武香慧：中国政府和市场关系的研究——基于产业政策的分析

引 言
党的十一届三中全会做出把党和国家的工作重心转移到经济建设、实行改革开放的伟大决策，我们国家开始步入市场经济国家的行列，从这时起政府和市场之间的微妙关系就一直是经济学者们热议的话题。

在改革之初陈云提出：计划经济为主，市场调节为辅。

党的十三大指出：社会主义有计划商品经济的体制，应该是计划与市场内在统一的体制。

党的十四大提出，使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。

党的十八届三中全会指出，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。

党的十九大报告又反复强调使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。

党的十九届四中全会更是作出，把社会主义市场经济体制作为我国基本经济制度重要组成部分的重大理论创新。

党的十九届五中全会重申了有效市场和有为政府的关系问题：“坚持和完善社会主义基本经济制度，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好结合。

”[1]这说明，在国家的大政方针政策的指引下，我国市场的地位以及市场
——基于产业政策的分析
摘 要：从产业政策在中国发展的实践逻辑来揭示我国市场经济体制演进的理论逻辑，兼顾分析在市场经济体制演变的不同阶段中市场和政府的关系。

在市场机制引进阶段，政府对市场起着护航作用，政府把控着市场，市场开始展露自己的作用；在市场机制形成阶段，市场开始发挥自己的优势，政府对市场具有纠偏的作用；在市场机制完善阶段，市场在资源配置中起着决定性的作用，但并不意味着政府完全退缩，政府仍然在社会经济活动起着重要作用。

我国的市场与政府关系是使二者共同发挥的作用大于2，中国的市场与政府关系的目标不仅在促进产业发展，其最终目标是同时发挥市场和政府的作用实现社会主义成果由全体人民共享，这也体现了我国国家制度的显著优势。

关键词：产业政策；市场机制；市场与政府关系
和政府之间的关系并不是一成不变的，政府和市场的关系在不断的变化发展着，市场经济体制在我国发挥着重要的作用。

但是，纵观我们已有的关于政府和市场关系的研究，大都聚焦于一般-具体的研究方式，即从党中央发布的文件去解剖当下的政府与市场的关系，只是从理论意义上去分析，缺少从实践方面上对这一关系的研究，文章试图从产业政策的角度取分析市场与政府的关系这个“世界性难题”。

产业政策对我国来说是一种舶来品，它于20世纪70年代被引入到我们国家。

广义的产业政策概念，即凡是跟产业有关的国家政策（包括产业发展、产业规划、产业结构调整等）都是产业政策。

[2]所以从广义的产业政策概念去分析，产业政策影响着市场上活动的各种经济主体。

产业政策的演变可以称之为改革开放以来，我国政府和市场关系形成的缩影，产业政策的引进、发展、变化则更加鲜活的体现出政府与市场关系的变动。

以中国产业政策的演进历史为视角，对中国政府与市场之间的关系进行研究，可以从实践角度更加生动的对这一对关系进行阐述。

一、政府与市场关系的理论
（一）西方经济学中政府与市场的关系
市场自由与政府干预是经济学的历史性话题，政府与市场的关系是西方经济学中一直存有争议的领域。

市场自由和政府干预这两种倾向会反映在资本主义国家的治国理念中。

对市场自由和政府干预观点主要集中体现在以下2个流派当中。

亚当·斯密是公认的市场自由主义的鼻祖，他将政府与市场的关系解释为，“守夜人”与“无形的手”的关系。

“守夜人”主要职责在于宏观层面保证国家外部的整体安全，微观层面保证公民的私有财产权，还需要建立维持社会运转的公共工程；
“无形的手”则可以自发调节，实现资源的最优化。

新古典主义理论的观点主要是：在自由竞争的环境下，经济都能通过价格机制自动达到平衡，资本的价格-利润的变动能使储蓄和投资达到平衡，劳动的价格-工资的涨落能使劳工市场供求平衡，他们认为应该信奉自由竞争、自动调节、自由放任的经济原则。

