国外自由贸易园区管理体制对我国的启示

国外自由贸易园区管理体制对我国的启示
孟庆友;徐士元
【摘要】国外成功自由贸易园区的管理体制总体呈现出宏观管理与微观经营关系由行政主导化向市场契约授权化转变,具体表现为微观经营机构的企业化与宏观管理的行政监管法制化,这使政府行政管理对市场控制的边界清晰,微观经营的市场化与政府管理的行政监管法制化成为成功自由贸易区管理体制的共性,这对我国自由贸易区管理体制的建设提供了极富价值的借鉴.
【期刊名称】《北京电子科技学院学报》
【年(卷),期】2014(022)001
【总页数】7页(P47-52,71)
【关键词】自由贸易区;管理体制;微观经营;行政监管
【作者】孟庆友;徐士元
【作者单位】浙江海洋学院浙江舟山316022;浙江海洋学院浙江舟山316022【正文语种】中文
【中图分类】F741.2
自由贸易园区(Free Trade Zone,简称FTZ)[1]作为贸易自由化与市场全球化下产生的一种特殊经济区域，世界海关组织在《京都公约》F.1附约中定义：在一国的部分领土运入任何货物就进口关税及其他各税而言，被认为在关境以外并免于实施惯常海关监管制度，在该区域内可以进行存储、贸易、制造、加工和装配业务，货物
进入可以不缴纳关税和受配额的限制，并可无限期储存。

自由贸易园区管理体制是其管理机构与经营机构在权力配制、组织设置、资源配置、经营机制、政策监管、法律法规等方面相互关系的总和。

一、国外成功自由贸易区管理体制概述
通过对美国、欧盟、智利、巴拿马及亚洲各国自由贸易区管理体制的分析，总结出各国自由贸易区管理体制的特点。

(一)依法授权和监管的“受让人”机制是美国对外贸易区管理体制的核心
美国自由贸易区(美国称为对外贸易区)的管理体制主要表现为依法授权和监管下的“受让人”管理体制。

美国国会通过《对外贸易区法案》，规定在全国进入港附近建设对外贸易区，成立国家对外贸易区委员会(以下简称委员会)负责设立、管理和维持全国的对外贸易区，由委员会审批“申请人”并授权“受让人”经营对外贸易区。

在监管方面，地区海关关长对其区域内的对外贸易区进行法制权力下的监管；委员会授权“受让人”对区内的经营者代行一定的监管；委员会依法对“受让人”和区内企业做全面监管，并有权解除“受让人”的“受让权”。

委员会由商务部长、财政部长和战争部长(陆军部长)组成，商务部长担任委员会主席和执行官[2]。

委员会有权修正对外贸区的条例和规则，批准区内所有服务的特权税率和费用。

法案还对“受让人”的经营和管理准则，以及各方面的监管规则做了明确规范。

可见，美国对外贸易区实行法律保障下的对外贸易区委员会授权并监管的“受让人”管理体制。

“受让人”作为市场的主体，对自由贸易区的建设需求把握更敏感和准确，政府只负责审批、授权和监管。

该体制充分发挥了市场的主导性和竞争性、政府监管的服务性及法律的权威性、稳定性。

(二) 欧盟自由贸易区管理体制表现为共同法律下各国政府监管的多种经营机构
欧盟各成员国对境内自由贸易区的管理完全遵守《欧共体关于自由贸易区和保税仓库规则》和《欧共体海关法典》的相关条款，以上法律的修改、调整由欧盟理事会
负责。

各成员国自由贸易区的监管机构一般是所在地的州议会和市政府和欧盟海关，经营机构的性质有很大不同。

如：德国的自由贸易区就存在多个管理和经营机构：原汉堡自由贸易港区的设立由汉堡市政府和议会通过，市政府经济事务部及其下属部门负责监督和管理，港区的具体业务经营承租给多家公司 [3]；埃姆登自由贸易区由下萨克森州政府监督管理，由埃姆登港转运公司经营；西班牙的巴塞隆纳自由贸易区由其市政府设立的决策管理委员会和执行委员会管理和经营；意大利迪理雅斯特港的四个自由贸易区的管理分别由：迪理雅斯特港总仓库公司；铁路管理局、迪理雅斯特港务局和迪理雅斯特工业港管理局，这四个单独机构管理经营；瑞典哥德堡自由港由市政府特许的一家私人企业经营管理；斯德哥尔摩自由港由市政府所属的一家子公司管理[4]。

