我为农民讨公道

中国青年报 China Youth Daily【冰点】1999年9月6日 星期一
我为农民讨公道本报记者 罗旭辉
这是一间10年前盖的土房，没有人住，冷冰冰地立在山东省聊城市阳谷县闫楼乡周庄村，与周围的栋栋新房对比，极不协调。8月26日，坐着周广立的破自行车一进村，他就指着这土房说：“这就是我的家。去年一次大雨后，就没法住了，只能住在弟弟家里。这些年，很多村民们都富起来了，就我家越过越穷。都是帮老百姓打官司打的。”
“有冤案没有？民可以告官”
1995年9月30日，周广立上县城赶集，在人来人往的汽车站，一份《民可以告官》的宣传材料递到他手中。递材料的是阳谷县法院行政诉讼庭副庭长郑江昌，那天是《行政诉讼法》实施5周年纪念日，县法院在大街上摆了3张宣传桌，来一个人就边递材料边说：“有冤案没有？民可以告官。”
“民可以告官？”对《行政诉讼法》一无所知的周广立半信半疑。指着宣传材料上列举的23条可以提起行政诉讼范围中的第一条——“对拘留、罚款等行政处罚不服的”——他问郑江昌：“我村有个罚款的案子，琢磨怪冤，可不可以告？”
周广立指的是邻居潘兰英的事。
1994年11月10日，闫楼乡政府下发了一个《关于对已做绝育手术的人员进行通气鉴别的通知》，称该乡已结扎育龄妇女中有少数人伙同结扎手术人员搞假结扎手术，必须集中精力和时间，利用输卵管通气仪，鉴别出假结扎人员（通气为假，不通气为真），再进行绝育手术，并给予一定的经济处罚。
《通知》称通气检查对身体无害、无痛苦、简便易行，5分钟一例。实际检查中却有很多妇女受不了，后来有的乡镇没有检查完就结束了。此后该县再也没有搞过类似检查。这次检查按要求每人须交检查费24元，闫楼乡要求每人负担10元，“其他由乡里统一解决”。
27日，3年前就在村干部带领下在闫楼乡由县结扎队做了手术，且术后从没有发生任何问题的潘兰英，按要求到乡计生办做通气查体，不料检查结果是“输卵管一边通气，一边不通气”，计生办据此断定她手术不合格，当场将她扣留。两天后，潘的丈夫周脉杰在四处讲理四处碰壁的情况下交罚款800元才放人。
扣留期间，潘兰英和其他被检查出的所谓“假结扎人员”不分男女，关在一间屋子里，由专人看管。有人不服气，乡计生干部说：“我知道你们是冤枉的，冤枉也得罚钱，这叫逮住谁，谁倒霉。”此后，潘兰英还成了计划生育重点管理对象。
“这符合立案条件，可以告！”郑庭长听完，

明确答复周广立。
当天，周广立回
家后找到周脉杰、潘兰英，把自己的见闻叙述一遍，两个人都非常高兴：“可有了申冤的地方了！”接着，周广立领着周脉杰去法院立案，法院告诉他们必须先申请复议，他们当天就找阳谷镇司法所帮着写了申请行政复议书，给县计生委送去，计生委拒收。他们又按司法所的指点，用挂号信给计生委寄去。
12月5日，县计生委两个月没有答复后，周脉杰、潘兰英请阳谷镇司法所写好诉状，委托周广立依法向县法院提起行政诉讼，要求闫楼乡政府退回罚款800元。
19日，县法院将起诉状副本送达闫楼乡政府。
堂堂乡政府竟被几个农民推上被告席！闫楼乡政府又急又恼，接到起诉状副本的当天，就派专人专车找到潘兰英：“你们有天大的胆子，敢告乡政府！从过去到现在，民告官哪有告赢的！你们要是告赢了，是笑话！”“如果撤诉，这件事就算完，如果不撤诉，乡政府就开始整材料，等你们打败了官司，就给你重做二次结扎，再罚款1200元（乡计生办称，县计生办规定，被查出通气者应该罚2000元，看在闫楼乡贫穷，计生办只罚了潘800元）。”还说要给快50岁的周广立的妻子再次结扎。
