论粤港澳经济一体化模式的新发展--深圳前海、珠海横琴与广州南沙的创新平台差异化分工合作

《产经评论》2014年7月第4期·港澳台与内地产业关系·［收稿日期］2014-05-24［作者简介］杨英，暨南大学经济学院经济学系教授，研究方向为区域经济、投资经济。

林典如，暨南大学经济学院经济学系硕士研究生，研究方向为投资经济。

论粤港澳经济一体化模式的新发展———深圳前海、珠海横琴与广州南沙的创新平台差异化分工合作杨 英 林典如［摘要］深圳前海、珠海横琴、广州南沙作为粤港澳深度融合的先行发展平台及制度创新试验区，在明确分工后开展了制度创新方面的探索。

三个创新试验区一体化发展尚面临诸多亟待研究解决的问题，特别是区内外分工、合作与协调优化问题。

从经济运行机制、政府职能转变和发展环境三个维度重新探讨了三地的跨区域差别分工合作和优化组合，并提出了政策建议。

［关键词］区域经济一体化；跨区域差异分工合作；自贸区；创新发展［中图分类号］F202 ［文献标识码］A ［文章编号］1674-8298（2014）04-0089-07［引用方式］杨英，林典如.论粤港澳经济一体化模式的新发展———深圳前海、珠海横琴与广州南沙的创新平台差异化分工合作［J ］.产经评论，2014，5（4）：89-95.一 问题的提出近段时间以来，珠海横琴、深圳前海、广州南沙作为粤港澳深度融合的先行发展平台及制度创新的试验区，在贸易、资本、人力和信息上的交流日趋频繁，推动了三地经济一体化向纵深发展，在一体化模式创新上也取得了一定成效。

国内学术界开始讨论将横琴、前海、南沙三大平台整合为粤港澳自贸区的可能性，并给予了新的期待。

王垚（2009）［1］分别从政策层面、技术层面、市场层面和风险管理层面提出开展跨境人民币结算业务的设想。

夏泉和熊杰（2009）［2］建议在“一国两制”框架下设立“横琴高教特区”，以化解澳门、珠海双方的争议，带动横琴整体开发和澳门经济适度多元发展。

左连村和廖喆（2010）［3］认为建立粤港澳联合创新区是粤港澳合作创新的有效方式，突破的关键在于首先建立和发展珠三角创新成长区。

郑华峰（2010）［4］从可持续发展战略角度提出了粤港澳合作的七大原则，以及设立粤港澳常设机制和粤港澳合作发展基金的构想。

李子江等（2010）［5］通过分析泛珠三角经济区内成员差异性，提出该经济区合作的激励机制、运行机制和管理机制，认为广东宜增强组织者和协调者作用。

杨爱平（2012）［6］探讨了我国发展方式转变下粤港澳合作模式由利益离散型合作向利益聚合型合作的转变，提出粤港澳合作应加强制度学习与府际管理，以减缓彼此间的制度摩擦和府际冲突问题。

杜海东和彭劲松（2012）［7］认为，培育区域创新网络为核心的区域社会资本是促进粤港澳科技创新发展的首要任务。

谢宝剑（2012）［8］从社会融合角度开展讨论，认为需完善粤港澳社会政策体系的协调方式，构建粤港澳社会融合的交流平台，发挥特区政府在推进粤港澳社会融合中的作用。

赵瑾婷（2012）［9］实证分析了内地与港澳货币合作存在内生性和经济可行性，建议通过促进内地与港澳地区的资本自由流动和劳动力的双向流动，以及以人民币为“锚货币”，港币、澳门元与人民币挂钩等方法推进粤港澳货币合作。

郭楚等（2013）［10］就加强粤港澳科技合作，提高区域自主创新能力问题进行了讨论，提出发·９８·挥粤港澳独特优势、完善粤港澳协调机制和重点开发高新技术产业的建议。

林晓凯和钟敬欣（2013）［11］采用Asdrubali的消费风险分担模型对1997年香港回归以来粤港金融合作程度进行了评估分析，提出进一步促进两地金融合作的政策建议。

