浅谈我国食品安全与市场准入机制的完善

浅谈我国食品安全与市场准入机制的完善
摘要牛奶和乳制品是关系人类身体健康的重要消费品。

加强政府对奶业市场准入管理机制是我国政府部门对奶业进行监督和管理的重要手段，也是有效的监管方式。

通过健全和完善奶业的市场准入机制，严格入市许可，以达到完善和加强政府对奶业的监管力度，保证奶制品的质量安全，保护消费者的合法权益，规范奶业市场秩序。

目前，我国政府对奶业市场准入管理还不够完善，怎样完善我国政府对奶业市场准入机制是急待解决的问题。

关键词：奶业质量安全政府职能市场准入监督管理
一引言
随着我国实行改革开放以来，社会主义市场经济秩序逐渐建立和完善，人民生活水平不断的提高，奶制品也成为了人们喜爱的消费品，人们的消费观念也在不断的更新，从注重解决温饱问题转变为追求健康和营养。

因此，人们就更加注重奶制品质量的安全。

由于一些不法分子，为了在激烈的市场竞争中立足，为了获得更大的经济利益，做假卖假，偷工减料，生产的奶制品质量低劣，严重影响了人们的身体健康。

例如；2008年下半年，在三鹿奶粉里面检测出大量含有三聚氰胺，导致大量婴幼儿患上了“肾结石”病症，严重影响了人们的身体健康。

据初步统计；因“三鹿奶粉事件”，从九月十四日到十六日，河北全省损失生鲜奶五千九百三十六吨，平均三千元人民币一吨的牛奶，除少量以二百元一吨贱卖外，绝大多数都被奶农忍痛无奈地倒掉。

①严重的阻碍了我国奶业的健康发展，造成严重的经济损失。

奶业质量安全关系到人民大众的生命健康，关系到奶业的健康发展。

因此，奶业质量安全问题引起了党和政府的高度重视。

由于生产和加工出来的奶制品最终要投入市场，目的是通过市场实现其价值，人们对奶制品的消费活动也是在市场中进行。

市场是连接生产者与消费者的唯一桥梁。

因此，把好奶业生产和经营者以及奶制品进入市场的关口，是保证奶制品质量安全的重要环节。

因此，建立和完善奶业市场准入体系，严格奶业入市条件和审批程序，是政府加强奶业管理和保证奶制品质量安全的重要手段。

提高奶业入市的“门槛”，严格许可审批制度和奶制品的质量检验，加强对奶业市场的跟踪调查，及时收集奶制品质量信息是完善奶业市场准入机制的基础，也是构成奶业市场准入管理体系的基本要素。

只有这样，才能为保证奶制品的质量安全提供有利条件，才能促进奶业的健康发展。

二概述我国目前奶制品市场准入机制
（一）奶业市场准入机制含义
市场准入是一个外来的新兴词汇。

随着社会经济的发展和世界贸易的自由化进程，“市场准入”的意义也在不断的发展变化，其使用的范围也不仅仅局限于与WTO有关的法律文件和内容，而成为一种“市场准入制度”或“市场准入机制”的简称。

被世界各国广泛用于国家政府对市场的监管和调控。

“市场准入”在行政管理方面有广泛的运用。

它是政府加强对企业和产品入市监管，规范市场秩序，减少市场风险的重要手段。

所谓“市场准入”实际上就是进入壁垒，也就是政府部门出于公共利益的需要，以矫正和改善市场机制内在问题为目的所制定的对社会经济活动主体进行各种限制的规则。

主要是从政府适当控制企业进入市场，避免恶性竞争，保障市场安全的角度使用市场准入一词。

[2]从制度安排的角度，强调市场准入是市场主体和交易对象进入市场的政府监管，包括进入任何市场领域成为生产和经营主体都必须进行工商登记许可管理以及所生产和经营的产品必须经过国家有关部门的检疫检验，上市的产品必须符合国家有关的质量标准等。