但乡政府没想到，他们的威胁反倒让周广立和周脉杰增添了信心：“乡政府没有理才吓唬咱，有理就不会吓唬了！”第二天，他们把乡政府的原话写成书面材料交给县法院，县法院当即电话通知闫楼乡政府：不允许威胁原告。继而，两人又向乡计生办明确表示：“既然告了就不怕输，输了要重新结扎就结扎，我们认了！”
结果，农民硬了，乡政府软了。
在法院宣布开庭日期之后，乡计生办托人一天两三次找周广立讲情，表示“乡里知道错了”，愿意退钱，请求“别声张”。1月22日，阳谷县法院下发行政裁定书，称此案“在审理过程中，原告以纠纷已和解为由，申请撤回起诉。经审查，本院认为，原、被告纠纷和解，应视为被告改变其具体行政行为”。
民告官，这在周庄村还是第一回，开始村里90％的人都认为打不赢，说周“你跟乡政府打官司是鸡蛋碰石磙”。乡政府退钱的消息传开后，村里人的思想转变了，认为法院有真事，找周广立代理官司的人多了起来。
“我原来代理这起官司也只是好奇，想试试《行政诉讼法》管不管用，开始还怕打不赢丢人现眼。从那以后，就相信法律，也迷上打官司了。”周广立说。
“胳膊扭不过大腿这句话已经过时了”
周广立至今保存着当年从集市上拿到的那份“纪念《中华人民共和国行政诉

讼法》施行五周年宣传材料”。他被当地人称为“农民律师”。至今，他已为阳谷
县乃至河南省靠近山东地界的农民义务代理了200多起行政诉讼案，被告大多是乡政府，也告过县林业局、县公安局，绝大部分胜诉。为了这些案子，周广立煞费苦心。
周广立家有一个书柜，整整齐齐地摆着价值1000多元的法律书，有《中华人民共和国现行法律法规及司法解释大全》、有《行政审判手册》、有《减轻农民负担法律法规汇编》等等。多数是他买的，有的是向阳谷县法院要的，有的好书要不来，他就整本地复印、装订好。他还格外留心报纸，中央有关农村问题的文件，一些法官写的学术文章，他都要保留。为了学好这些资料，只上过小学的他晚上常看书到11点，遇到不认识的字就查字典；意思不明白，就问法官，问律师。
书柜的对面，是一张小柜子，里边装着周广立代理的所有官司的资料。为了方便查找，周广立将其分为8类：未立案的、立案未开庭的、开庭未判决的、申请执行的、对判决不服的、上诉的、申诉的、结案的，各就其位。除了节假日，周广立几乎每天都骑着自行车跑法院。不立案的催立案；立了案不开庭的，催开庭；开庭了不判决的催判决；该上诉的，就催转中院；不执行的催执行。
杨庄乡熬盐场一位村民说，找周广立打官司不用跑腿，该忙农活的时候忙农活，只要开庭时到庭就行。有一次打上诉官司，周广立正在家里浇地，接到电话，他找个人帮着浇地就去中院了。有时法官被周广立催得心烦，熊他：“人家本人都不来催，就你来催！”有一位法官则深有感触地对周广立说：“我要有你的劲头，一年能审300件案子！”
1996年8月，周广立出庭代表熬盐场村72岁的陈广生老汉状告杨庄乡人民政府。陈广生因指责乡政府计划生育工作作风粗暴，被强行扣留25天，并在全乡游街示众一天，之后又对其罚款1000元，收学习班费600元。8月16日，阳谷县法院判决：撤销被告杨庄乡政府对陈广生做出的非法限制人身自由，强行游街示众，罚款及收学习班费的具体行政行为；返还陈罚款1000元及学习班费600元；赔偿陈被限制人身自由期间的误工损失及自由权损失376元；向陈赔礼道歉，并在侵权影响范围内为陈消除影响，恢复名誉。