新自由主义学派，是古典经济学、新古典经济学在当代的演化。

以货币主义、供给学派、理性预期学派等为代表的新自由主义学派，它们各学派在理论上存在分歧，但都坚持要充分发挥自由市场的作用。

凯恩斯认为市场机制存在缺陷，基于此需要用“看的见的手”发挥作用，由此，便产生了国家干预经济的
凯恩斯主义。

凯恩斯在总体上对自由市场制度的有效性进行肯定，在当时的经济背景下，他将问题归结于有效需求不足，造成原因在于消费需求和投资需求不足，因此解决的方法也只是实施积极的货币政策和财政政策以缓解有效需求的不足，政府必须干预经济，采取积极的财政政策来刺激消费和增加投资，弥补自由市场造成的有效需求不足。

在萨缪尔森等人的发展之下凯恩斯经济学被发展成为“为混合经济服务的、主流的、官方经济学”，[3]成为政府制定经济政策的依据，在这样的经济体制中，市场的职能是提高资源配置效率，政府的职能是调节经济波动。

通过对西方经济学中政府和市场关系的梳理后，可以得出持“大市场、小政府”的自由主义思想，其强调的是充分发挥市场机制在资源配置中的作用，将国家干预减到最小，认为国家对经济的干预，只会给经济活动带来不良影响；认为“市场失灵”的国家干预主义则强调，市场机制的存在的问题，必须对国家经济需要进行干预。

纵观资本主义经济发展的历史，资本主义国家经济政策处于干预主义政策与自由主义政策轮番上阵的现象，不难看出在资本主义国家政府和市场的关系相当于“1+1=2”的关系，其本质都是在说明在不同的经济发展阶段。

政府和市场的关系都只是一个此消彼长的过程，是一方变强的同时，另一方必须要缩小。

这虽然可以解决当时社会存在的经济问题，但却难以防止这样的关系所造成的恶性循环。

这恰恰也说明，西方资本主义社会到目前并没有从根本上探索出一种政府与市场之间和谐的关系模式。

（二）中国在改革开放进程中市场与政府的关系
产业政策的演进过程，其实质是在产业发展过程中市场和政府边界及相互关系的调整过程。

[4]所以在产业政策中，政府和市场关系的研究成为主线，学者们对政府与市场关系的研究存在着争议。

梳理文献，学者们对政府和市场关系的观点主要集中于：首先，在改革开放初期到2000年期间，在这个时期内，市场调节的范围在不断完善，市场在不断的完善，直到社会主义市场经济体制的建立，这个时期市场与政府的关系为政府主导下的市场体制的形成，如张申提到的政府选择引入市场选择（张申，2018）[5]；其次，2000年后，我国加入WTO后，面对多方面的挑战，如西方资本主义国家对我国市场经济提出的质疑，在这个时期我国经济活动中，市场在经济活动中的作用进一步扩大，此时市场是在政府的引导下发展，以政策调整引导市场主体（张申，
2018；宋磊、谢予昭，2019）[6]；最后，中国进入新时代，2016年的产业政策的争论，可以很清晰的看到在新时代，学者对产业政策中市场和政府关系的观点。

一方观点认为，市场和政府的关系应该是互补与协同的。

如林毅夫既强调新结构经济学的产业政策中，政府对于市场是因势利导的关系，政府顺应市场与补充市场；又强调政府应选择“回报最高的技术创新和产业升级”，并将政策资源集中于此，而这实际上是政府主导市场；即“有效市场”与“有为政府”（林毅夫，2016）[7]。

在新的产业政策体系下，市场和政府是互补与协同的关系，而不是替代的关系（李晓萍、罗俊，2017）[8]。

只要市场能做的，就应让市场发挥作用，只有市场不能做或失灵时，政府才应发挥作用，从而才可能导致好的市场经济或有效市场，即“有限政府”（田国强，2016）[9]。

另一方的观点则认为，应该完全取消政府在产业政策中的作用，实现市场的完全自由化（张维迎，2016）[10]。

二、产业政策的演进中分析市场与政府关系
产业政策是我国实行改革开放以来，为实现产业发展与经济增长目标而制定的一系列政策，在经济发展的不同阶段和不同的国际经济形势的背景下，产业政策的侧重点是不同的。

不同阶段的产业政策所反映的政府和市场之间的关系也是不同的。

基于产业政策的视角下，去分析政府与市场关系，所以首先对学术界内学者们关于产业政策分阶段的演进进行整理。

学者对我国产业政策的演进历史的阶段划分，各有依据。

根据每个时期产业政策的重点推进目标的不同，将我国产业政策的演进历史划分为1989-1999，这时期的重点是推动总体产业的发展，从2000年至今，这时期的重点是促进重点产业升级和产业结构调整为主（刘社建，2014）[11]。

