日本最新海洋法制与政策概论

众所周知，日本国土面积狭小，资源贫乏，对外贸易的99.7%依赖于海上运输，40%的食物蛋白质依靠海产品，同时，日本四周被海洋包围，所以，为维持社会生存和经济文化等的发展，重视海洋并开发、利用海洋资源和保护海洋是日本的必然选择。

为此，日本一直以来高度重视海洋问题，尤其在制定和完善相关海洋政策与法制方面从不懈怠，不遗余力。

这种情况在近期特别明显。

2007年4月20日，日本国会审议通过了以日本海洋政策研究财团于2006年12月7日公布的以《海洋基本法草案》为基础的《海洋基本法》（2007年4月27日公布，2007年7月20日起实施）。

〔1〕《海洋基本法》的出台标志着日本综合规范海洋问题的法规已经形成，这是日本海洋开发审议会自1980年提出必须制定海洋基本法后，经过27年的努力才实现的成果，所以受到了日本人民的广泛关注。

在《海洋基本法》中应引起注意的内容是，日本创设了综合海洋政策研究本部。

例如，《海洋基本法》第29条规定，为集中而综合地推进海洋政策的实施，在内阁设置综合海洋政策本部。

对于该机构的职责，根据《海洋基本法》第30条的规定，主要为：推进海洋基本计划方案的制定和实施；根据海洋基本计划，统一调整相关行政机构实施的政策；策划、起草和综合调整海洋方面的重要政策。

关于该机构的组成，《海洋基本法》第31—34条规定，综合海洋政策本部由本部长、副部长及其他成员组成；日本最新海洋法制与政策概论金永明*内容摘要：日本是一个高度重视海洋问题的国家之一。

因为日本的地理环境和资源境况及对外贸易等需要日本开发与利用及保护海洋。

为此，日本一直以来积极采取措施包括制定海洋政策和法制，以构筑和完善相关海洋体制与机制。

近年，日本在海洋问题上的政策与措施及其力度均相当频繁和重视，内容主要涉及争议海域安全设施的设置、根据《海洋基本法》制定的《海洋基本计划》以规划布局海洋问题、大陆架外部界限划界申请以扩大大陆架面积，以及惩治索马里海盗行为的立法以维护国际海道安全等方面。

关键词：日本海洋法制日本海洋政策*上海社会科学院法学研究所副研究员，法学博士，中国海洋发展研究中心研究员。

〔1〕自2005年起，日本的“海洋船舶财团”改称为“海洋政策研究财团”，属日本财团下的一个海洋问题咨询机构。

而“海洋船舶财团”成立于1990年9月10日，并于2004年开始海洋咨询活动。

海洋政策研究财团是综合处理海洋问题的咨询机构。

研究领域包括海洋政策、海上交通、安全保障、近海岸管理、海洋环境、海洋教育等，内容涉及自然科学，也涉及社会科学。

海洋政策研究财团在海洋政策上的成果，主要为：《日本21世纪海洋政策建议书》（2002年5月，2005年11月）、《海洋政策大纲———寻求新的海洋立国》（2006年12月）、《海洋基本计划》（2008年3月）；以及出版年度《海洋白皮书》（2004年创刊）等。

以上内容参见金永明：《东海问题解决路径研究》，法律出版社2008年版，第96—103页。

日本最新海洋法制与政策概论本部长由内阁总理大臣担任，副部长由内阁官房长官及负责海洋政策的大臣担任，成员由国务大臣担任。

〔2〕可见，综合海洋政策研究本部的权限之大、规格之高、组成之广，从而彻底改变了日本此前无机构综合管理海洋事务、甚至无代表性机构提出海洋法案的弊端。

该机构成立后，已经在海洋问题上有了一定的成绩。

实际上，日本国会在通过《海洋基本法》的同时，还通过了《海洋构筑物安全水域设定法》（2007年7月20日起实施），以及为推进《海洋基本法》的实施，要求政府采取措施的《推进新的海洋立国的决议》（2007年4月3日）。