陈广生那个案子，是熬盐场第一个行政官司，影响最大了。那时候，《行政诉讼法》虽然颁布几年了，村民都不知道，“胳膊扭不过大腿”是唱得最响、群众也最信服的一句话。周广立当时说能打赢，对陈广生说，官司不让你跑腿，不让你花钱，只要你证

明有这个事就行，别打着打着，乡政府一吓唬，又说没有这个事了。大伙都不相信。后来官司打赢了，可以说轰动熬盐场
村，附近几个村也受影响。
“从那以后，就像脱缰的野马，（村民）打官司收不住了，遇到不合法的事，马上就找周广立打官司。村里720多口人，打过官司的人具体有多少不清楚，但是县法院三天两天就有我村的人。”熬盐场村民委员王金明对记者说。
王金明讲：“农民以前怕惹官司，到法院去打官司，说话都结结巴巴，心慌。现在到法庭上脸不红心不跳。杨庄乡政府最怕我们这个村，管理区（乡政府派出机构）一位副书记说，只要熬盐场村的工作上去了，其他村的工作就都上去了。
“前不久，乡政府要求村里支20多个大棚，种蘑菇，很多群众不愿意支，因为前几年政府强迫的这种事基本上是赔钱（支一个大棚小的1000多元，大的2000多元）。
“我是村委委员，向乡政府反映情况，一位新调来的乡长说：‘谁不支？不支就罚款500元！’我对他说：‘你罚款在熬盐场行不通，你今天罚，明天很多人就会集体上法院告你去！’他说：‘那先不罚钱，先下罚款通知单（意思是吓唬一下老百姓），村民还告？’我说：‘你只要下罚款通知单，他们就绝对敢告。’后来他就不提这事了。最后村里空闲的地方有一部分支起了大棚，其他地方都没支起来，就这样算了。”
王金明说，“以前乡政府不怕打官司，认为有县政府撑腰，现在不行了，老百姓都搞清了打官司这个路怎么走法。县法院不行就上诉，上诉不行就申诉，申诉不行再上访，找政府、找人大、找新闻部门，他们就害怕了。在底下县里能帮说话，到上面就说不进话了。去年有一个提留官司，7户起诉，乡政府想尽办法，也只让3户撤诉，其他4户坚持不撤。一审判决，两户败诉，另外两户也是名胜实败。被判败诉的两户农民上诉到聊城市中院，最近又胜诉了。
“下判决的时候，正好应收今年夏征提留，乡政府感到很被动。在全乡干部会议上，一位乡领导说：‘中级法院算个×？它端的是谁的饭碗？我看到判决书，就给县里打电话，县里就给市里打电话，市领导就把中院院长叫过去训了一顿。’还说：‘全体干部听着，乡里现已申诉，坚决要求撤销二审判决。’很多群众都不相信法院会改判，说：‘中院是他的呀，他说改判就改判？’”
事后了解，聊城市中院院长对打招呼的某领导说的是：“我们是依法判决！”
王金明本人请周广立帮忙打过3起官司，都胜诉了。受周的影响，王金明现在法

律知识也懂得不少了。今年元月初，乡派出所把他家待焊的防盗门、防盗窗拿走，说是要没收，还要罚款两千元。他感觉这事不合法，拒交罚款，并找周广立探讨了
几回，就自己直接起诉了。结果县法院通知乡派出所后，没有开庭，派出所就主动把防盗门送回家里来了，还给了300元经济损失。
王金明说：“胳膊扭不过大腿这句话已经过时了，以后不应该再说这样的话了。”
为什么都找周广立
来找周广立代理打官司的不光是农民，也有县城单位的干部。
现在周广立正在忙着的一桩官司，原告是阳谷县农业银行保卫科干部闫传忠。闫这一状告的是阳谷县公安局。6月8日，县法院一审判决，闫败诉。他不服判决，与周广立上诉到了聊城市中院。目前正等待中院开庭。
找周广立之前，闫曾找过管律师的县司法局，请律师代理，没请到。据闫对记者讲，司法局的同志是这样对他答复的：
“俺是吃公家饭的，不敢代理行政官司。因为这件事如果你占理，县公安局打输了，政府会找俺单位的麻烦，单位又会给俺施加压力。”
