三中全会后的国企改革解析

三中全会后的国企改革解析
作者：蒋庆泉
来源：《现代企业文化·理论版》2014年第09期
摘要十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》承载了13亿人民的改革梦想，凝聚了全党全社会的共识和智慧。

《决定》是进一步深化国企改革的重要指导文件。

《决定》以及习近平总书记对《决定》所做的说明，在肯定国有企业改革发展成就的同时，对国有经济发展中积累的问题、存在的障碍，尤其是争论已久的产权改革、监管模式改革等敏感话题进行了直接回应。

关键词国企改革路径重点
一、国企改革的理论支撑
《决定》指出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用”。

这是决定中最大的理论创新和亮点。

习总书记在《决定》的说明中指出：“理论和实践都证明，市场配置资源是最有效率的形式。

市场决定资源配置是市场经济的一般规律，市场经济本质上就是市场决定资源配置的经济。

健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。

作出…使市场在资源配置中起决定性作用‟的定位，有利于在全党全社会树立关于政府和市场关系的正确观念，有利于转变经济发展方式，有利于转变政府职能，有利于抑制消极腐败现象。

”市场在资源配置中起决定作用，是市场作用的“升级”，释放出一个重要的信号：就是新一届中央领导集体在推进市场经济这个问题上，是坚定不移的，不动摇、不后退、不停步，而且要有新突破、要上台阶，这对增强国内外对中国改革开放发展前景的信心、稳定预期至关重要。

由于我国实行的是社会主义市场经济体制，仍然要坚持发挥我国社会主义制度的优越性、发挥党和政府的积极作用。

应当认识到，市场在资源配置中起决定性作用，并不是起全部作用。

发展社会主义市场经济，既要发挥市场作用，也要发挥政府作用，但市场作用和政府作用的职能是不同的。

《决定》对如何更好发挥政府作用提出了明确要求，强调科学的宏观调控、有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。

《决定》对健全宏观调控体系、全面正确履行政府职能、优化政府组织结构进行了部署，强调政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，即“加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。

”
二、国企改革的路径
《决定》提出：积极发展混合所有制经济。

国企改革的路径就是探索“混合所有制”模式。

关于“混合所有制”，并不是这次全会第一次提出的，但十八届三中全会从更高的层次对“混合所有制”进行了表述，认为“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济是基本经济制度的重要实现形式”。

积极发展混合所有制经济，“有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。

”要“允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济，国有资本投资项目允许非国有资本参股。

允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体。

”
“积极发展混合所有制经济”这一提法概括和总结了我国目前国有经济和民营经济在市场中高度融合的现状，肯定了融合的意义，扩大了国企影响力。

这种混合经济对有利于企业参与国际竞争，同时还能把民营企业的创新精神、企业家精神和市场活力引入国企，改变国企传统的行政管理色彩。

绝大多数的国企，今后走的道路都会是混合所有制的模式，它将是国民共赢的新的企业组织模式。

到2020年，绝大部分国有企业要实现股权多元化，除少数特殊领域外，大部分国有企业发展成为混合所有制企业。

国有资本可以根据需要实施绝对控股、相对控股、参股，也可以实行优先股、黄金股等形式。

三、国企改革的重点
国企改革的重点是建立完善现代企业制度。

具体而言，正如《决定》中指出：“以规范经营决策、资产保值增值、公平参与竞争、提高效率、增强企业活力、承担社会责任为重点、进一步深化企业改革。

”
企业运行的基本逻辑是“使命决定战略定位、战略定位决定战略内容、战略内容决定组织结构、组织结构决定企业运行效率、企业运行效率决定企业使命的实现”。

使命就是企业存在的理由，是企业的价值取向和事业定位。

国有企业存在的理由是其要承担“国家使命”。

从理论上分析，西方市场经济国家也有国有企业，其使命一般是单一的，即弥补市场缺陷的公共使命。

而我国国有企业的“国家使命”不仅包括弥补市场缺陷等公共性使命，还包括巩固社会主义基本经济制度、国有资产保值增值、保证国家经济安全等盈利性使命。

近些年的实践表明，对于具体的国有企业而言，如果每个国有企业都担当上述两方面“国家使命”，国有企业个体会面临“盈利性企业使命”与“公共性政策使命”诉求的冲突。

按照现行的国有企业领导人管理制度，无论是董事会成员、党组织班子、监事会主席，还是经理层，都笼统地被认为是国家的领导干部，基本上都纳入党政干部的范畴，按照行政级别进行管理，并保留国有企业领导人员与国家党政干部可以交流任职的通道。

与此同时，为了调动国有企业领导人的积极性，按照市场经济体制要求，建立了针对国有企业领导人员的市场化薪酬激励制度，国有企业领导人可享受到市场化的工资水平。

这实质上意味着国有企业领导人同时承担“企业家”角色和“党政官员”角色。

社会上存在的对国有企业领导人高收入的意见，更准确地说是对这种国有企业领导人“党政官员”和“企业家”双重角色的制度设计不满意。

这种管理制度缺陷产生的社会负效应十分突出。

为此，十八届三中全会强调：“健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。

建立职业经理人制度，更好发挥企业家作用。

深化企业内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的制度改革。

建立长效激励约束机制，强化国有企业经营投资责任追究。

探索推进国有企业财务预算等重大信息公开。

国有企业要合理增加市场化选聘比例，合理确定并严格规范国有企业管理人员薪酬水平、职务待遇、职务消费、业务消费。

”这些举措将推动国有企业完善现代企业制度、提高经营效率、合理承担社会责任、更好发挥作用。

国有企业改革不能一刀切，要“准确界定不同国有企业功能。

”分类改革、分类治理。

国有企业可以划分为三种类型：一是公益性国有企业，如公交、地铁、环卫、国防设施、公共卫生保健、义务教育等；二是盈利性国有企业，如电信、汽车、电子、钢铁、医药、金融、建筑等；三是自然垄断和稀缺资源类国有企业，也称为“适度垄断性国有企业”。

自然垄断类企业，如铁路运输、管道天然气、自来水等，国际通行的做法都是国有经营；稀缺资源类国有企业，如石油、黄金等，为防止稀缺资源过度耗竭，也必须由国有企业来经营。

这两种企业经营的基本原则是盈亏平衡，以社会公共性作用为主，经济性作用居次，以最大限度保证公正福利最大化。

公益性国有企业，仍然需要政府依法对其产品价格和成本进行控制，在治理结构和机制设计上，强化公众代表的决策参与和监督，严格信息公开和透明；竞争性国有企业可以完全按市场规则来运作，破除各种形式的行政垄断，追求利润最大化，不承担公共职能（但鼓励其自愿承担社会责任的行为），在治理结构和机制设计上，完全按照现代公司治理的基本规范，清晰界定股东、董事会和经营者的权利义务关系，尤其要明确董事会与经营者之间监督与被监督的关系，以切实保障出资人权益；对于适度垄断性国有企业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，采取国有控股公司的产权形式。

在治理结构和机制设计上，董事会的构成上体现公共性（比如有独立的公共利益的代表），强调董事会的集体决策和监督，把成本控制作为常态来管理，成本控制不是“压制”，而是“更合理”。

实际上，市场经济越发达，国有企业就越多地处于公共领域。

在现实中我们不难看到，由于公益性和适度垄断性国有企业的过度市场化，导致不少人看不起病、上不起学、乘不起车，而且事故频发；而由于盈利性国有企业的市场化不足，行政垄断严重，导致公众不得不接受人为的高价格和低服务。

因此，国有企业改革不是一刀切，而是分类改革，分类治理。