自来水行业民营化改革的可行性分析

自来水行业民营化改革的可行性分析
摘要:中国加入WTO后,民营化已经成为中国自来水行业改革的新取向｡公共选择理论和新公共治理理论､政府规制和政府再造理论的不断进展和完善为自来水行业民营化改革提供了理论基础,而现行自来水行业存在的要紧短处､民营化改革的优势和法律法规的不断完善,不仅使民营化改革已经成为一种必然趋势,加倍速了自来水行业的民营化进程｡
关键词:自来水行业;民营化;政府改革
中国自来水行业作为公用事业,一直以来被称作经济体制改革尚未触及的最后一个自然垄断领域,是市场经济的“边疆”｡近几年来,随着改革的不断深切,市场制度和民营部门开始不断进入之前被国有部门垄断的一个个领域｡从2001年末中国加入WTO以后开始,国家接踵出台了多项推动自来水等公用事业行业市场化､民营化政策,中国开始了自来水行业民营化的进程｡专门是党的十六届三中全会进一步提出“要大力进展和踊跃引导非公有制经济”､“放宽市场准入､许诺非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施､公用事业及其他行业和领域”,加倍速了中国自来水行业民营化的进程｡能够说当前以特许经营模式为主的自来水行业民营化和市场化改革正在慢慢展开｡
１相关概念的界定
经济学大体理论以为,公用事业(pubic utilities)是指邮政､电信､供电､供水､供热和公共交通等为公众提供产品､效劳或由公众利用的业务或行业｡其中,自来水行业是典型的公用事业行业,它是和人们生产和生活紧密相关的基础性产业,其业务要紧包括自来水的生产和供给､排水和污水处置等,这些业务形成了一个相对封锁的产业链｡自来水行业属于自然垄断性行业,与一样竞争性行业相较,具有不可替代性､消费上的兼容性､地域性､公益性､规模性等大体特点｡
自来水行业民营化,广义上能够界定为自来水行业“更多依托民间机构､更少依托政府来知足公众的需求｡”民营化主若是针对自来水行业只能由国家来生产和经营的传统观念,强调民间资本也应该能够进入该领域,将国有公营的自来水行业的所有权或经营权转移到民间,在公用事业领域引入真正的市场机制｡
要正确明白得民营化的概念,还必需弄清楚非国有化､市场化､产业化等几个大体概念｡非国有化主若是为了幸免政治上的麻烦,不直接利用“私有化”那个概念｡自来水行业的产品和效劳本应由政府来提供,即便将部份所有权或经营权转移到民间由民间直接经营,政府还要有重要的监管责任,因此,叫非国
有化,而叫私有化显然是不适当的｡市场化要紧针对以往自来水行业的产品和效劳完全靠国家打算统一安排和提供,转向强调通过市场竞争的方式,提供产品和效劳､提高效劳水平和生产效率｡而产业化主若是针对自来水行业的产品和效劳价钱机制僵硬,政府､企业､消费者之间缺乏互动机制,强调购买､交易､本钱､投入产出等观念｡民营化､非国有化､市场化､产业化等概念尽管不同,但其实质却能够简单地归纳为“政府引导､社会参与､市场运作”｡
自来水行业民营化只是世界各国民营化进程中的一部份,之因此对自来水行业民营化给予特殊关注,是由自来水行业本身的特点决定的｡一是自来水行业是民众所必需,专门是水质好坏关系民众健康,需要审慎对待;二是作为打算经济的最后领地,自来水行业民营化改革相关于其他领域的改革相对滞后;三是人们在讨论民营化时老是警惕翼翼的,讨论的民营化含义也是狭义的,主若是指将国有公营的自来水行业的所有权或经营权全数或部份地向民间转移,从而引入市场机制;四是民营化改革所需要的法律制度保障方面的改革才方才起步,在民营化改革进程中显得依据不足｡可见,民营化改革是自来水行业改革的必然趋势,需要咱们踊跃探讨改革的有利方式,并给予专门关注｡