建全和完善市场准入机制是政府职能的体现，是政府职能的一部分。

市场准入管理方法主要包括；许可、登记注册、统一的质量标准体系、质量检疫检验、职业资格审查认证等。

奶制品是关系民生的消费品，奶业市场准入机制是指政府为了确保人民群众的利益，保障奶制品质量安全，确保奶业市场安全稳定和有序发展，通过立法行为和行政监管行为，对奶制品的生产和经营主体以及奶制品本身进入市场所进行限制的各种监管措施和规则。

可见；奶业市场准入管理是我国政府部门行政职能的具体体现，其基本出发点是加强对奶业市场的监管，是前置式市场监管方式，是确保市场安全的头道关卡。

1、奶业市场准入对象
所谓奶业市场准入对象，是指为保证奶业市场经济秩序正常运行，需要政府部门做出进入市场前的许可、调节和监督管理的相对方。

要完善奶业市场准入机制，就必须明确要监管的对象即市场准入对象，这样才能做到有的放矢。

市场准入对象包括奶业市场主体准入和市场客体准入。

[1]
（1）奶制品市场主体准入。

奶制品市场主体是指通过政府有关部门许可，以盈利为目的，从事奶业生产和经营活动并享有权利和承担义务的当事人。

对奶业市场主体准入管理包括；对奶业企业登记注册管理、生产和经营活动的规范和许可、奶业市场主体从业资格的认证。

（2）奶制品市场客体准入。

奶制品市场客体是指奶业企业为了实现自己的价值，所生产和经营的并最终投入市场的消费产品即奶制品。

对奶制品的市场准入管理包括；奶制品质量安全标准的建立、奶制品质量认证、检疫检验过程、监督入市奶制品的质量安全QS标志。

2、奶业市场准入特点
奶制品市场准入管理是政府的行政行为，其目的是为了确保市场安全和健康，促进经济发展，奶制品质量安全市场准入管理必须密切结合我国食品生产加工企业实际状况，并借鉴了目前国际上比较通行的奶业质量安全监管模式的有益思想，是一项符合国情并与国际接轨的奶业质量安全监管方法。

具有以下的特点：
（1）强制性。

奶制品质量安全市场准入制度适用于我国奶业加工企业。

按照《食品生产加工企业质量安全监督管理办法》规定，凡是列入食品质量安全市场准入制度记录的食品，其生产企业必须接受政府审查，并满足《食品质量安全市场准人审查通则》和相应审查细则的具体要求，并获得政府有关部门的许可。

这是国家强行对食品市场准入的规定。

根据《食品法》的规定，对食品行业的监管职能是政府的一种强制职能，尤其是关系人民身体健康的食品（奶制品和乳品），更应该体现政府职能的强制性。

（2）适用性。

奶业市场准入适用于我国所有的奶业企业,并结合了我国的奶业的实际状况，采取了与发达国家有别的奶制品质量安全监管办法，它借鉴了ISO9000管理理念，结合中国奶业实际情况，提出了与我国经济水平相适应的许可要求。

本着既要能控制奶制品的质量安全，也要让大部分企业经努力可以达到的标准设计的。

[1]也正是这种科学的、实事求是的办法，受到了各级政府、生产企业、消费者各方面的高度评价。

（3）系统性。

奶制品质量安全市场准入审查从企业质量安全管理职责、生产资源提供、技术文件管理、采购质量控制、过程质量管理、产品质量检验6
个方面，对生产加工企业加强质量安全监管做出了系统化的规范。

HACCP（表示危害分析的临界控制点）以关键控制点为核心，是企业质量管理体系的中间一部分，并没有涵盖企业质量管理体系的全部内容。

（4）全面性。

奶制品质量安全市场准入审查着眼于奶制品质量安全从原料采购到成品出厂的全过程管理，对奶制品生产加工企业提出了保证产品质量安全的10项具体要求。

GMP是一个生产卫生体系，着重对生产设施、设备等硬件方面的卫生要求。

也就是对奶业企业生产和销售过程进行的全面监督检查。

（二）我国政府对奶制品市场准入机制现状
今年春节期间，首批帖有质量安全QS标志的“市场准入奶制品”将开始供应全国市场，这标志着我国奶制品安全市场准入制度正式启动。

