第四讲 公共管理主体

私人管理与公共管理的差异
第一，公共部门的决策可以是强制性的，而私营部门
不具有这一特征 第二，公共部门具有不同于私营部门的责任制形式 第三，公共服务管理者必须解决在很大程度上由政治 领导人设定的外部议程 第四，公共部门在测量产出或生产效率方面存在着固 有的困难 最后，公共部门的规模与多样性使得任何控制与协调 都很困难
最重要的是，我国食品安全监管体系分割严重，职
能分散。现有监管体系多部门分割，形成了同一种 食品、同一环节的监管职能为多个监管机构所分割， 但部门间责任又划分不清，结果是一方面各监督机 构相互越界、争夺监管权（其背后的动机是经济利 益的驱动）而出现问题时又都不承担责任，另一方 面则形成了同一种食品、同一环节有多个监管机构 同时监管又各自为政的局面。三鹿奶粉事件充分暴 露出我国食品安全监管的弊病。食品安全由卫生部 主管；奶粉由企业生产，企业生产由质检总局管； 奶粉的问题又出在奶站，奶站和奶牛均由农业部； 奶粉添加三聚氰胺是不法商贩所为，又归工商部门 管。这就导致不同的部门用不同的标准对同一企业 和同一事件进行重复采样、重复检验，却无法进行 追溯，没有风险评估，最后形成“谁管谁都不管” 的怪圈。
事实上，对公共和私人管理不要做出过于简单化的区
别。如果一定要作区别，那么它一定是“一个危险的 区别” （海尔.G.瑞尼）
公共管理理论发展历程
从经济运行和社会实践看，公共部 门与私人部门、政府与市场、政府 组织结构特性 与社会之间是互动的，近现代社会 经济发展正是这种互动的产物。
在微观管理层次方面，公共部门和私人部门依然存在
认为通过直接或间接政治选 举获得合法性和强制力是公 约瑟夫.斯蒂格利茨（Joseph E. Stiglitz） 共部门的鲜明标志。
林德布洛姆（C.E.Lindblom）
“公共部门=政府活动及其后果or国 强调公共部门是建立在权威关 家全面决策及其后果or政府消费、 系基础上的组织；特别是政府 Jan-Erik Lane 投资和用于公共事业开支的支出or 权威，具有普遍性和唯一性 政府消费与投资or政府生产”。
政府的工具
政府的工具是指政府干预的方式，在某种程度上也是政府行为正当


化的应用机制。绝大多数的政府干预可以通过以下四种工具得以实 现： （1）供应，即政府通过财政预算提供商品与服务；如道路、国防、 教育、社会福利等 （2）补贴，这实际上是供应的一种补充手段，是指政府通过资助 私人经济领域的某些个人以生产政府所需的商品或服务；如对农民 的补贴、购房补贴、私立学校的补贴等 （3）生产，是指政府生产在市场上出售的商品和服务；如电力供 应和铁路服务，如果消费者不付费，则不能使用。 （4）管制，是指政府运用国家的强制性权力允许或禁止私人经济 领域的某些活动。如经济管制和社会管制
公共部门的必要性
3,马斯格雷夫夫妇认为 :离开政府，市场将无法运作。其原因： （1）必须不存在任何自由进入（市场）的障碍，且消费者与生产
者都必须具有完全的市场知识，这可能就需要有政府管制和其他措 施来保证这些条件的实现。（2）当竞争由于降低成本而变得无效 率时，政府的干预也是必要的。（3）一般说来，若没有政府提供 的法律框架的保护和实施，市场运行所需要的合同性安排和交易行 为将无法进行。（4）……“外部性”问题的产生并导致“市场失 灵”，这需要通过公共部门来解决……。（5）社会价值观要求政 府对市场体系以及通过继承获得的转移性财产权所产生的收入与财 富的分配进行调节。（6）市场体系……并不必然带来高就业率、 物价稳定以及社会所期望的经济增长率。这就需要通过公共政策来 确保这些目标的实现。（7）公共部门与私营部门在评估未来（相 对于现在）消费的贴现率方面观点可能会有所不同。
典型差异。
“认为存在足够的私人管理方 阿利森（Allison） 法与技巧，可把其直接移植到 公共管理任务中去，从而使公 公共部门尤其政府决策是强制性的 欧文.休斯（Owen Hughes） 共管理产生重大的改进，这种 公共部门有不同于私营部门“责任制”形 认识是错误的”。 式
公共服务的管理者和服务者必须执行政治 领导人或议会组织确定的“外部议程” 公共部门在测量产出或生产效率方面存在 内在困难 公共部门规模与多样性使得任何控制与协 调都很困难
三鹿奶粉事件暴露了我国食品安全政府监管的缺失
改革开放后，食品企业的经营与政府脱钩，政府主要对食品市场
实施宏观指导和市场管制。 我国食品安全的监管职能散布在农业部、卫生部、国家食品药品 管理局、国家工商行政管理总局、商务部、国家质量监督检验检 疫总局等九个职能部门。这些部门之间的具体分工是：农业部门 负责初级产品生产环节的监管，质检部门负责食品生产加工环节 的监管，工商部门负责食品流通环节的监管，卫生部门负责餐饮 业和食堂等消费环节的监管，食品药品监督管理部门负责对食品 安全的综合监管、组织协调和依法组织查处重大事故。表面上看， 我国食品安全监管部门分工明确。事实上，我国法律没有详细规 定各个部门的职责和权限，因而存在着部门各自执法的问题。而 且，食品药品监督管理局只是国务院下的一个副部级直属单位， 与卫生部、农业部、质检总局等至多是平等关系，并不具有实质 的责任追究权力，无法有效地支配其他部门的资源，从而使食品 药品监督管理局的统一和协调工作力不从心，一旦出现问题就很 难解决，妨碍政府监管。
公共部门特性
提供非排他性和产生“外部性 （Externalities）”的公共物 品和公共服务，它们是一种通过 政治过程的决策结果。
二、公共管理中的政府角色
案例：房地产市场中政府的角色