以上文献对粤港澳竞争合作机制作出了有益的探讨，但没有将横琴、前海、南沙作为粤港澳合作的创新平台进行综合研究，未能提出新形势下粤港澳区域资源整合以及三个平台间跨地域分工合作的错位发展模式。

而随着粤港澳合作的深入，三地在市场运作机制、法律框架、制度设计以及政府管理理念等表现出诸多冲突，区域分工合作环境与条件正发生许多新的变化，粤港澳一体化发展模式也悄然发生变化，因此尽管前人有过不少研究，但仍然需要在理论上升级。

本文以横琴、前海、南沙三个创新平台的开发为契机，探讨三地的差异分工合作以及更有效的粤港澳经济一体化发展模式，有重要的现实意义。

首先，深入探讨深圳前海、珠海横琴、广州南沙的跨地域差异分工合作，既能揭示粤港澳深化合作的新思路，也是破解粤港澳地区发展与转型难题的关键，同时为引领我国新一轮改革开放，推动科学发展和经济转型升级，跨越“中等收入陷阱”创造成功经验。

其次，探讨前海、横琴、南沙的跨地域差异分工合作，可以构建粤港澳区域一体化的有效模式。

前海、横琴、南沙是粤港澳走向深度融合的“试验田”，探讨这三个创新试验区的有效分工合作模式，不仅有利于探索粤港澳合作的新模式，也为以后大珠三角、泛珠三角地区经济的一体化和促进更高层面的区域经济深度合作创造条件。

最后，横琴、前海、南沙与港澳的融合是“一国两制”条件下的区域一体化，这对于彰显“一国两制”的成功具有重要政治意义。

当前粤港澳各种摩擦不断，“一国两制”理论受到现实挑战，通过横琴、前海和南沙这三个粤港澳合作创新区的建设与运作，使其成为粤港澳三地协调和互动的平台，能够探索不同制度条件下区域经济合作的基本规律，这对促进粤港澳三地友好互惠和保持港澳的长期繁荣稳定有积极意义。

此外，如果前海、横琴和南沙与港澳的合作成为“一国两制”的实践典范，将其经验运用到台湾问题上，对最终实现祖国统一大业有更深远的意义。

二三地创新平台存在的问题从相关规划及实施情况看，三个合作创新平台的建设与发展已初上轨道。

其中，前海合作区定位在：建成现代服务业体制机制创新区、现代服务业发展集聚区、香港与内地紧密合作的先导区和示范区、珠三角地区产业升级的引领区，重点发展金融、现代物流、信息服务、科技服务和其他专业服务，并在金融创新上作积极的探索。

横琴新区确定的发展目标是：打造开放岛、活力岛、智能岛和生态岛，重点发展商务服务、金融服务、休闲旅游、文化创意、科教研发、高新技术和中医药等现代化服务业。

横琴已探索出管委会负责行政、开发运营公司负责开发运营的两层管理架构及一站式服务的创新管理模式，在口岸管理方面，横琴新区已于2013年年底实行封关运作，施行“一线放宽，二线管住，人货分离，分类管理”的分线管理制度。

澳门参与横琴开发的两大项目———澳门大学横琴新校区和粤澳合作中医药科技产业园也开始启动运行。

南沙新区则突出其综合多元性及辐射性强的特点，为承接带领广东经济转型升级，将自身发展定位于打造具有世界先进水平的综合服务枢纽、社会管理服务创新试验区和粤港澳全面合作示范区。

重点发展航运物流服务业、高端商务和商贸服务业、科技智慧产业、高端装备及技术产业、健康休闲产业等五大主导产业，并以南沙新区保税港区为载体，发展临港经济和物流业。

一些大企业、大项目相继落地，交通、供水、供电等为投资活动提供支撑性服务的产业基础设施也已建设完成。

虽然三个合作创新平台的建设按规划有序进行，但发展模式建构尚存在若干问题。

（一）发展目标：未能很好地结合自身与周边环境情况进行精准定位从三个创新区各自的规划看，深圳前海、珠海横琴和广州南沙的产业发展定位过宽，发展特色不够突出，区域间在定位目标和发展重点上过多重合，存在一定程度的功能替代和同质竞争问题。