同时，也说明我国政府部门更加重视奶制品质量安全问题。

作为奶制品市场准入管理机关，国家质检总局和工商行政管理总局担负着这个重大的责任和义务，为了市场奶制品质量安全，为了对全国人民负责，国家质检总局和国家工商行政管理总局领导全国各地的职能部门建立了一套对奶业的市场准入机制。

1、对奶制品生产加工企业实行生产许可证管理
行政许可是政府部门加强对奶业市场准入监管的重要措施，是一种强制手段。

行政许可是行政机关根据行政相对人的申请，做出决定允许行政相对人做某事、行使某种特权、获得某种资格和能力的行为。

充分利用国家监督检查、生产许可证等制度，加强对国内奶业企业的监管力度。

对奶业企业的行政许可，工商行政部门严格检验检查企业的硬件设施和申请条件。

[3]凡不具备保证奶制品质量安全基本条件的和不具备必要的生产条件的企业，不准开业生产。

国家工商管理部门对符合国家标准的企业发放生产许可证，并监督其生产过程。

对不符合标准的企业责令停止生产活动，对社会造成损失的应接受罚款并赔偿损失。

出厂奶制品必须接受质检部门的检疫检验，对不检验或检验不合格的奶制品，不得进入市场销售，对于进入市场销售的奶制品，要加强监督检查，对于质量安全存在问题的奶制品，责令有关企业收回、撤下货架、销毁，严厉打击冒用食品生产许可证、生产假冒伪劣奶制品的违法行为。

根据《食品安全法》第二十九条规定；国家对食品生产经营实行许可制度。

从事食品生产、食品流通、餐饮服务，应当依法取得食品生产许可、食品流通许可、餐饮服务许可。

“质量安全”不搞“终身制”，《食品生产许可证》的有效期为3年。

[3]对于已获食品生产许可证的奶业企业，质监部门将检查企业是否持续满足保证奶制品质量安全的必备条件、是否持续保证奶制品质量安全，以及《食品生产许可证》、奶制品市场准入标志的使用情况等。

对奶业企业的监督管理方式包括日常监督管理、定期监督检查、年度审查和换证审查。

但对同一企业的奶制品质量进行监督抽查时，除质量抽查不合格外，每年不超过两次。

若超过两次，工商行政管理部门应吊销《食品生产许可证》和《营业执照》。

2、对奶制品质量实行强制检疫检验
按照《产品质量法》第十二条的规定，产品必须经过检验合格，不得以不合格产品冒充合格产品。

奶制品质量安全市场准入制度规定的强制检验主要包括三种方式：一是发证检验。

在对奶业企业发放许可证之前要对其生产的奶制品进行强制性检验，检验合格的，方可核发许可证。

二是出厂检验。

即要求企业对其生产加工的奶制品必须进行检验，检验合格的，方能出厂。

企业可以通过两种方式进行出厂检验：第一种是自检的方式。

取得许可证并具有产品出厂检验能力的企业，经质量技术监督部门审核，可以自行检验出厂的奶制品。

实施自行检验的企业，应当定期将样品送到质量技术监督部门指定的检验机构实行对比检验。

第二种是委托检验的方式。

取得许可证，但不具备产品出厂检验能力的企业，可以按照就近就便的原则，委托质量技术监督部门指定的检验机构进行出厂检验。

无论是企业自行检验还是委托检验都必须保证每一生产批次的奶制品符合相应标准规定的要求。

第三种是监督检验。

即国家和各级质量技术监督部门按计划对奶制品及生产企业实施的监督检查和检验。

[1]
国家质检部门作为国家检查质量安全的职能部门，具体承担检疫检验工作。

对奶制品质量安全检查是质检部门的重要职责之一，坚决按照国家规定的标准对奶制品质量进行严格认真的检疫检验。

根据《食品安全法》规定；检验人应当依照有关法律、法规的规定，并依照食品安全标准和检验规范对食品进行检验，尊重科学，恪守职业道德，保证出具的检验数据和结论客观、公正，不得出具虚假的检验报告。