1999年，住房需求被全面推向市场。由于土地的公有性质，决定 了土地出让的政府垄断，也决定了居民商品住宅需求的民生性质， “居有其屋”，是公民在公有土地上的一项基本权利。 2000年之后，在住房消费释放的推动下，房地产开始了第二轮的 繁荣。在2002年之后，由于投资的拉动，一些一级城市的房价开始 出现大幅度的上涨。房地产行业也在当时被列为国民经济发展的支 柱产业，被作为拉动GDP增长的主力军来扶持。
公共部门的必要性
1,公共部门是公共政治决策的产物，而非包含于市场
过程之中。政府是以命令为基础的——它们能强制人 们遵从——而市场则是以自愿为基础。 2,斯蒂格利茨认为，政府或国家有两个突出的特征： 其一,国家是一种其成员具有普遍性的组织;其二,国家 拥有不可让渡给其他经济组织的强制性权力。
从三鹿奶粉事件透视我国食品安全政府管制
事件回放：2008 年9 月11 日晚，卫生部指出，近期甘
肃等地报告多例婴幼儿泌尿系统结石病例，患儿多有 食用三鹿牌婴幼儿配方奶粉的历史，经相关部门调查， 与三鹿牌婴幼儿配方奶粉受三聚氰胺污染有关。 随后的调查发现，包括雅士利在内的二十几家企业生 产的婴幼儿配方奶粉皆含有三聚氰胺。其后，三鹿奶 粉事件成为全社会关注的焦点。
ห้องสมุดไป่ตู้
租导致的市场扭曲，没有优胜劣汰的环境。一系列的刺激“消费” 措施，后来仅仅褪变成了刺激“需求”，而且其中很大的一部分 便是投机需求。
病因：政府的角色错位：既当 “运动员”又当“裁判员”
明确政府的角色与责任
加强市场调控和监管，使土地出让渐趋公开化、透明化，通过 信贷管理投机过热和限制地产商“空手套白狼”的暴利模式， 完善公平的市场交易规则，减少对市场交易的直接干预和参与。 在民生照顾上，各级政府则应利用好土地出让金，初步建立起 一个基本的住房保障体系——针对低收入人群的的廉租房和经 济适用房，针对中等收入人群的限价房。


在次贷危机发生后，美国政府采取多种措施促 进房价稳定。
为满足低收入阶层的住房需求，美国一些地方 政府规定，每个住宅小区在规划和建设中，必须将 一定比例的住房留作低价房。 美国政府通过严格贷款程序来遏制房产交易中 的投机行为，对居住型和投资型的房产交易，实行 不同的贷款利率。而房产税则根据当年的市场行情 而定。房价上涨，房主所缴纳的房产税就跟着上涨， 这也在一定程度上压缩了投机炒房的获利空间。
社会分类与公共部门 Jan-Erik Lane 诺曼.弗林 & Bozeman
按照公共性的高低
公共部门和私人部门
“公营与私营部门之间的 界限已经发生变化”
私人 部门
公共 部门
第三 部门
什么是公共部门？
约翰．希克斯（John Richard Hicks）
公共部门是指这样一种提供服务和产 品的部门，其所提供的服务与产品范 围、种类不由消费者的直接愿望所决 定，而是由政府机构来决定。

复杂的统一连续体模型 所有权与资金
沃姆斯利（Walmsley）和扎尔德（Zald）（1973）

Bozeman（1987）

政治权威和经济权威
公共部门目标 责任性、合法性、效率和公平。这些目标不 诺曼.弗林 可能简化为一个更加紧密的整体，相互之间

不可避免地存在冲突。 公共部门的“整体目标不在于营利，而是提供市场关系之外 的公共保护、资源、管制、教育和卫生”
针对地产市场的种种不规范问题，中央政府有关部门先后针对土
地协议黑箱式出让、金融风险过高、房价泡沫等出台了一系列的 措施，“招、拍、挂”、“国六条”、“国八条”、“31号文” 等。但在利益团体的博弈之中，房价仍然没有改变其迅猛上涨的 势头。
其中原因，既由于地产市场定价权的半垄断机制，也由于权力出
政府的“特殊责任”是建 有限的，需要政府参与解决 立市场有效运作所需的制 Musgrave夫妇 度设施。 市场机制在实践中无法单独发挥全部经 Stiglitz 济作用，需要公共部门和公共政策在某 些层面的指导、修正与补充。
公共部门分类与特性
公共部门分类 戴尔（Dahl）和林德布洛姆（1953）
市场失灵
1,公共物品 2,外部性 3,自然垄断 4,信息不完全 市场失灵的限度