周广立是个农民，他没有单位。
请周广立代理过官司的人说，之所以找他帮忙，还有一个很重要的原因是：周不收钱。当地的许多百姓本来就交不起钱。在大多数时候，他收获的只是一份人情。那位陈广生老汉就讲：“什么时候周广立到我家来，保证有酒有饭！”
“周广立早晚要吃亏”
在闫楼乡、杨庄乡采访，记者提起周广立，村民们有口皆碑，而有些官员的态度却截然相反。
8月27日，在闫楼乡，记者向乡办公室的一位干部联系采访，他一看周广立在旁边，冷冷地一声：“嗬，是你啊！”然后告诉记者：“乡领导都不在家。”
8月28日晨，记者和周一起来到杨庄乡政府，先找管理区书记李言来，李说他马上要开会。记者说只需一两分钟，他说不行。随后，记者找到站在乡政府大院里的一位乡党委副书记，她勉强开口：“周广立代理的官司不……”话没说完，就被李催着上了小车。随后，周广立指着走过来的一位乡干部说，他最了解情况。记者赶紧上去说明来意，结果他不耐烦地说：“我什么也不知道，你去找别人。”
出了乡政府大门，周广立说：“我在乡里是不受欢迎的人士，你跟着我来采访，也就成了不受欢迎的人士。”
1996年六七月间，经常有人找请周广立代理过官司的村民调查材料，大意是“谁找的谁打官司？”“给周广立多少钱？”“周广立跟法院有没有亲戚关系？”等。
随后不久的一天傍晚

，周广立正在家里吃饭，村干部急急忙忙地跑来：“广立，快跑！”这位干部刚才在管理区，听到几个乡干部在商量抓周广立的事。
周广立连夜出逃，那一段时间先后在莘县（阳谷邻县）、聊城和河
南的台前县“过了3个月流浪生活”。实在想家了，晚上偷偷回来过几回，怕被抓着，只好在房顶上睡，天不亮就走。
他还有过挨打的经历。
1996年4月16日，阳谷县计生委和杨庄乡计生办人员到苏海村检查工作，问村民李兰英一些与计生无关的话，如你村有几个坑等，李兰英答不上来，结果乡政府计生办口头通知罚款两千元。经讲情，交罚款1500元，不开收据。
李兰英不服，找到周广立，把乡政府告上了法庭。
9月6日下午，周广立从李兰英家了解情况出来，走了不到半里地，杨庄乡一位副乡长领着3个人对他劈头盖脸就是一顿乱打，并警告他：“你要再代理杨庄乡的案子，就打死你！”直到把他打晕在地才扬长而去。
周广立第二天上乡政府评理，指着他说：“乡长打人！”乡长不认账，说：“我是一乡之长，怎么会打人呢？”他又到乡派出所报案，派出所说：“没有证据，无法处理。”气得周广立到县法院行政诉讼庭要了几百份《民可以告官》的宣传材料，贴到杨庄乡各村的显眼处，每一张宣传材料上都留下自己的名字和住址。
最让周广立有苦难言的是，1996年9月，他为熬盐场村陈兰香、陈兰兴、陈庆芳3位村民代理官司。3人当时没钱，他就给每人垫付了案件受理费50元。后来官司打赢了（杨庄乡政府主动把罚款退给了3位村民）。周广立要他们归还替交的诉讼费，他们竟拒付。1997年4月17日，周广立向法院提起民事诉讼，不料开庭时3人都说已经在某年某月某日把钱还给了周广立，并且还找出了几位证人。而这一天，周广立恰好在河南省温县办事，并有当地的住宿发票。一些村民告诉周广立，这是乡政府使的伎俩，要陈兰香等人不还钱，还叫村干部给他们找证人，说钱已还了。目的是想叫他难堪，让村民产生“名义上周打官司不要钱，实际上对钱看得很重”的误解。
3年时间，这起官司在县、市两级法院来回打了5回，这笔钱周广立至今没能要回来。但是赖他账的3个人在村里彻底臭了，村民们几乎人人都骂他们。