3、实施奶制品质量安全市场准入标志管理。

市场准入标志是产品质量合格的重要表现形式。

根据《食品安全法》第二十二条规定；国务院卫生行政部门应当对现行的食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准中强制执行的标准予以整合，统一公布为食品安全国家标准。

本法规定的食品安全国家标准公布前，食品生产经营者应当按照现行食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准生产经营食品。

食品安全国家标准由国务院卫生行政部门负责制定、公布，国务院标准化行政部门提供国家标准编号。

经检验合格并获得生产许可证的奶业企业，生产的奶制品出厂销售的奶制品应当加贴(印)食品质量安全市场准入即QS(QualitvSafety)标志。

没有QS标志的奶制品，不得出厂销售。

QS标志由获得食品生产许可证的奶制品生产企业在产品出厂检验合格后自行加贴。

QS标志属质量标志，表明生产企业向社会声明，其奶制品符合食品质量安全基本要求。

②加贴(印)QS标志的奶制品，在质量保证期内，非消费者使用或者保管不当而出现质量问题的，由生产者、销售者根据各自的义务，依法承担法律责任。

QS市场准入标志的式样和规格由国家质检总局统一规定，各级质量技术监督部门负责对QS标志的使用管理，并严格查处非法使用QS标志的行为。

4、建立奶制品质量安全信息系统和奶制品质检队伍
奶制品质量安全信息系统是反馈奶制品质量信息，加大对奶业企业和奶制品质量安全监督管理的重要组成部分。

信息系统的完善程度直接影响政府部门了解奶制品质量的及时性和准确性。

奶制品质检队伍是我国检验奶制品质量安全的重要机构，目前具备奶制品检验能力的各级质检机构达5,000余个，全国质检系统从事奶制品质量监督检验检疫工作的人员有10多万人，经过多年的建没，我国的奶制品质量监督检验网络已经基本形成。

③今后，国家质检总局将继续加大对奶制品质检网络建设的投人力度，并逐步推行奶制品质量检验人员执业资格制度，以提高奶制品检验队伍的素质。

努力形成一个能够满足广大人民群众需求的覆盖全国的奶制品质检网络和一支高素质的奶制品质检队伍。

三我国奶业市场准入机制存在的不足及其原因
近几年，我国奶业发展迅速，成效显著，势不可挡。

奶类生产、加工和市场消费实现了快速增长，促进了我国经济的快速发展。

虽然各级政府部门在不断加强奶业市场准入管理，在一定程度上促进了市场健康，保证了质量安全。

但是我们看到积极的一面，也不能忽视产生的许多安全问题。

近几年来，奶制品安全事件频频发生，各种各样的“问题奶”不断出现；2004年阜阳市“毒奶粉事件”、2008年“三鹿奶粉事件”，严重影响人们的身体健康和生命安全。

这充分说明我国政府对奶制品市场准入管理还存在许多不足。

主要表现在以下几个方面。

（一）不够完善的市场准入法律体
系
我国是法治国家。

虽然我国目前有不少关于奶业市场准入管理方面的法律法规，如；有规定了有关工商部门的审批、登记、许可、检疫检验的法律法规。

但是这些法律法规还存在着不少问题，多为原则性条款，可操作性差，例如；现行法律法规的调整对象都是在规范行政相对方的行为为主，而对执法人员在执法过程中的规范性问题没有明确的规定，因此许多执法人员不严格执法，随心所欲，如《行政许可法》主要是对一些申请条件和程序进行调整，而没有规范执法人员的行政行为。

再加上人们的法律意识淡薄，对违法违规生产的企业惩罚力度轻，对奶业市场准入管理的具体措施和方法规定不全面。

对奶业企业实行“宽进宽出”的政策，许多细则问题还没有得到解决，如；在执法过程中执法人员的行为规范细则没有明确规定。

我国法律体系还不够完善的原因主要是我国正处在依法治国的完善阶段，同时也是社会主义市场经济建设的起步阶段，许多社会问题还没有突现出来，导致现行法律、法规不能规范社会的所有领域。