根据改革进程、发展阶段和国际环境变化，魏际刚学者将过去40 年的产业政策划分为体制转轨时期（1978-1991）、市场经济体制初步确立时期（1992-2001）、新世纪至国际金融危机爆发前（2002-2008）以及国际金融危机发生至2018年这4个阶段（魏际刚，2018）[12]。

根据产业政策的不同类型，即选择性产业政策和功能性产业政策，将产业政策的历史演进划分为5个阶段，改革开放初期产业政策概念的引进（1978-1988）、有计划的商品经济和产业政策的初步尝试（1989-1993）、市场经济体制的改革与产业政策的发展（1994-2001）、宏观调控的强化与产业政策的演进（江飞涛、李晓萍，2018）[13]。

依据经济发展战略的转变，潘士远等学者将中国产业
政策的演变以改革开放为节点，改革开放之前的为赶超战略下的产业政策，之后的称为比较优势战略下的产业政策（潘士远、金戈，2008）[14]。

依据产业结构的调整，将产业政策的演变阶段划分为解决农、轻、重比例严重失衡的产业政策（1978-1989）、开始明确探索运用产业结构政策（1989-20世纪90年代末）、产业结构政策的制定和运用逐步成熟（21世纪以来）（马晓河、赵淑芳，2008）[15]。

基于以上整理，我们可以看到基于不同的角度去研究产业政策，就会将产业政策划分为不同的演进阶段。

（一）市场机制引进（20世纪80年代-20世纪90年代）产业政策的概念并非是中国的本土概念，是为了解决处于决定性的历史转折中我国在经济发展中所遭遇到的疑难问题，在20世纪80年代从日本舶来的。

十年文化大革命，使得我国经济千疮百孔，在关键时刻，党的十一届三中全会做出了党和国家的工作中心转移到经济建设上来，实行改革开放的伟大决策。

这意味着中国的社会经济活动必须开始引入市场的机制，这样便与我国高度集中的计划经济管理模式相冲突，所以在改革开放初期，我们国家的经济体制面临着计划经济与市场经济的矛盾。

恰恰在这一时期，日本战后经济发展取得的成就引起世人瞩目，政府通过产业政策积极干预经济和产业发展被认为是造就“日本奇迹”的关键（Johnson，1982；沃格尔，1985；Pack and Westphal，1986；Amsden，1989）。

[16]日本产业政策中政府干预经济这一点，是解决改革开放初期计划经济与市场经济矛盾的关键，因此在中国引起强烈的响应，在国家的牵头下，展开了关于产业政策概念的专题讨论。

1985年-1987年，国务院发展研究中心产业政策专题撰写了一份《我国产业政策的初步研究》[17]的研究报告，该报告指出，产业政策是政府对市场机制的调控手段，产业政策可以把建设和改革有机地结合起来，能连接宏观经济与微观经济，填补计划真空和催育市场，可以作为推动计划经济向有计划商品经济过渡地有力工具。

至此，产业政策在学理上在中国生根发芽。

在这一阶段中，可以看到对产业政策理念的研究，是出于我国在经济社会活动中的需求，是在国家的主导下对产业政策概念的研究，以确保其能适应中国社会，产业政策本质上是以市场机制为前提的，所以在我们学习日本的产业政策的过程中，市场机制势必会被引入到我国的经
济社会的活动中，这就解决了计划经济和商品经济之间的矛盾。

同时，我们可以看到产业政策的概念从日本引入到我国是在国家的主导下进入，这也奠定了市场是在国家的行政保护下、在政府的主导下建立起来的基础。

在市场机制被巧妙且平稳的引入到中国经济社会的活动中后，市场机制也是在政府的护航下逐步建立，在产业政策中，政府对这种市场机制的保护可见一斑。

在产业政策中，政府对市场机制的保护作用主要体现在，对市场主体和市场运行环境的辅助支持。

市场主体主要负责供给方面，在改革开放初期时，我国的产业结构发展很不平衡，效仿苏联优先发展重工业的政策，使得我国建立了较为完整的工业体系，但也造成第一、二、三产业的比例严重失衡；相对而言，这也必定造成我国人民在生活资料上的短缺。