欧盟各成员国自由贸易区的设立或关闭由各国政府(中央或地方)和议会负责，监管由欧盟海关、地方政府的下设部门或下属机构负责，经
营管理由地方政府直属机构或其指定的管理公司负责。

(三) 拉丁美洲自由贸易区的管理体制表现为法治化与行政管理企业化
拉丁美洲最有代表性的自由贸易区主要集中在巴拿马、智利。

1948年巴拿马通过科隆自由贸易区组织法，规定：“科隆自由贸易区作为国家机构，具有独立法人地位，享有内部体制自主权，内受执政委员会和共和国审计总署的监督和检查，实行董事会领导和执行委员会经营。

” [5]董事会由贸易和工业部长、财政和国库部长、总统府部长、计划和经济政策部长、董事会执行委员会委员、共和国总审计长组成。

执行委员会由自由贸易区经理和国家执政委员会任命的五名巴拿马公民组成。

董事会负责批准自由贸易区的政策、规划和方案、监督检查运作、颁布规章条例。

执行委员会授权自由贸易区经理处理日常业务。

可见，科隆自由贸易区是受自贸区法律监管的经济自治区域，享有法人地位，实行董事会管理机制，其管理体制是政企合一的企业化政府管理体制。

智利，1973年通过自由贸易区法，1975年设立伊基克自由贸易区，成立伊基克
自由贸易区管理和监受委员会，负责管理和经营。

该委员会实质是一个政企合一的公营公司，1990年，智利第18846号法令将该委员会改制为伊基克自由贸易区有限公司，政府占股51%，私人占股49%。

公司设立董事会，由7人组成，4人来自中央政府经济发展部，1人来自第一行政大区，1人来自伊基克市，1人为企业代表，董事长由中央经济发展部成员担任。

可见，智利自由贸易区的管理体制也是政企合一的企业化政府管理体制。

以上两国自由贸易区的管理体制为中央政府专设企业化董事会负责其管理和经营，从机构的性质和职能看，企业化的董事会是行政监管与市场机制的一种特殊结合形式。

(四) 亚洲各国自由贸易区大多实施政府主导经营和监管的管理体制
亚洲比较成功的自由贸易区主要集中在新加坡、马来西亚、泰国、韩国、日本、台湾、香港等的国家和地区。

新加坡与马来西亚的《自由贸易区法案》都规定，财政部长有权宣布境内某区域为自由贸易区，并由其委任任何法定机构(政府部门或公司)进行管理、维护和经营。

新加坡的自由贸易区是由其交通部牵头管理，分别由新加坡民航局、裕廊镇管理公司和新加坡港务公司管理并经营。

马来西亚22个自由贸易区由地方政府的直属部门或其组建的经济开发公司管理并经营。

泰国自由贸易区按照《投资促进法》和《海关法》管理，由投资局及其所属的五个世界贸易中心经营、财政部的海关厅和有关经济部门负责监管。

韩国制订了《自由工业区设置管理条例》，由工商部指导监督全国的自由工业区，具体经营管理由自由工业区管理所负责，实行严格的行政管理体制。

香港作为整体自由港区，其经济自由化政策的制定和执行部门是特区政府财政司及下属部门，港口货运由多家公司按照港府的法规实施经营管理[6]。

以上可以看出，亚洲地区自由贸易区的管理体制以地方政府派出机构或其下属公司主导管理并经营。

除香港、新加坡外，亚洲各国区域内大多自由贸易区的经营和监管均由政府的直属机构或指定机构实施，其管理体制倾向
于行政化管理体制。

二、国外自由贸易区管理体制的经验
国外自由贸易区的管理体制虽然在不同政治制度和社会文化背景下建立，但其管理体制具备一些共同点：
(一) 自由贸易区的特殊监管政策源于其“境内关外”特征
“境内关外”作为自由贸易区的基本特征，其所有的特殊政策皆与此有关。