若要让政府相关部门对奶业市场准入管理有法可依、有法必依、执法必严、违法必纠，就需要建立和完善一套统一的奶业市场准入法律体系。

（二）严重的官僚主义和形式主义
官僚主义是封建旧官场的恶习遗留，其要害是脱离群众，当官做老爷。

或高高在上，作威作福；或不谙实际，胡乱指挥；或敷衍应付，不负责任；或昏昏噩噩，无所用心；或空话连篇，不干实事等。

形式主义是一种恶劣的工作作风，其要害是只图虚名，不务实效。

或只讲形式，不重内容；或只求过程，不管结果；或只看表面，不顾实质；或弄虚作假，欺上瞒下等。

我国普遍存在“收礼”和“请客”现象，还有“要办事，找一把手”的风气。

往往一些社会问题（如食品安全问题的出现），都是因为一些管理者为了自己的利益，监督不力、以权谋私、对奶业企业入市监管“走过场”，只看形式，不看实质。

奶制品市场也一样，为何目前奶制品质量安全问题频频出现，主要原因就是政府相关部门在审批许可和质量监督过程中官僚主义和形式主义盛行。

例如；“三鹿奶粉事件”的发生主要是因为一些领导者走形式主义，没有严格检验检疫，导致了严重的社会后果。

严重影响了执法过程的公平、公正性，损害了国家和人民的利益。

（三）不够明确的责任分配制度和问责制
问责制度是法治政府必不可少的重要制度，而且也是法治国家、法治社会必不可少的重要制度。

问责制度是国家政治制度和国家监督体系的重要组成部分，是否形成健全并有效的问责制度，是衡量国家法治是否成熟的重要标志。

审计长李金华在中共计暑党组2004年度民主生活会上作述职报告时指出；管理混乱和责任不明是大量违法违规问题屡禁不止的重要原因。

强调要解决屡查屡犯的问题，除了进一步加大审计和整改力度以外，还要强化问责意识。

④因此，完善政府问责制度，建设法治政府、责任政府、透明政府，已成为包括中国在内的现代行政管理体制改革的基本目标。

国家授权政府有关部门对奶业市场准入过程进行监督和管理，却没有配套的责任分配制度体系。

因此，一旦出现奶制品质量安全问题后无人愿意承担相应的责任，而是相互推卸，出现了“有人管理，无人负责”的现象。

如“三鹿奶粉事件” 发生以后许多负有责任的领导不愿意承担责任，互相推托，谁也不愿意收拾“烂摊子”，违背了严格执法的目的和意义，不利于从源头控制奶制品质量安全问题。

四欧盟对奶业市场准入机制的管理措施
欧盟一体化的步伐令人瞩目，但毕竟欧盟是一个由多个主权独立的欧洲国家组成的国际经济组织，他的立法与一个主权国家的立法仍有本质的区别。

所以，欧盟的奶业市场准入制度主要通过其内部通行的公约、通告、条例和判例来表现的。

⑤因此：欧盟对奶业市场准入的管理主要体现于对业务的管理。

面对欧盟自身的特点，并以公共利益和公共安全为目的，以奶制品质量安全和规范奶制品市场秩序为要求。

制定出以下对奶业市场准入管理的配套措施。

（一）实行严格而统一的质量安全标准
所谓奶制品质量安全标准，是指根据奶制品市场的特殊性，对奶制品的成分和质量设定了一定的技术标准和质量标准，以保证奶制品质量的安全质量安全标
准是对奶制品进行检验检疫的依据和准绳。