２公用事业民营化改革的理论基础
自来水行业等公用事业民营化的理论基础是由米尔顿·弗里德曼奠定的,他的《资本主义与自由》､《自由选择》两本捍卫自由市场的力作,为自来水行业民营化改革提供了强有力的理论支撑｡20世纪七八十年代以来,彼得·德鲁克､萨瓦斯(美国“民营化”大师,公用事业民营化理论的直接提倡者和前驱)､普尔､斯潘等人的研究和高作,都对自来水行业民营化改革起到了推动作用｡
自来水行业既具有生产时期引入竞争所需要的条件,又具有供给时期进行垄断经营的基础,这为民营化提供了可能｡
不可否定,作为特殊的自然垄断产业,自来水行业具有独特的契约问题——因巨额专用投资产生的沉淀本钱减弱了市场竞争的功效｡但自来水行业提供的商品或效劳所具有的排他性､消费公平性､生产环节可分性和现代人民生活必需性,使其与一样商品的生产与消费､供给与需求完全相同｡这说明,自来水行业具有引入民间资本和市场竞争的必要条件:一方面,自来水行业提供的产品和效劳能够定价,经企业依照商业原那么和实际需求作诞生产或消费的决策和选择,只要预期能够获利,企业(包括民营企业)就能够够生产和提供自来水产品和效劳;另一方面,低廉的价钱､良好的效劳是消费者的永久追求,一样消费者都会选择资质较好､价钱低廉､效劳中意的企业,自来水行业也不例外｡但需要强调一点,政府许诺自来水行业民营化,决不意味
着政府在此方面责任的让渡｡由于自来水行业依托固定的管线网络提供产品和效劳,加上自来水与百姓生活紧密,政府必需对自来水的生产和供给进行有效的监管,以幸免民营化后给社会经济和人民生活带来负面阻碍｡
公共选择理论和新公共治理理论的不断进展是自来水行业民营化改革的直接理论来源｡
公共选择理论和新公共治理理论是今世公共行政治理改革的主导理论｡公共选择理论(public choice)揭露了与市场选择相对的公共领域的选择问题,并试图从政府与社会的互动关系中寻求公共产品生产问题的答案｡该理论以为,没有任何理由能够证明自来水行业提供的产品和效劳必需由政府和机构来提供,政府应尽可能不直接干与企业的微观经济活动,而应该更多地发挥市场机制的调剂作用｡也只有如此,才能解决市场失灵和政府失灵的问题｡总之,“公共选择运动指出了官僚组织的某些问题,提出了一种可供选择的方式,它为公共部门退出某些生活领域提供了理论依据｡”
新公共治理理论是20世纪70年代末西方经济学界兴起的一个新的研究领域,它为自来水行业民营化改革提供了又一理论支持｡该理论最显著的特点是将市场机制引入政治领域｡该理论以为,公共部门和私人部门之间的治理不存在实质性的不同,主张将市场机制引入政府内部,并将在私人部门被证明行之有效的成功体会引入政府部门,提高政府部门的治理绩效和水平｡该理论
主张应打破由公共部门垄断公共产品和效劳的局面,让更多的民营部门参与公共产品和效劳供给,从而提高公共产品的质量和效率｡正如萨瓦斯所说:“它是一系列制造性改革的通用标签,其最显著的特点确实是将市场机制引入政治领域｡民营化显然属于新公共治理理论的主流,表现了新公共治理理论的所有特点｡从那个意义上说,民营化确实是新公共治理理论｡”
政府规制､政府再造等政府改革大体理论的不断进展和完善为城市公用事业民营化改革提供了直接理论依据｡
