭州近期的经济适用房诸如九堡、丁桥、下沙等大型居住区，都位于城市郊区，位置偏远，在环境、公共设施、交通等方面相对较差，大多存在或多或少的基础设施和配套设施缺陷，居住人群为城市中低收入者等弱势群体。

时间长了，这些大型经济适用房区域则会变成城市弱势群体的聚集地。

总的来说，杭州市经济适用房发展中存在的问题具有普遍性，影响了经济适用住房政策目标的实现，政府投资的挤出效应是造成经济适用住房产生偏差的根源。

2、经济适用房政策存在问题的原因分析
(1)“名义”保障范围过宽而实际保障范围过窄。

以杭州市为例，2003 年4 月8 日开始实施的《杭州市区经济适用住房建设和销售管理工作若干意见》中对“中低收入家庭”进行了界定。

该《意见》指出年收入为上一年全市家庭平均收入60%以下的家庭，以及人均居住面积在6 m2 以下的，称之为低收入住房困难户，其可优先购买55 m2～60 m2 的经济解困房。

收入与房价比为1∶4 的称之为中等收入家庭，可通过摇号购买经济居住房解决住房问题。

这种划分标准，虽然能够反映家庭收入的动态变化，但是其假定的前提条件是统计收入准确，而这一条件又恰恰是在收入统计制度不健全以及甄别购房者的实际收入水平的交易成本比较高时很难满足的。

对中低收入家庭界定存在的实际困难，实际上降低了市场准入的门槛。

(2)政策实施成本与收益极不对称。

建设经济适用房的土地是无偿划拨的，相关行政事业性收费也要减免一半，这构成了政府实施经济适用房的直接成本。

由于土地出让金和相关收费都是地方政府的财源，地方政府建设经济适用房的积极性并不高，造成大多数地方经济适用房实际投入规模过小。

经济适用房政策成本高昂问题主要不是指成本绝对量投入过大，而是成本收益极不对称。

经济适用房的收益应体现在其保障目标的实现，让有限的投入最大限度地为够条件的居民提供居住福利。

但是，实际收益并不理想。

(3)经济适用房的负面效应。

公共选择理论认为，地方政府也是追求自身利益最大化的“经济人”，政府官员不是简单的政策解释者和执行者，而是在个人利益的驱动下去解释政策和执行计划。

通常，经济适用房数量与市场房价呈负相关关系，房价的下降会让地价下降，从而导致政府的收入减少;另一方面会拖累经济的增长、引起GDP 下降，这会使地方官员的政绩考核处于相当不利的
局面，以至于部分官员在贯彻实施经济适用房政策时缺乏积极性，使政策表面化的现象频频发生。

土地出让金被称作地方“第二财政”，免收土地出让金和减免行政性事业收费的数额对于地方政府而言仍然不是一个小数目，如果严格执行经济适用房政策，把经济适用房建在地价较贵的市区，必将使其自身经济利益受损，所以把经济适用房建在偏远地方的政策替换情况屡见不鲜。