一、日本《海洋构筑物安全水域设定法》与海洋立国决议（一）《海洋构筑物安全水域设定法》主要内容由国土交通委员长提交国会审议并通过的《海洋构筑物安全水域设定法》，主要包括以下内容：第一，制定目的和依据。

为确保海洋构筑物安全及其周边海域船舶的航行安全，根据《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）的相关规定，旨在对有关海洋构筑物安全水域的设定规定必要措施。

第二，主要内涵与条目。

其包括以下六个方面：国土交通大臣为确保海洋构筑物的安全及其周边海域船舶的航行安全，根据《公约》规定的制度，可以设定安全水域；安全水域的设定，应根据特定行政机关首长的要求而进行；国土交通大臣在设定安全水域或废止安全水域时，应公告安全水域的位置与范围；除非对船舶无法实施运作，任何人如未得到国土交通大臣的许可，均不得进入安全水域；在施行该法律时，不妨碍日本缔结的条约及诚实履行其他国际性规范的制度。

应指出的是，沿海国在海洋构筑物周围设定安全水域的法律依据主要为《公约》第56、60条。

例如，《公约》第56条第1款规定，沿海国在专属经济区内对人工岛屿、设施和结构的建造和使用有管辖权；第60条第1款规定，沿海国在专属经济区内应有专属权利建造并授权和管理建造、操作和使用：人工岛屿、相关设施和结构；第60条第4款规定，沿海国可于必要时在人工岛屿、设施和结构的周围设置合理的安全地带，并可在该地带中采取适当措施以确保航行以及人工岛屿、设施和结构的安全。

当然，与其权利相对应，沿海国主要具有以下义务：（1）通告义务。

例如，《公约》第60条第3款规定，沿海国对人工岛屿、设施或结构的建造，必须妥为通知，并对其存在必须维持永久性的警告方法。

（2）撤除义务。

《公约》第60条第3款规定，沿海国对于已被放弃或不再使用的任何设施或结构，应予以撤除，以确保航行安全，同时考虑到主管国际组织在这方面制订的任何为一般所接受的国际标准；这种撤除也应适当地考虑到捕鱼、海洋环境的保护和其他国家的权利和义务。

（3）宽度限制与通知义务。

《公约》第60条第5款规定，安全地带的宽度应由沿海国参照可适用的国际标准加以确定，其范围应妥为通知。

对安全地带的宽度有以下要求：关联要求，即安全地带的设置应确保其与人工岛屿、设施或结构的性质和功能有合理的关联；距离要求，即安全地带从人工岛屿、设施或结构的外缘各点量起，不应超过人工岛屿、设施或结构周围500公尺的距离。

（4）其他事项。

《公约》第60条第7款规定，安全地带不得设在对使用国际航行必经的公认海道可能有干扰的地方；《公约》第60条第8款规定，人工岛屿、设施和结构不具有岛屿地位，即其没有自己的领海，其存在也不影响领海、专属经济区或大陆架界限的划定。

日本《海洋构筑物安全水域设定法》的实施，预计在以下两个方面给我国带来消极影响。

第一，日本可能会在“中间线”附近实施海洋调查活动。

对此我国应该事先作好准备，以应对日本可能在“中间〔2〕关于日本《海洋基本法》的内容，参见金永明：《东海问题解决路径研究》，法律出版社2008年版，第116—119页、第223—231页。

东方法学2009年第6期线”附近实施海洋调查活动的行为；第二，日本可能会在“中间线”附近构筑海洋建筑物或构筑物。

即在“中间线”附近构筑开发海底资源的建筑物。

为此，我国应考虑如何使日本不构筑海洋开发建筑物，或构筑了建筑物如何应对的问题。

（二）国会通过的海洋问题决议内涵日本国会通过的海洋问题决议要求政府充分考虑以下五个方面的事项，并采取相应措施。

第一，为尽早制定海洋基本法中规定的具体细化“新的海洋立国”海洋政策的海洋基本计划，作为政府应依本法在内阁设置综合海洋政策本部、并为实现各种政策措施应集中而综合地推进完善其体制。