现代政府改革理论最具有代表性的确实是政府规制理论和政府再造理论｡其中,现代政府规制理论主张政府应该不断放松规制,在自来水行业将大量的经营性职能以承包合同､特许经营等方式外包给私人企业,在其生产和经营进程中不断引入市场机制,治理方式也由直接治理转向间接治理｡而政府再造理论那么主张在政府治理中引入市场导向的价值观,以为公民提供优质的效劳为目标｡其典型代表,一是奥斯本·盖布勒提出的企业化政府模式,核心是把市场机制引入政府治理,能够说是用市场机制重塑政府形象的典范;二是彼得斯提出的以后政府的几种战略构思和模式,即市场化政府､参与式政府､弹性化政府,这几种以后的政府模式的核心要素都是降低政府,尤其是职业公事员在社会中的作用;三是第三部门理论主张由不以盈利为目的的民间组织承担公益性的社会效劳职能,成立位于政府和私人之间的非政府组织;四是公私伙伴关系理论,主张将政府与私人的治理与被治理关系转变成平等的合作伙
伴关系｡可见,这些政府改革的大体理论的实质与民营化的实质是一致的,即政府引导､社会参与､市场运作｡
３城市公用事业民营化改革的现实要求
自新中国成立以来,我国一直把自来水行业视为公益性事业,与长期以来的低工资政策相适应,自来水行业一直采取的是“多亏多补､少亏少补､不亏不补”的低价钱､高财政补助的机制,价钱大体上不受供求关系和本钱变更的阻碍｡随之而来的绩效不佳现象也日渐显现,如生产效率低下､产品和效劳质量低下､资本投入不足､治理方式掉队等,一度使我国自来水行业的进展陷入步履维艰的境界｡自来水行业民营化改革势在必行｡这主若是由以下两个方面的因素所决定的,一是现行自来水行业存在的要紧短处;二是民营化改革在吸纳投资､提高资本运营效率等方面表现出来的壮大优势｡
现行自来水行业存在的要紧短处
第一,亏损经营,财政补助繁重｡目前,我国自来水行业普遍存在亏损运营的现象｡其要紧缘故有自来水行业不合理的价钱形成机制,原材料､燃料､劳务本钱上升较快,经营治理不善,设备老化更新较慢等,加上自来水行业一样都具有必然的福利性和公益性特点,使得自来水行业自身的改革步履维艰｡为了维持社会稳固,地址政府和财政无可奈何地背负起了补助亏损的繁重
包袱｡据统计,2002—2005年,自来水行业实现的销售利润率均为-1%左右,全行业净资产收益率为%左右,有快要50%的企业亏损｡另外,当前我国自来水行业投资融资主体单一,尽管近几年国家对自来水行业投资力度不断加大,但仍是难以知足社会经济进展和改善人民生活的需要｡关于自来水行业来讲,资金不足仍然是最要紧的问题,企业亏损状况得不到全然扭转,加上政府财政近几年投入不足,使得自来水行业经营加倍困难,寻求新的投融资渠道是当务之急｡
第二,自来水行业缺乏踊跃性､主动性､制造性,致使企业生产效率低下,效劳质量差｡自来水行业原那么上属于自然垄断行业,其生产､经营､投资等重大企业活动和决策都必需由政府安排;产品和效劳的价钱也完全由政府制定,企业没有任何的自主权;经营者由代表政府意志的公用事业局委派和考核;亏损也通过公用事业局获取财政补助……也确实是说,当前的自来水行业还笼罩着浓厚的打算经济色彩｡其直接结果确实是严峻压抑了自来水企业和职工群众的踊跃性､主动性､制造性,效劳质量较差｡部份自来水企业只把知足最大体的供求作为经营目标,企业不敢也不肯多投入,不肯扩大经营规模,不肯进行技术创新,宁可让现有的生产设备闲置,从而致使企业生产效率低下｡加上,政府介入､政府垄断､缺乏竞争､冗员过量和缺乏责任机制､监督机制和鼓励机制,从而致使自来水行业担负了一些本不该担负的责任,致使生产效率低下
､效劳质量低劣｡
自来水行业民营化改革的优势