深圳前海、珠海横琴和广州南沙都把产业发展重点放在第三产业上，每个区域重点发展的产业至少有五··０９种。

一个区域的资源和土地容量是有限的，如果区域内的产业之间缺少关联度，没有形成产业之间的配套关系，那么技术和信息等方面的资源就无法共享。

这种有限性会迫使各产业间互相挤压，争夺资源，规模经济也难以产生。

定位的模糊性使三个合作平台的区域辨识度变低，无法根据自身实际情况突出各自不同的区位特征与发展特点。

如三个合作平台均着力于商务服务、金融服务、物流业和高新技术产业的发展，没能与本区域的主导产业发展有机结合，发展方式大同小异，也就无法形成各自的特色，塑造与众不同的形象。

这种产业定位的模糊性和相似性会导致三个创新区功能重合，从而使三地制度安排中的“共性”过多。

这不但不能形成不同层次的错位发展，反而会产生同质竞争，造成重复建设和资源浪费。

（二）制度安排：未能与港澳方面协调一致，在落实上出现偏差虽然《横琴总体发展规划》、《前海深港现代服务业合作区综合规划》、《广州南沙新区发展规划》等规划性文件相继出台，但目前这些制度安排尚缺乏系统性并有一定程度的模糊性，具体工作由哪些部门哪些人员主要负责，何时完成，也没有明确规定，与之相应的实施细则具体要求也迟迟未出，造成政策缺乏一致性和稳定性。

粤港与粤澳间虽已分别签订了《粤港合作框架协议》与《粤澳合作框架协议》等合作文件，但目前所签署的这些框架协议的合作制度以及由此建立起来的联席会议都还只是形式，没有真正起到推动三地融合的作用。

一部分原因是三个试验区在经济、政治、立法方面的自主权不够，一些有关经贸合作的制度及安排需要得到中央政府的首肯、协调和支持，这使港澳往往采用与中央政府直接对话的形式来寻求解决自身利益诉求的途径。

还有部分原因是合作的制度设计和创新过程中缺少与港澳方面的沟通，在没有考虑多方利益诉求情况下单方推出的政策显然是不切实际且没有成效的。

（三）发展环境营造上：共识尚存在较多分歧首先，在市场环境营造上，三个试验区仍存在“政企”、“政会”不分现象，政府过多地干预了市场和经济领域，人为的壁垒和限制使得区内人力、物力、资本、技术、信息等生产要素不能自由流通，有违自由市场原则（张守哲，2011）［12］。

在行业标准和认证标准以及相应的市场机制顺利运行所需要的法律法规、规章制度上，不能与港澳方面协调一致，不能形成行之有效的统一标准、协调机制和争端解决机制。

而三大试验区在市场监管、经贸保护、劳工保护、土地产权保护、知识产权保护方面的薄弱性也大大地削弱新区吸引力。

其次，在政府职能的履行上，三个试验区政府在职能转变、从管理到服务的角色转换方面做得不够彻底，在市场监管和经济调控上力度不足，在公共教育、医疗卫生、社会保障、劳动就业等社会管理和公共服务职能的履行方面做得不够，不能形成良好的投资氛围，不能真正起到守夜人和支持者的作用。

而进行利益协调、理念协调、法律援助等功能的第三方组织的生长发育也受到较大限制，难以代表社会利益而发挥相应的作用。

最后，在硬环境上，三个试验区的基础设施建设发展缓慢，大型的跨境基础设施和通关口岸的建设超前性稍显不足，与港澳之间在机场、港口、铁路、高速公路等跨境基础设施发展和对接等方面的合作力度不够，也制约着三地经济的深入合作。

三对粤港澳合作模式的影响就目前而言，前海、横琴、南沙三个创新试验区都以构筑粤港澳合作的高水平平台，成为区域经济发展“增长极”为基本目标，有一定共性。