周庄村的村民告诉记者，很多人都认为周广立早晚要吃亏，因为“周广立宣传的很多政策法律与地方的法规是对抗性的”，乡里开会的时候，有几个干部就直说：“周庄有坏人，专门钻政府的空子，早晚得办他。”
为此，村里的人都劝他别给别

人多事了，“绕着坑转，没有不湿脚的”。以前，村民一杆秤被城建局端去了也找周广立打官司，现在都不找了，怕自己的一点小事害了他。
对此，周广立也深有感触：“过去，我以为干部的素质比老百姓高，纠正他们的错误，他们会欢
迎我，现在才知道自己太天真了！”
也许周广立是太悲观了。1998年，周广立所在的阳谷县法院行政诉讼案件受案数和结案数均居山东全省基层法院之首。阳谷县的张县长在《聊城日报》上是这样谈体会的：“行政审判工作有利于促进依法治县的进程。”
周广立的苦恼：小案好办，大案办不了
对各种威胁，周广立其实心态坦然。在他看来，给老百姓代理行政官司，“既做了好事，又给自己带来了乐趣。”
他也有坦然不起来的时候。这些年打官司的经历让他发现一个自己不愿意接受的事实：小案子好办，大案子难办。
周广立碰到的大案，结局总是3个字：不立案。
1995年5月，阳谷县四棚乡以薛庄村部分村民犯有“妨碍公务”罪，并有制造假冒伪劣商品和超生、非法占地建房等行为为由，动用推土机将部分村民的60余间民房推倒，家电、衣物全部抢走。
1996年3月，薛玉玲等8位被推倒房屋的村民找到周广立，要告乡政府，问能不能打赢。周广立告诉他们：“犯了法该坐监的坐监，但乡政府推倒民房绝对不行，应该赔偿，官司准能打赢。”
当天，周广立就帮他们写好起诉状交至县法院，要求撤销被告四棚乡政府侵犯原告财产权的具体行政行为，退还被抢走的财物，并赔偿损失36万元。
然而周广立没有想到，这起他认为必胜无疑的官司，至今仍立不了案。这回为难的不光是周广立，还有被山东省高级人民法院授予集体二等功的阳谷县人民法院行政庭。
1996年5月底，阳谷县法院为此案专门向县委和县人大常委会请示——
“1996年4月25日四棚乡薛庄村村民薛朝东等8人以委托代理的形式分别具状向县法院起诉四棚乡政府，要求法院依法确认乡政府对上诉当事人推倒房屋行为违法。法院认为，此案案情重大，事关全县大局，遂向县委有关领导汇报，有关领导非常重视，表示抓紧给四棚乡做工作，让乡政府积极认真地做好实际解决的工作，争取让起诉人撤回诉状；并指示法院可考虑暂不立案。但从最近情况看，乡政府做起诉人的工作成效不大，致有的诉讼代理人依照刑诉法第42条‘应当在7日内立案，或者作出裁定不予受理’的规定，多次来法院催促，同时上访到中院，有的到省电视台上访，中院领导也多次来电或面

促催办。县法院处于两难之中。
“此案属法律规定的受理范围，理应立案。从现有材料看，立案裁判，乡政府行为无法可依，将会败诉。而此类行为并非四棚乡一乡仅有，判决结果对今后规范乡政府的行为是有益的，但其产生的连锁反应，对目前四棚乡乃至全县工作将造成很大
影响，县有关领导认为应暂不立案，应是基于此种原因。
“此案如不立案，即剥夺了当事人依法应有的诉权。按法律规定，‘不予受理’，要给起诉人下文字裁定，当事人对裁定不服可以上诉。上诉后，中院将会作出指令我院受理的决定。中院也可直接受理。另外，起诉人在收到法院‘不予受理’的裁定后，也可能越级上访，发展下去，不仅法院要承担执法不严的责任，有关人员受到错案追究，更会影响县里的工作，其社会影响无法估量。而最终还是要通过诉讼解决争议。”
周广立对“最终”已经丧失了信心。