通过以上分析，经济适用房政策存在问题的原因可归纳为以下几个方面：第一，目标定位不切实际，将多数的家庭都纳入经济适用房保障范围确属不量力而行之举。

第二，公共政策有可能被少数利益集团操纵。

作为制定与实施政策的政府官员也是经济人，也会追求自身利益,往往会借社会公共利益之名行谋私利之实。

第三，信息的不完全性也是导致政策失灵的重要原因。

少数政府部门和官员可以垄断公共信息，避开公众监督，同开发商进行内幕交易和暗箱操作。

第四，经济适用房与纯商品房价格双轨制、经济适用房的可转让性形成了巨大的寻租套利空间，也使一部分人有了违规的利益驱动。

第五，现有的监督机制不健全，对违法行为处罚不力，降低了违法违规风险。

虽然经济适用房政策运行多年，但是时至今日对于诸如经济适用房的建设标准、地点、出售价格以及对象等问题，仍然是争论颇多、说法不一。

“摸着石头过河”的结果自然是漏洞不断地被暴露出来。

3、对经济适用房重新定位和思考
随着我国通过扩大内需拉动经济增长进程的加速，以解决低收入家庭住房困难为核心目标的住房保障投资建设成为政府的首选。

因此，有必要对当前的经济适用房制度进行重新定位和思考。

(1)增加经济适用房供应量，保持合理规模。

地方政府作为经济适用房政策的关键执行者，提高其参与经济适用房建设的积极性是十分重要的。

由于作为经济适用房的土地是无偿划拨的，相关费用是由地方政府承担的，所以地方政府建设经济适用房的积极性不是太高。

中央政府应该考虑运用中央财政对地方政府进行有效的补贴，达到资源的优化配置，从而让地方政府有能力和热情去贯彻实施经济适用房政策，以消除政策表面化现象。

(2)明晰经济适用房的相关标准。

第一，家庭收入标准的界定：目前我国的居民收入申报制度仍是一个薄弱环节，因此，在现有继续完善收入制度环节的同时必须完善相应的法规，建立相关的惩罚制度。

只有清晰购房申请者门槛，认真执行收入审核制度，才能确实保障收入符合者进入经济适用房市场，实现“效率优先、兼顾公平”的目的。

第二，住房面积的界定：作为经济适用房理应是中档或中低档次住房为主，建筑面积掌握在90 m2 以下，住房的户型和功能不宜过高，否则，每套房价过高不适宜中低收入阶层。

新的《杭州市区经济适用住房管理办法》规定：将经济适用住房“享受面积”改为“保障面积”，并明确保障面积标准为：家
庭成员3 人及以下的，保障建筑面积60 m2;家庭成员3 人以上的，保障建筑面积80m2;高层、小高层住房可增加保障建筑面积10 m2。

第三，受益对象的界定：如何确定经济适用房的受益对象，不能仅仅依靠单位的一纸证明，应依据信誉度较好的中介机构，力求真实性。

如2007 年新的《杭州市区经济适用住房管理办法》规定供应对象拟从原来的“中低收入家庭”改为“低收入家庭”，并对经济适用房供应对象进一步规范：必须是家庭人均年收入低于市统计局每年向社会公布的上年度城镇居民人均可支配收入的60%。

由此，在受益群体扩大的前提下，其申请门槛也有所提高。

(3)经济适用房的价格控制。

要降低经济适用房开发成本，最简单的办法就是经济适用房建设主体实施招投标制，在保证质量的同时，选择建设费用最低的开发商进行建设，使准备建设经济适用房的不同开发商在市场竞争中自主降低开发成本，进而使经济适用房的单价和总价款相应降低，购房家庭的经济负担则会相应减少，而且避免因缺乏监控而带来的种种问题。

(4)加大监督力度减少腐败因素。

开发商在建设经济适用房中曾出现挪用建设资金、推延竣工期限、加大建筑造价、拖欠工人工资等行为。

要改变这种现象，保证政府投资的安全，最好办法就是政府部门加强监督，对建设方的每笔开支都纳入监管范围，只要是涉及政府投资建设的经济适用房，审计部门都要进行审计监督。

(5)进一步规范购买秩序，严格上市交易管理。

经济适用住房未满限制交易年限不得交易，限制交易年限期满后，房屋所有权人可对房屋采取以下处置方式：在取得房屋所有权证之日起，满5 年后允许上市交易，上市交易时，按照成交价和购买价之间差价的55%缴纳土地出让金和减免相关规费;满3 年后可将房屋转让给符合经济适用房购买条件的家庭。

买方无房产的，交易时可减免相关税费;向政府申请经济适用房回购。

经济适用房上市交易及政府回购，再另行制定实施办法。

总之，通过上述5 项制度的完善和修订，促进经济适用房的健康发展。

尽管这并不代表经济适用房在以后的发展过程中不会出现新的问题，但对经济适用房制度要进行系统的思考和再设计，抛弃其存在的弊端，秉承其社会保障功能，通过市场机制进一步改善人民群众的居住水平，提高社会财富分配的总水平和福利总水平，实现社会的和谐发展。

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