1989年3月发布《国务院关于当前产业政策要点的决定》，这是中国第一部以产业政策命名的政策文件。

该产业政策制定了当时产业发展的序列，并且按社会再生产的不同领域分别排列。

并且以该政策附件形式发布的《当前的产业发展序列目录》，列出了在不同领域要重点支持生产的产业主体。

在这一时期，我国政府推行和保护大型国企的繁荣和发展，培育出一批具有竞争优势的企业的规模。

产业政策在对市场运行环境的辅助作用，主要体现在《当前的产业发展序列目录》中，在政治措施的第七条则突出规模经济，要按照规模经济和专业化协作的原则进行生产和建设，避免低水平的重复和地区趋同化的倾向，规模经济就是一种工业园区的政策，在局部环境内催生市场机制的发展。

在20世纪80年代西方资本主义世界开始大规模的发展对外投资，我国《我国国民经济和社会发展第七个五年计划》中第三十四章是利用外资和引进技术，外资是在市场机制已经完善的地区飘来的热钱，外资到中国来的主要目的就是为了盈利，因此，引进外资就相当于间接地引入市场机制。

从引入产业政策概念到第一份产业政策地颁布，我们可以分析出来，市场机制在中国从无到有在悄然地变化着，市场机制的这种变化是在政府的主导下，由政府引进并在政府的保护下，不断推进着市场机制的变化。

（二）市场机制的形成（20世纪90年代-21世纪初）20世纪90年代，在不断引入、保护和形成市场机制的过程中，市场经济对我国经济恢复和产业发展发挥了重要的作用，强烈的经济社会活动必然带来上层建筑的波动，这就决定我国政府和市场关系在这一时期仍要激发市场作用，但同时政府要发挥其重要作用。

如1986年的《七五计划》中，鼓励多方筹集办交通、通讯事业稳妥推进体制改革等，这体现市场的作用越开越突出。

在这样政策的充斥下以及政策带来显著效果的影响下，我国出现了关于市场经济姓“资”还是姓“社”的问题，对这个问题本质的探讨，其实就关乎到国家的性质问题，这也说明了在市场机制逐步被建立的过程中，政府与市场的关系实质是体现了国家性质对国家经济社会运行的根本要求，换句话说国家性质才是政府职能的根本决定因素。

[18]为了使市场这种促进生产力发展的手段在中国继续发挥作用，但同时还要保证市场经济的性质符合我国的国家性质。

1992年党的十四大明确提出，建立和完善社会主义市场经济体制；1993年十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，其明确指出：“建立社会主义市场经济体制，就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。

1994年4月国务院发布《90年代国家产业政策纲要》，这是中国第一部基于市场机制的产业政策，这部产业政策的指导性原则就是“符合社会主义市场经济体制的要求，充分发挥市场在国家宏观调控下对资源配置的基础性原则，政策中提到：积极发展对外经济贸易，调整贸易结构，大力提高出口效益，鼓励进口新技术和相关的关键设备、关键零部件、推进引进和消化国外的先进技术。

可以看到外资的引入使得我国加工业、制造业、商贸服务业等产业的相对优势，发挥了国际市场的作用，同时也促进了国内市场机制的发展。

我国在一方面重视发挥市场机制的积极作用，另一方面政府也重视发挥其强有力的纠偏能力，既使市场发挥其作用，又让政府在实现资源的最优配置中发挥作用。

改革开放推动我国经济的迅猛发展，同时我国产业的发展也暴露出许多问题，如产业结构落后，产能过剩等问题开始显现出来。

为实现产业升级、资源的最优配置，我国提出在实现经济增长方式由粗放型向集约型转变，走跨越式产业机构升级化道路。

产业结构在政府的宏观调控下，得到了一定程度的平衡，如在基于《90年代国家产业政策纲要》的要求下，《汽车工业产业政策》、《国务院关于印发鼓励软件产业和集成电路产业发展若干政策的通知》，1997年颁布《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录》，制定了国家重点鼓励的产业、产品和技术目录以及鼓励软件和集成电路产业发展的政策。

同时，还颁布《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录》以及《工商领域制止重复建设目录》等，
制定制止重复建设目录，限制和淘汰落后生产能力。