[2]
根据欧盟的有关规定；凡是进入市场的奶制品都必须进行检验检疫，只有通过检验检疫的奶制品并帖有“CE”标志的才能进入欧盟市场销售。

⑥因此，可以看出：一套严格而统一的质量安全标准体系，是对奶制品质量安全检疫检验的前提，也是确定质量是否安全的依
据。

（二）严格的“许可”、“审批”、“登记”程序和检疫检验程序
严格的“许可”、“审批”、“登记”程序是加强管理的需要，也是对奶业监督管理的重要环节。

欧盟对进入市场的奶制品和生产与经营的主体进行严格的登记许可，并成立专项组织对奶制品和奶业企业进行严格的审查和监督，审查企业是否满足必要的条件和产品是否符合统一的质量标准，通过了一些相关的法律文件。

（三）健全的食品信息可追溯系统
食品可追溯系统是利用现代信息管理技术给每个商品标上号码，保存相关的管理记录，从而可以对其各个环节进行追溯管理的系统。

欧盟在奶业信息的可追溯系统中建立了一套完整的验证和注册体系。

该系统对各个阶段的主体做了明确的规定，以保证生产、加工、流通过程的安全和奶品质量安全，[6]有利于监测任何对人类健康有影响的因素，还可以在危险发生之前采取相应的措施，从而达到预防的效果。

五我国政府部门如何完善奶制品市场准入机制
根据我国的实际情况和监督管理中存在的问题，建立和完善奶业市场准入制度迫在眉睫。

总体上说：要完善奶业市场准入机制：需要政府相关部门转变观念、分工明确、转变职能、建设服务型政府、坚持“以人为本”的思想。

以过程控制为主，辅以质量检验。

（一）加强奶制品质量安全法律法规和质量安全标准体系的建设
建立奶制品质量安全市场准入法律体系，使执法部门有规可查，有法可依，能够强化流通领域奶制品质量安全监管力度，规范市场主体行为，坚决打击制售各种危害人民群众身体健康的伪劣奶制品，加大反不正当竞争的管理力度，坚决关闭不符合卫生设施要求的奶业企业，保护合法经营者的合法权益，维护良好的市场经济秩序。

为什么一些食品市场准入管理的执法难，主要有三个方面原因；
1、有些领导干部无视法律，以权代发，人易法变，执法不严。

2、一些领导干部按过去传统的方法办事，靠长官意志办事。

3、不少人法制观念淡薄。

因此，必须完善市场准入法律体系。

规范政府行为，加强依法办事意识。

2009年2月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过的《食品安全法》，标志着我国食品安全管理步入一个新的阶段，也标志着我国食品法律体系不断的完善。

随着我国社会主义市场经济的不断发展，市场准入法律法规也会不断完善。

建立、完善并严格执行食品生产规程和标准，将其贯彻到原料进入、加工制造直到产成品出厂的全过程。

根据企业生产技术水平和加强奶制品安全的需要，组织专门人员对现有奶制品质量标准进行进一步的清理、修订和补充，力求在涉及质量安全的指标上尽快与国际水平相同或等同。

⑦在分析、研究国际通用标准体系的基础上，针对国家食品安全法律、法规及标准体系的现状与存在的问题，认真研究、修订、完善食品安全法律、法规、标准体系，建立奶制品质量安全法律制度，加快与国际标准接轨的步伐，全面提升国家的食品安全的标准化水平，增强食品加工业的国际竞争力，积极应对WTO的挑战。

根据《食品安全法》的规定；国家质检总局应根据我国实际，制定相应的各项奶制品指标和质量安全标准。

质检部门在国家规定的奶制品质量安全标准的基础上对奶制品质量进行全面检疫检验，包括；加强对奶制品的添加剂成分、规格、包装等方面的检验检疫，看是否违法国家相关法律的规定。

以确保质量安全，从源头切实加强奶制品质量安全的监督管理，规范奶业企业生产加工过程，提高我国奶制品质量。

在奶制品质量检验方面，工商和卫生部门对出厂的奶制品应当加强检疫检验并监督企业加贴(印)食品质量安全市场准入即QS(QualitvSafety)标志。

没有QS 标志的奶制品，不符合国家标准，不得出厂销售。

QS标志由获得食品生产许可。