从世界各国自由贸易区的政策制定来看，自由贸易区的政策主要是围绕自由贸易区发展的功能目标，制定有利于实现该目标的经济政策，一般在工商、税收、外汇、贸易、海关监管等方面制定特殊的、优惠的政策，以此降低和减少行政对市场的干预和管控，使充分发挥市场机制的作用，尽量使贸易自由最大化，提高效率，增进区域内产业的快速发展。

如，所有的自由贸易区都根据“境内关外”特征，制订了除特殊违禁品(如毒品等)外的货物自由进出政策，即无关税，在海关监管方面也以信任原则为前提，通常情况下对入区的货物实施保留海关监管权政策，只是在必要时才进行抽检。

在税收方面也大大简化和降低，有的甚至免税，以保持自贸区的竞争力。

(二) 制定完善的自由贸易区法律保障其依法运行
国外自由贸易区的发展，几乎都遵循先制定专门的自由贸易区基本法，然后再依法设立和管理自由贸易区，并在发展过程中不断完善和修正基本法。

基本法的设立可以保证自由贸易区及其政策的权威性、一致性、稳定性。

基本法都对自由贸易区的设立、开发、管理、监管、取消、及各级行政管理机构(的职能、职权、职责)、经营机构、各种政策(海关、税收、外汇、投资等)、业务范围、货物和人员进出等方面做了明确规定。

(三) 确立自由贸易园区的宏观管理机构与微观经营机构
自由贸易园区的管理可以分为法律法规、行政监管和业务经营三个维度。

自由贸易区管理机构从组织管理权限上可分为微观经营机构与宏观管理机构。

宏观管理包括
法律法规和行政监管，微观管理是指自由贸易区的业务经营。

多数国家在自由贸易区基本法中确立宏观管理机构，负责对全国自由贸易区进行宏观政策决策、设区审批、政策调整、管理条例制定、监督检查和协调管理。

按宏观管理机构的职能权限分为专管型和监管型，专管型是中央政府成立一个专门的部门对自由贸易区进行管理。

如：美国的对外贸易区管理委员。

监管型是中央政府赋予某个职能部门相应的管理权限来管理，如：法国的海关署、泰国的财政部、韩国的工商部等。

微观经营机构负责自由贸易区的业务规划、开发、经营、设施建设等具体经营工作。

按经营机构的组织性质分为公司型和政府型。

公司型是指授权一家专业管理公司对自由贸易区进行开发和经营。

政府型是指自由贸易区的开发和经营由政府或其派出机构负责。

从国外自由贸易园区管理体制的实践看，公司型灵活性强，效率高，行政权威性弱，行政型权威性高、稳定性强、效率低，发达国家多采用公司管理型，发展中国家大多数采用行政管理型[7]。

(四) 宏观行政管理与微观经营管理的组织机制决定自由贸易区的管理体制
宏观管理机构和微观经营机构的组织机制是指两者的层级结构和权力关系。

宏观管理机构与微观管理机构的层级结构可分为二层制和三层制：二层制指中央管理部门既代表国家行使对自由贸易区的宏观管理职权，又直接领导、监管自由贸易区的经营管理机构，如美国对外贸易区管理委员会与“受让人”的管理层级；三层制指中央管理部门代表国家行使对自由贸易区的宏观管理职权，但并不直接管理自由贸易区，而是委托所在区地方政府代管经营机构，如：我国国务院授权上海市政府对上海自由贸易试验区管委会的管理层级、欧盟委员会与各国政府对自由贸易区的管理层级。

宏观管理机构和微观管理机构的权力关系可以总结为基于法律的契约授权关系和行政权的委派授权关系。

公司型微观经营机构与宏观管理机构的关系一般是依法授权
与受让的委托契约授权关系，宏观管理机构可以依法监督、解除、更换微观经营机构，微观经营机构对宏观管理机构存在市场竞争机制，可以提高经营效率。

如：美国对外贸易区的“受让人”体制、欧盟各国部分自由贸易区内仓库和码头的经营、香港、新加坡自由贸易区的微观经营机构都是公司型。

行政型微观管理机构与宏观管理机构的关系一般都是基于行政权的委派授权关系，宏观管理机构可以依法监督，但很难解除、更换微观经营机构，微观经营机构与宏观管理机构是行政隶属管理，不存在竞争机制。