这些都是在产业政策中国家通过宏观调控来调整国家的产业结构。

所以这个时期政府与市场的关系属于在让市场发挥作用的同时，政府对其进行引导，发挥政府的纠偏能力。

（三）市场机制完善（21世纪初-）
21世纪初，我国加入世界贸易组织，这要求我国的市场经济和西方资本主义社会的市场经济正面对接，西方国家对我国的市场经济质疑颇多，为了使中国的市场经济符合国际市场经济的标准，以及使我国的产业在国际产业竞争中更具有竞争力，2003年中共十六届三中全会将完善社会主义市场经济体制确立为工作目标。

与中共十四届三中全会的表述相比较，将“使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”改为“更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用”。

政府职能也从以往将“制订和执行宏观调控政策”放在首位的表述，发展为“主要为市场主体服务和创造良好发展环境”。

在产业政策中则具体表现为，放松对非公有制经济的市场准入规则，发挥竞争机制在产业中的作用，如《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》。

但是，反观政府在产业政策中的作用，并没有随着市场机制作用进一步加强而弱化自己的势力，而是要进一步加强和完善自己宏观调控的作用。

如2004年《关于投资体制改革的决定》明确提出，要加强和改善投资的宏观调控，综合运用经济的、法律的和必要的行政手段，对全社会投资进行以间接调控方式为主的有效调控。

要制定和适时调整投资指导目录，建立科学的行业准入制度，规范重点行业的环保、安全等标准，防止低水平重复建设。

该产业政策就是进一步强化政府审核与管理企业投资的职能，这也间接的表明要想进行投资必须经过相关政府部分的同意；也体现了国家对经济运行的微观主体的干预。

2012年7月，国务院颁布了《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》在原则上明确指出，“针对产业发展的薄弱环节和瓶颈制约，有效发挥政府的规划引导、政策激励和组织协调作用”，“选择最有基础、最有条件的重点方向作为切入点和突破口，明确阶段发展目标，集中优势资源，促进重点领域和优势区域率先发展。

”
我国的市场机制并没有完全建立，一直走在完善的道路上。

2013年中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出：“使市场在资源配置中起决定性作用”。

中共十九大报告指出，社会主义市场经济体制应以“市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的市场经济制度体系”为目标。

中共十九大对社会主义市场经济体制的界定可以看作是对十八届三中全会内容的进一步深化。

在这个时期我国产业政策的重点是促进新兴技术在经济发展中的作用，围绕着这一目标出台的重要政策有《中国制造2025》，其秉承的基本原则是：“市场主导，政府引导”，“立足当前，着眼长远”，“整体推进，重点突破”，“自主发展，开放合作”。

2015年《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》出台，要求电力行业有序放开输配以外的竞争性环节电价，有序向社会资本开放配售电业务，这表明市场机制开始被引入传统垄断行业的实践，是我国市场机制进一步完善的表现。

市场在资源配置中起到了决定性的作用，但是，政府对不同行业的引导手段是不同，为新兴产业，如高新技术产业提供的良好的市场运行环境，对一些出现产能过剩的能源类的行业，政府则会采取行政力量补充市场的作用。

如2017年《关于做好 2017 年钢铁煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展工作的意见》，其规定严格管制甚至是禁止新建产能投资，设立去产能专项基金，严格淘汰不符合技术、环保、能耗、规模等标准的产能，制定严格的去产能目标，在煤炭行业甚至限制生产工作日。

这说明，市场在资源配置中起决定作用中，政府的作用并没有因此而消失，它仍然对社会经济的整体运行、对部分行业的进行着行政方面的干预，以实现在经济新常态的情形下，我国经济能平稳健康运行。

三、总论
通过依托产业政策的引进与发展变化，揭示市场经济机制在我国的引进、形成和完善，并借以分析在市场经济机制发展成我国基本经济制度的重要组成部分的过程中市场与政府间的关系。

如产业政策一样，市场经济也是被引进到社会主义国家的，依据马克思主义经典作家的设想，社会主义基本经济制度，通常包括三方面内容，公有制、按劳分配制度和计划经济，市场经济是不可能存在于社会主义国家的，所以在我国市场和政府的关系与西方国家大不相同。

在市场经济体制被引进阶段，政府利用自己的权力对市场经济被引进的合理性进行权威解释，市场则向着政府指引的方向进行发展，此时政府对市场具有绝对的把控权。

在市场经济体制形成阶段,市场在促进经济发展方面可以独当一面，但是其。