第一,吸纳社会闲置资金,拓宽自来水行业投融资渠道,减轻国家财政负担｡在中国经济进展进程中,有两个明显的趋势:一是城镇化进展速度,估量到2030年我国将有50%的人口变成城镇人口;二是建设小康社会,党的十六大明确提出,到2020年全面建设小康社会,这时的小康社会不仅是城镇的小康,更重要的是农村的小康,农村也将慢慢成立和城镇一样的自来水基础设施｡现有的自来水行业很难知足我国城镇化建设和小康社会建设不断加速的需要,这就需要不断加大自来水行业建设和投资的力度｡从目前情形而言,单靠政府融资是远远不够的,应当充分利用民间存在的大量闲置资金,一方面拓宽了自来水行业的投融资渠道,解决了政府投入不足､资金紧张的问题;另一方面也为广大的民间资本提供了进展机缘｡自来水行业虽是自然垄断行业,利润不高,但市场广漠且收益稳固,风险比较低,民间资本能够进入且有利可图,进展前景比较广漠｡九届人大一次会议上,宪法修正案把非国有经济成份看成社会主义经济的重要组成部份写进了宪法,这为民间资本参与自来水等公用事业提供了法律上的保障,而自来水等公用事业的改革又为民间资本的参与提供了现实的契机,这无疑极大地调动了民间资本参与自来水行业的踊跃性｡
第二,民间资本的参与,能够提高企业的运营效率和效劳质量｡民营资本的参与,意味着在自来水行业引入了有效的竞争机
制,完全打破了“公共物品”的垄断性供给,完全改变了政企不分的格局,使自来水行业的产权明晰化,专门是价钱机制的引入､通过政府职能转换､风险的合理分派机制,能够有效保证投资运营效率的提高｡同时,自来水行业民营化后能够为公民提供更好的效劳｡因为自来水行业民营化能增强自来水经营主体的竞争意识,对现有的自来水行业带来一种无形的压力,并迫使它们提高产品和效劳的质量,改善效劳态度,提高效劳质量｡专门是在构建小康社会的进程中,随着人们生活水平的不断提高,人们愈来愈追求高质量的效劳,这也要求自来水行业改变其现有的效劳状况,提高效劳的质量和客户对企业的忠诚度｡
４自来水行业民营化改革的法律依据
相关法律､法规､政策纷纷出台,为自来水行业民营化制造了条件｡例如,2001年12月11日,国家计委发出了《关于印发增进和引导民间投资的假设干意见的通知》,指出要“慢慢放宽投资领域｡”“除国家有特殊规定的之外,凡是鼓舞和许诺外商投资进入的领域,均鼓舞和许诺民间投资进入;鼓舞和引导民间投资以独资､合作､联营､参股､特许经营等方式,参与经营性的基础设施和公益事业项目建设｡”2002年1月,国家计委发出《“十五”期间加速进展效劳业假设干政策方法的意见》,指出要踊跃鼓舞非国有经济在更普遍的领域参与效劳业进
展,放宽公用事业等行业的市场准入｡国家计委在2002年3月4日发布新的《外商投资产业指导》中,原禁止外商投资的电信和燃气､热力､供排水等城市管网第一次被列为对外开放领域,国家在城市公用事业及基础设实施业扩大开放政策慢慢到位｡中华人民共和国建设部2002年12月27日出台的《关于加速市政公用行业市场化进程的意见》要求,以增进市政公用行业进展为目的,加速推动市政公用行业市场化进程,引入竞争机制,成立政府特许经营制度,尽快形成与社会主义市场经济体制相适应的市政公用行业市场体系,推动全面建设小康社会｡鼓舞社会资金､外国资本采取独资､合伙､合作等多种形式,参与市政公用设施的建设,形成多元化的投资结构｡以上这些政策､法律和法规的出台为自来水行业民营化改革打开了广漠通途,从此,自来水行业的民营化改革走上了有法可依的健康进展道路,在实践中也慢慢形成了深圳模式､长沙模式､沈阳模式等民营化改革的具体方案,为自来水行业的民营化改革提供了丰硕的实践体会｡
总之,自来水行业民营化改革已经成为一种必然趋势｡但咱们也应该清楚地看到,自来水行业民营化改革又是一项系统的工程,是一个涉及面极广的需要更多的改革配套运行的复杂的动态系统工程,需要科学的指导,需要全社会的一起尽力,需要政治､经济､社会､文化等方面的互动和彼此增进,这就决定了我国自来水行业民营化改革是一个渐进缓和慢的进程,需要有打算有步
骤的推动｡
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