第二，为制定海洋基本计划及推进其政策，政府在综合海洋政策本部内应设置由广泛的在海洋领域的有识之士组成的，并能充分反映成员意见的机构。

第三，考虑到日本根据《公约》的规定，还没有完备相关国内法，为确保国家海洋利益，履行相关国际海洋义务，政府应尽早完善与《公约》及其他国际公约要求的国内海洋法制。

同时，注意到国际社会对《生物多样性公约》及其他国际公约涉及保护海洋环境的问题日益重视，日本政府应为设置保护海洋生物多样性的海洋保护区、保全海洋环境研究必要的具体措施。

第四，日本被海包围，对日本来说，保障海上运输安全、开发利用海洋资源等是不可或缺的，为此，在确保海上安全的同时，海上保安厅应重点研究完善危机管理体制，包括与其他行政机构联合探讨综合性的组织体制。

第五，为万无一失地保卫属于日本的正当领土，同时鉴于构建新的海洋秩序符合作为海洋国—日本的国家利益，政府应在外交政策上更进一步地推进各种政策措施。

家——尽管日本国会通过的海洋问题决议没有法律拘束力，但它对于政府有一定的压力与促进作用，政府也不会全然不顾及国会的政策性决议内容与措施。

可以预期，日本将在海洋问题上倾注全部国家力量，完善政策与法制，尤其是完善管制海洋问题的组织体制与机制，实现海洋立国之愿望。

二、日本《海洋基本计划》概要根据《海洋基本法》第16条的规定，为全面而有计划地推进海洋政策的实施，政府应制定有关海洋的基本计划的要求；同时，国会通过的上述关于海洋问题的决议也要求政府制定海洋基本计划的政策要求，综合海洋政策研究本部于2008年2月8日出具了《海洋基本计划草案》。

3月18日，日本内阁会议批准了以《海洋基本计划草案》为基础的《海洋基本计划》。

该计划将成为2008年起五年指导日本海洋事务的行动指针。

为进一步了解日本的海洋规划与具体措施，有必要概述《海洋基本计划》的相关内容，以期对我国有关部门依据《国家海洋事业发展规划纲要》制定具体的实施细则有所参考和借鉴。

日本《海洋基本计划》由四部分组成，分别为总论、实施海洋政策的基本方针、为实施海洋政策政府应采取的综合而规范的措施、为综合而规范地推进海洋政策的必要措施。

具体内容为：（一）总论部分《海洋基本计划》提出了推进海洋政策的三个目标：海洋需在解决全人类的问题中发挥先导作用；需构筑完善持续利用海洋资源与空间的制度；为使国民安全与安心生活；要求海洋领域作出必要的贡献。

（二）实施海洋政策的基本方针部分日本最新海洋法制与政策概论《海洋基本计划》细化了《海洋基本法》第2—7条规定的六个理念内容。

（1）在海洋开发利用与海洋环境保护之间予以协调内容。

《海洋基本计划》指出，人类对开发利用海洋能源的认识与开采技术还有待深化，在开发利用海洋资源时，应协调与海洋环境的关系。

为此，应在技术开发、制定合理计划等方面完善必要的体制。

（2）确保海洋安全。

《海洋基本计划》指出，日本应采取措施，确保包括维护航行安全等海洋权益在内的海洋安全，以及应对来自海洋的自然灾害威胁。

（3）充实海洋科学知识。

对人类来说，海洋未知的领域众多；同时，由于调查海洋需要特殊的设施与设备，短期内不可能产生有效的成果，需要长期的努力。

所以，《海洋基本计划》指出，对海洋的调查与研究是一个战略性的课题，必须持续推进。

而为进一步提升日本海洋科技水平，必须培养海洋方面的优秀研究者、技术者和研究援助人员，以改变日本目前在海洋先端领域支撑未来海洋事业的年轻人才严重不足的局面。