他说，当初，得知被告上法庭，四棚乡某领导曾专门派车接他到一个酒店，请他吃饭。饭席上，这位领导好言相劝：“周广立同志，像这样的案子，下边多得很，法院不能立案，也不敢立案，如立案的话，累死法院也接不过来。”还说：“你知道法院听谁的吗？我告诉你，法院听县委、县政府的……希望你不要给他们当代理人，不要管他们的事。”他当时没说话，心里却想：“法院立案不立案是法院的事，你不能说了算。”现在回想起来，还是人家说了算。
这是周广立第一次遇到不立案的事，以后，类似的事情就屡见不鲜了。不受理的，不判决的，不执行的……这几年他打胜的100多起官司中，大多数都没有得到执行。
“老百姓也就赢了一个‘理’。”周说。
今年5月，他给最高人民法院写了一封信。就他碰到的“宪法”与“县法”相冲突的情况抒发感慨——
“行政机关认为：地方性文件具有法律效力，我们不管什么宪法和法律，只要对我们不利，我们就不执行，也可以权代法。诉行政机关的大案件，立案得请示我们，我们不批准法院不敢立案。法院立案庭领导认为：按法律应当立案，根据现在国情还不能严格依法办事，一般的行政案件能立案，特殊的案件目前不能立案。行政庭领导认为：立案庭不立案，行政庭没有办法。”
周广立在信中说：“我要求行政机关依法行政，行政机关对我不满；我要求法院依法办案，法院受行政机关的干涉，也对我不满，我还有什么办法呢？”
周广立当了3年的阳谷县人民法院《行政诉讼法》宣传员。像当年行政庭的领导给他

发宣传材料一样，他也到处给农民发材料。3年间，他发出去的材料已经有1200多份。这些材料的结尾一段话是：“鼓起你的勇气，用法律保护你的合法权益，促使行政机关依法行使职权。阳谷县法院的大门随时都在敞开。”
当年就是这段话鼓起了周广立当“农民律师”、志愿为农民讨公道的勇气。他说：“我现在知道法
院的大门并不总是敞开着的了。”
●记者后记
春江水暖谁先知
一个农民，而后是受其影响的一群农民，懂得了除“上访”、“闹事”之外还有别的维护自己权益的方式了，那就是依据《中华人民共和国行政诉讼法》打官司。从周广立身上，我们可以具体地感知中国农村的法治化进程。
当我国首先在农村、在农民中间进行基层民主政治试验的时候，相当多的学界精英和社会人士是很不以为然的。他们认为，农民的文化程度太低，根本不懂得“民主”为何物。他们不了解一个最基本的事实：“民主”是和“纳税”直接联系在一起的，目前只有在农村，基层政权是完全依靠从农民一户一户征收起来的“税收”——“提留”和“统筹”来运转的，所以农民对建立健全民主制度的要求最为迫切。
法治也是这样。法治是和清晰的个人权利边界联系在一起的。经过多年改革开放，目前也只有在农村，个人（家庭）的权利边界是相对清晰的。我的地就是我的，我挣的钱就是我挣的，跟别人的掺和不到一块儿。这和在城市很不一样。一家城市国有企业如果被人乱集资滥摊派了，这家企业的职工往往并不着急，虽然这完全可能间接影响到他们个人的工资奖金收入。同样的事搁在农村，伤害就会直接落到农民个人头上，农民就会恼火，就会上访，就会把政府告到法庭上。城市市民与商家打官司多，与政府打官司反而比农民少。
所以“农民律师”周广立的出现是一个标志，标志着中国农村社会的法治化进入了一个崭新的阶段。周广立在打官司过程中遇到的一些不愉快事件，属于社会进步中必然伴随着的挫折。
当然，这些不愉快事件，特别是阳谷县法院给阳谷县委、县人大常委会写的那份请示报告，都是记录中国农村法治化进程的重要文本。这是建设法治国家进程中的一份值得深长思之的记录。