如：上海自由贸易试验区管委会是上海市政府的派出机构，韩国自由贸易区管理所是韩国工商部的派出机构。

可见，自由贸易区宏观管理机构与微观经营机构的组织机制决定自由贸易区管理体制。

三、国外自由贸易区管理体制对我国的启示
我国自由贸易区处于起步阶段，实行行政化管理体制，区域设立由地方政府向国务院申请，批准后由地方政府派出管委会进行管理和经营，其编制是行政编制，职能是经济建设和行政监管，自由贸易区的监管政策由国务院下属相关职能部委制定，之间的政策协调由国务院负责。

我国自由贸易区在设立时无专管法律，地方政府根据国务院的总体要求设立管理条例，法律需要在运行中设立并完善。

从以上管理办法、监管政策、经营机制及法律法规等方面看，国外自由贸易区管理体制对我国自由贸易区的建设仍有许多启示。

(一) 制定自由贸易区基本法，保障自由贸易区的依法运行
我国自由贸易区基本法建设处于起步准备阶段，还尚未纳入立法阶段。

上海自由贸易实验区设立和管理的主要依据是国务院和上海市政府发布的行政条例，采取边试、边干、边总结、边改进的稳步推进策略，通过行政管理条例的实践为制定基本法积累经验。

这是我国改革开放以来得出的经验，但这种试验机制也造成经济体制改革中行政依赖化严重，市场化、法制化不足。

所以在自由贸易区基本法的建设过程中，要尽量改变以往立法中行政条例实践过长，等待完全符合后再转为法律的操作路径。

可以参照国外相关法律法规的经验结合我国的实际情况制定自由贸易区的基本法：一是由国家宏观管理部门成立自由贸易区法律研究团队，开展自由贸易区法律的研究制定工作。

二是加强国外自由贸易区的法律研究，借鉴其他国家自由贸易区法律建设中采用的充分研究、广泛借鉴、整体模拟、先立法、再完善的方法，加快推进我国自由贸易区的统一立法。

三是进行自由贸易区立法内容难点和重点的评估，针对难点和重点进行对标研究。

如：市场机制主导下自由贸易区的各项监管细节效度的对标研究。

(二) 成立自由贸易区联席委员会，推进自由贸易区监管政策的研究与决策
我国自由贸易区实行国务院审批、相关职能部委制定管理政策、地方政府申请、经营、执行监管的管理体制。

其优缺点倶存：优点是地方政府的经营具有一定的灵活性、探索性、创新性，可以试错和总结经验，有利于全国稳步推进，符合我国经济改革趋势；缺点是地方政府具体管理中受原行政体制束缚很大，对于牵扯到国家垂直职能部门的管理条例往往只能遵守，没有权力和能力协调相关部门，特别是牵扯到相关职能部委的利益权利时，更没有有效的组织机制打破陈旧无效管理条例，形成有益规则。

从《上海自由贸易试验区管理条例》看，管委会对区内的海关、检疫、金融等部门只有协调职能，牵扯到该方面的政策改变则由上海市政府上报国务院后协调，这种机制使自贸区内某些政策制定和对原有政策的调整协调始终处于后置状态，不利于自由贸易区的快速健康发展，借鉴国外自由贸易区在这方面管理的经验，建议由商务部牵头、海关总署、工商总局、税务总局、外管局等部委相关职能部长和自贸区管委会负责人组成自由贸易区联席委员会，其职能：一是针对自由贸易区在发展过程中遇到的政策问题，组织研究并提出有效的政策方案，为自由贸易区的发展提供政策指导；二是将调整的政策申报国务院审批后形成行政监管条例或提交人大法工委形成法律法规条文。

三是在我国自由贸易区的发展过程中逐步成为代表中央政府的专一对口监管和授权部门，有利于权责一致，促进自由贸易区快速发展。

(三) 建立微观经营以市场机制为主导与行政监管最小化的自由贸易区管理体制
自由贸易区作为全球资源配置中的一个节点，对其管理要坚决采用以市场机制为主，行政监管为辅的体制。

美国、巴拿马、巴西、欧盟、新加坡、马来西亚、香港、台湾等自由贸易园区的管理体制，充分发挥了市场活力，促进了经济效率最大化，体现了法制保障下市场机制最大化行政监管最小化的管理体制。

我国自由贸易区的宏观管理及监管政策由国务院及其下属相关部委制定，设立申请、规划建设、经营管理及部分行政监管执行由地方政府负责。

如：上海市政府派出管委会负责自由贸易试验区的经营和管理，其职能既有经济发展又包括行政监管与综合执法。

从政府与市场的关系模式看，“政府的经济职能从直接控制转变为市场监管，充分发挥市场机制在资源配置中的作用，在‘市场失灵’且需要政府监管的条件下，政府介入监管才是正当的[8]”。

可见，我国自由贸易区的管理体制是典型
的行政化管理体制，行政化管理体制与市场经济体制的行政监管有着本质的区别。

市场经济体制的行政监管是一种基于规则的、与市场主体保持适当距离的外部规范控制形式，强调监管的独立、公证、专业、透明、可信和可问责，是当前市场经济中政府与市场关系的最佳体制[9]。

我国自由贸易区管理体制的建设受我国传统文化、行政管理体制、政治体制和社会经济体制的影响，在短时间内很难摆脱行政化管理体制，需要不断探索建立以市场机制最大化行政监管最小化的市场经济管理体制。

(四) 制定并完善合理的监管政策，优化自由贸易区管理体制的运行
监管政策既是自由贸易区内企业经济行为运行的边界，又是自由贸易区的动力机制，使市场机制与政府行政有机的结合。

监管政策的合理性主要表现在政策的严密、可操作、促进效率、保护市场健康发展。

其主要通过对微观市场中企业行为的有效监管促进园区的良好秩序和健康发展。

国外对自由贸易区的经济性行政监管尽量降至最低限度，甚至依靠市场机制的自我约束保留监管，但经济性行政监管必须保留，
特别是与社会性相关的行政监管甚至在加强。

如，自由贸易区海关监管一般都采用信任机制，对进出区内的货物不做实物检测，只做货物单证申报，但海关认为需要时可以随时检查货物，对于与表单不一致的货物将从重处罚，维护信用机制。

我国上海自由贸易试验区在监管政策方面做出了许多创新，实施了许多便利有效的监管政策，在外商投资领域实行了负面清单监管政策；在金融方面通过分账核算方式实现资本项目可兑换和推行利率市场化；提出实行以事中事后为主的动态监管。

但在监管政策制定和执行上还存在一些问题，一是许多监管政策细节还处于探索和试验期，监管细则不完善、纬度存在漏洞；二是监管执行的法治程度低，行政条例偏多，自由裁量权随意性大；三是部分监管错位、经济性监管过度，社会性监管不足。

要使行政监管做到有效促进自由贸易区发展，一是监管政策的制定要将监管目的与市场机理、流程细节结合，综合运用高科技和统筹管理方法等技术确保监管的正当性与高效率；二是监管细则要公开化、透明化、法制化，监管行为要法治化；三是监管要充分尊重市场效率，尽量减少经济性监管，确保社会性监管。

参考文献
[1]自由贸易园区(Free Trade Zone)指一国的部分领土，在这部分领土内运入的任何货物就进口税及其他各税而言，被认为在关境以外，并免于实施惯常的海关监管制度。

在我国也称为自由贸易园区，本文中所指的国内外自由贸易区皆为自由贸易园区。

[2]李力. 世界自由贸易区研究[M]. 北京：改革出版社，1996：180 .
[3]刘重. 国外自由贸易港的运作与监管模式[J]. 交通企业管理，2007(3).
[4]李友华. 境外自由贸易园区与中国保税区比较研究[M]. 长春：吉林大学出版社，2006：104 .
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[9]马英娟.监管与经济激励中国行政法学面临的新课题[J]. 中国社会科学院研究生院学报，2007(2).
Abstract: The management systems of the successful foreign free trade zones present generally the changes both macro and micro managements which are mainly from administrative orientation to market contract authorization. To be specific, in the level of micro management, the leading force is company while in the level of macro management, administrative supervision becomes legislation. The transition leads to the clear boundary between the administrative management and the market。